间断均衡理论视角下媒体注意力与议程设置的因果关系

    曹堂哲 郝宇华

    摘要：国内外对媒体和议程设置之间谁因谁果的研究并没有形成共识，20世纪90年代兴起的间断均衡理论认为：媒体注意力决定议程设置，且在长期历史变迁中议程设置呈间断均衡而非渐进主义的演化模式。间断均衡理论得到很多西方国家证据的支持，其是否同样适用于政治、社会制度与西方不同的中国呢？本文在间断均衡理论框架下，以我国教育议程设置变迁为例，选取《人民日报》《中国日报》《南方都市报》中关于教育的新闻报道数量和《中国教育年鉴》《中国普通教育年鉴》《中国年鉴》《教育大事记》中关于教育的政策数量，对媒体注意力和政策议程进行了定量操作化，通过格兰杰因果分析、AR回归分析和比较峰度分析，定量地对间断均衡理论的假设进行了检验。研究结果表明：间断均衡理论中关于媒体注意力与议程之间的因果关系并不适合中国，但议程设置的长期演变符合间断均衡模式，且议程设置与媒体注意力的关系有范围限制，来源于国家层面比来源于地方层面的媒体注意力与议程设置的相关度更高;此外，相比于地方媒体，议程设置会在更长的滞后期内对来源于国家层面的媒体注意力产生显著影响。

    关键词：媒体注意力;议程设置;间断均衡

    中图分类号：G206文献标志码：A文章编号：1007-9092（2019）03-0056-012

    一、引言

    媒体与政策议程谁是因谁是果？媒体影响议程设置的长期变迁模式是渐进的还是间断均衡的？这两个相互关联的问题是政策议程设置研究的核心问题。以短期的视角来看，西方学者和中国学者都陷入了媒体与政策议程类似“鸡与蛋”关系的争论，双方各执一词，莫衷一是。

    20世纪90年代，作为对西蒙有限决策理论和林德布洛姆渐进主义决策理论的超越，间断均衡理论采用长期演化的视角分析政策议程的变迁，同时解释了政策议程设置中的稳定性和渐进性，Baumgartner F.R.and Jones B.D.，Agendas and Instability in American Politics，Chicago：The University of Chicago Press，Vol.22，No.4，1993.成为了政策议程研究的新里程碑。以该理论为基础形成的比较政策议程项目（The Comparative Agendas Project，https：//www.comparativeagendas.net/），已经在美国、英国、德国、法国等国家开展了政策议程的实证研究，得到了大量经验证据的支持，形成了世界性的影响Jones B.D.，Baumgartner F.R. and True J.L.，Policy Punctuations：US Budget Authority，1947-1995： The Journal of Politics，Vol.60，No.1，1998.。间断均衡理论因其解释了政策在长期演变过程中的变化形态和内在机理，与金登（JohnW.Kingdom）的多源流分析、萨巴蒂尔（Paul A.Sabatier）的倡导联盟框架成为了目前国际上政策过程研究三大主流学派之一，深刻地影响到了政策研究的方向。

    间断均衡理论认为媒體的注意力会塑造或者改变政策图景和政策基调，进而影响到政策议程的变迁。换言之，间断均衡理论认为媒体注意力是原因，政策议程是结果;政策议程设置的长期变迁呈现间断均衡的特征。这一命题在比较政策议程项目的系列研究中得到了检验。这一结论在中国是否也同样适用：中国媒体注意力与政策谁因谁果？政策议程的长期变迁是渐进的还是间断均衡的？本文以我国教育政策变迁为例，选取国家和地方层面的两类媒体，分析这两类媒体注意力与政策议程设置的因果关系，检验教育政策变迁是否符合间断均衡模式，为媒体注意力与政策议程的关系优化提供理论参照。

    二、文献回顾

    西方关于媒体注意力和议程设置关系的研究最初主要集中在总统选举的议题上Lippmann C.E.，Public Opinion，New York： Simon & Schuster，1992.，后来拓展到各类公共议题。人们发现：新闻报道中突出的公共议题，在政策议程中的排名也靠前Soroka S.N.，Issue Attributes and Agenda-Setting by Media，the Public，and Policymakers in Canada：International Journal of Public Opinion Research，Vol.14，No.3，2002.

    [美]麦克斯韦尔：《议程设置理论概览：过去，现在与未来》，郭镇之、邓理峰译，《新闻大学》，2007年第3期。。随后媒体注意力和政策议程关系的研究走向了繁荣，形成了自上而下和自下而上两种途径。间断均衡理论则采用长期的视角，尝试解释两大途径之间的关系和演化模式。

    （一）自上而下的途径

    自上而下途径主张“政府议程设置→媒体→公众”的研究路线。相关研究认为：媒体机构由各大政府和党派控制，媒体在很大程度上是党派政府为了扩大宣传他们的政策主张的发声器Walgrave S. and Aelst V.，The Contingency of the Mass Medias Political Agenda Setting Power： Toward a Preliminary Theory： Journal of Communication，Vol.56，No.1，2006.Thesen G.，When Good News Is Scarce and Bad News Is Good： Government Responsibilities and Opposition Possibilities in Political Agenda-Setting： European Journal of Political Research，Vol.52，No.3，2013.，因此政府的议程设置会影响媒体注意力Wood B.D.，Who Influences Whom？ The President，Congress ，and the Media： American Political Science Review，Vol.93，No.2，1999.

    在我国，随着新媒体的兴起，媒体对议程设置的影响也日益显著孙宇：《政府信息公开、公共政策议程和参与型治理》，《中国行政管理》，2009年第2期。，自下而上的研究途径亦开始兴起。学者们认为：在网络和信息技术迅速发展的条件下，媒体逐渐成为民众和政府之间的桥梁，公众的利益诉求通过媒体的不断曝光报道，给政策制定者造成一定的舆论压力，并最终导致了议程设置的调整朱亚鹏、肖棣文：《谁在影响中国的媒体议程：基于两份报纸报道立场的分析》，《公共行政评论》，2012年第4期。

    陈国营：《网络媒体对政策议程设置的影响研究——基于压力模式的视角》，《中共浙江省委党校学报》，2012年第1期。。尤其在大数据时代背景下各式各样的社交软件和社交平台将社会连成一个互通的系统网，在这个网络中，消息传递及时迅速，各行各业的民众会在同一时间展开交流和讨论，共同推动议程设置的形成邓喆、孟庆国：《自媒体的议程设置：公共政策形成的新路径》，《公共管理学报》，2016年第2期。。通过媒体注意力的聚焦，可以使某一议题逐渐成为关注的热点，进而进入公众议程，公众议程在某种程度上可以迅速推进政策的议程设置陈姣娥、王国华：《网络时代政策议程设置机制研究》，《中国行政管理》，2013年第1期。

    郑亚琴：《媒体对政策议程设置的影响——以广东卫视〈办企业磨难记〉系列报道为例》，《视听》，2014年第2期。。新旧媒体的交融深刻地影响了政策参与环境、政策制定者、政策目标群体，重塑了政策环境和政策议程设置李晨昕：《融合趋势下的媒体对政策议程的影响研究》，华东政法大学2016年硕士学位论文。。

    总之，对我国媒体注意力与议程设置的研究存在两种途径并存的局面，亟需通过不断地实证检验，修正发展理论。

    （三）间断均衡理论的长期视角

    政策议程设置的研究重点是探讨“媒体”与“议程”之间的关系。对短期内两者关系的探讨，已经陷入了“鸡生蛋还是蛋生鸡”似的不休争论中。20世纪90年代兴起的间断均衡理论着眼于政策议程的长期演变，得出了媒体注意力的變化会导致政策议程设置呈现间断均衡变化的结论Baumgartner F.R. and Jones B.D.，Agendas and Instability in American Politics，Chicago： The University of Chicago Press，Vol.22，No.4，1993.。这一理论不仅回答了媒体注意力与政策议程的因果关系，还展示了这种关系长期演化的特征。政策议程设置的间断均衡理论创立后，得到了西方国家广泛的经验证据的支撑Jones B.D.，Baumgartner F.R. and True J.，Policy Punctuations： US Budget Authority，1947-1995： Journal of Politics，Vol.60，No.1，1996.Jordan M.M.，Punctuations and Agendas： A New Look at Local Government Budget Expenditures： Journal of Policy Analysis and Management，Vol.22，No.3，2003.Jones B.D. and Breunig C.，Noah and Joseph Effects in Government Budgets： Analyzing Long Term Memory： The Policy Studies Journal，Vol.35，No.3，2007.Kovari J.，Avalanches and Increments： Examining Punctuated Equilibrium Theory In Wisconsin Local Governments： The University of Wisconsin-Milwaukee，2012.

    Jones B.D.，Baumgartner F.R. and Breunig C.，General Empirical Law of Public Budgets：A Comparative Analysis： American Journal of Political Science，Vol.53，No.4，2009.。我国与西方国家的政治和社会制度存在差异，媒体注意力与议程之间到底“谁因谁果”，其长期演化是否符合间断均衡模式？这一问题亟需通过实证分析予以回答。具体而言，本文以教育议题中媒体注意力与政策议程关系的长期演化为例，分别选取国家层面的媒体和地方层面的媒体，将媒体注意力和政策议程进行定量测量，引入多元变量的格兰杰因果分析和检验政策间断均衡的系列统计分析方法，定量地检验媒体注意力与政策议程设置之间的因果关系，以及间断均衡理论在中国的适用性。最后从决策注意力配置的视角，对分析结果给出理论解释和相应的政策建议。

    三、理论框架、研究设计与方法

    本文在间断均衡的理论框架下分析媒体注意力与政策议程关系和历史演进模式，理论框架、研究变量、假设、研究方法如下：

    （一）间断均衡理论的分析框架

    20世纪 70 年代以来，由于外部经济和社会环境的急速变化，诸如环境保护、核能、烟草、城市治理等领域的政策都发生了急剧的转变，政策变迁呈现出长期稳定与突然中断并存的非渐进式变化，渐进主义理论陷入了困境。20世纪90年代，鲍姆加特勒（Baumgartner）与琼斯（Jones）在研究和解释美国政治中的议程与不稳定性现象的时候，创立了间断均衡理论Baumgartner F.R. and Jones B.D.，Agendas and Instability in American Politics，Chicago： The University of Chicago Press，Vol.22，No.4，1993.。间断均衡理论以量化和比较研究的方法关注政策的长期变化，并用政策图景、政策议定场所、注意力、信息等概念对政策的长期变化提出了合理的理论解释Baumgartner F.R. and Jones B.D.，Agendas and Instability in American Politics，Chicago： The University of Chicago Press，Vol.22，No.4，1993.。间断均衡理论认为：“稳定性和变迁都是政策过程中的重要因素。已经有政策模型来解释，或者至少对变迁和稳定性两者之一进行更加成功的解释。而间断均衡理论则可以同时解释两者。”[美]鲍姆加特勒、琼斯：《美国政治中的议程与不稳定性》，曹堂哲、文雅译，北京大学出版社2010年版。

    间断均衡理论将政策过程中的问题界定和议程设置作为研究起点。从议程设置的角度来看，间断均衡是政策图景（policy image）与政策议定场所（policy venue）互动的结果。“要么认知图景和会商场所共同作用导致快速的变化，要么两者之间交互作用强化当前的权威分配。政策产出的稳定和快速变迁来自同一过程。”[美]鲍姆加特勒、琼斯：《美国政治中的议程与不稳定性》，曹堂哲、文雅译，北京大学出版社2010年版。。注意力在这一过程中扮演着关键的角色，议程理论家们并不否认问题会引起政策活动;而且更加强调注意力是政治系统如何辨识问题的关键因素Jones B.D.，Reconceiving Decision-Making in Democratic Politics：Attention，Choice，and Public Policy，Chicago： University of Chicago Press，1995.。注意力的变化导致了政策图景的变化，政策图景重新建构与会商场所中制度摩擦的粘滞效应，促使政策输出在总体上出现持续的间断情况Baumgartner F.R.，Breunig C.，Green-Pedersen C.and Jones B.D.，Punctuated Equilibrium in Comparative Perspective：American Journal of Political Science，Vol.53，No.3，2009.。间断均衡理论在大量的案例研究中提出了两个结论，一是媒体注意力会滞后地影响政策议程;二是政策议程呈间断均衡的演化模式。

    （二）变量定义和操作化

    本文将议程设置定义为：媒体注意力通过塑造政策图景，推动政策图景（policy image）与政策議定场所（policy venue）的互动，从而影响政策议程设置的过程。“媒体注意力”和“政策议程”是两个关键变量。

    媒体注意力是指由于外界某些因素的刺激，媒体选择把有限的时间和精力投注在某些议题上，对这些议题进行实时报道。在一定时点上，媒体的注意力是有限的，媒体对某一议题报道的数量可衡量注意力的强度。在对媒体注意力进行操作化的时候，国内外学者们大都选用国家层面的权威媒体报刊。比如：鲍姆加特勒和琼斯在研究媒体注意力与政策议程设置的时候，以《纽约时报索引》（New York Times index）和《读者文摘》（Reader's Digest）中的关于杀虫剂、烟草、酒精滥用、核电、城市骚乱等议题的报道数量和基调对媒体注意力进行测量Baumgartner F.R. and Jones B.D.，Agendas and Instability in American Politics，Chicago： The University of Chicago Press，Vol.22，No.4，1993.。国内往往以《人民日报》中的报道作为衡量媒体注意力的指标。比如：刘新胜以《人民日报》对中美外交关系的报道，研究了议程设置与媒体的关系Liu X.S.，Modeling Bilateral International Relations： The Case of U.S.-China Interactions，New York： Palgrave Macmillan，2006.。王雄军以《人民日报》的公共卫生政策议题变迁为例，分析了焦点事件与政策间断的关系王雄军：《焦点事件与政策间断——以<人民日报>的公共卫生政策议题变迁为例》，《社会科学》，2009年第1期。。本文用1989-2017年《人民日报》《中国日报》和《南方都市报》三种报刊关于教育的新闻报道数量测量媒体注意力，以便分析中央媒体与地方媒体注意力对政策议程影响的差异性。

    政策议程是政策问题纳入政治或政策机构拟实施干预的事项。某一议题在议程中的地位，可使用与该议题相关的政策数量来衡量。

    （三）研究假设

    基于上述理论，本文拟探究媒体注意力与政策议程之间的关系，揭示议程设置的变迁模式。提出以下研究假设：

    假设1：政策议程是媒体注意力的格兰杰原因，政策议程影响媒体注意力。

    假设2：媒体注意力是政策议程的格兰杰原因，媒体注意力影响政策议程。

    假设3：国家层面的媒体注意力和地方层面的媒体注意力对政策议程的影响的滞后期和强度相同。

    假设4：国家层面的媒体注意力和地方层面的媒体注意力对政策议程的影响的滞后期和强度不同。

    假设5：我国教育议程设置呈现间断均衡的特征。

    假设6：我国教育议程设置呈现渐进变化的特征。

    （四）样本抽样

    在综合权衡研究目标和数据可得性的基础上，本文选取2000-2017年《人民日报》、《中国日报》和《南方都市报》作为媒体注意力测量的样本。之所以选取这三种报纸，是由于其各自的性质和侧重点不一样：《人民日报》是中国共产党中央委员会机关报，代表官方的舆论导向。《中国日报》作为中国了解世界、世界了解中国的重要窗口，是唯一有效进入国际主流社会、国外媒体转载率最高的中国报纸，也是国内承办大型国际会议会刊最多的媒体。《南方都市报》是地方级别的媒体，官方色彩较淡，其时评版是中国媒体舆论的一面旗帜。

    对政策议程的数据抓取，本文选取1989-2017年的《中国教育年鉴》、《中国普通教育年鉴》、《中国年鉴》中的数据。媒体注意力和议程设置的样本时间之所以不一样，是因为本文除了研究2000-2017年间媒体注意力与政策议程的因果关系外，还验证了政策议程的长期变迁模式，而变迁模式需要将变量政策议程放到更长的历史时段中去考量，故本文选取了1989-2017年的《中国教育年鉴》《中国普通教育年鉴》《中国年鉴》中的数据作为政策议程的测量样本，比媒体注意力的跨越的时间段要长。

    （五）样本编码

    《中国日报》、《南方都市报》和《人民日报》是我们对议题的媒体报道进行研究的资料来源，本文以“学前教育”、“幼儿教育”、“初等教育”、“中等教育”、“义务教育”“高等教育”“成人教育”、“远程教育”“函授教育”、“夜校教育”作为关键词，尽可能地把所有关于教育媒体报道的资料都搜罗进来。方法是：利用GooSeeker集搜客网络爬虫软件，根据关键词与目标网页建立整理箱，然后依次进行内容映射的单点采集、样例复制的批量采集从而把所有网页信息映射到整理箱，最后将整理箱的所有新闻报道按年份进行梳理，统计数量。

    关于教育政策议程设置，通过查找1989-2017年的《中国教育年鉴》《中国普通教育年鉴》和《中国年鉴》，利用MATLAB编程和手动分类建构了一个数据系列，这个数据系列包括年份，政策的数量和探讨主题的摘要。两个小组编码的组间信度为95%，满足信度要求。

    （六）分析方法

    本文采用下述数据分析方法，其中描述性统计分析、回归分析、格兰杰因果分析、AR模型旨在分析媒体注意力与政策议程的因果关系。比较峰度分析方法旨在分析教育政策议程设置的演变是否呈现间断均衡模式。

    1.描述性统计分析

    统计从1989-2017每年颁布的教育政策数、讲话和会议的次数《人民日报》、《南方都市报》和《中国日报》的报道量，计算各自的平均值、最大最小值和标准差，从而衡量教育政策和三方报社的报道量在不同年份中数量变化的差异并比较学前教育议程设置和媒体注意力的发展趋势。

    2.回归分析

    用皮尔逊相关系数分析初步探讨两个变量的相关性，计算公式姚存峰、卡尔·皮尔逊：《数理统计学的奠基者》，《数理统计与管理》，1991年第4期。：

    r描述的是两个变量间线性相关强弱的程度。r的取值在-1与+1之间，若r>0，表明两个变量是正相关，即一个变量的值越大，另一个变量的值也会越大;若r<0，表明两个变量是负相关，即一个变量的值越大另一个变量的值反而会越小。r 的绝对值越大表明相关性越强。若r=0，表明两个变量间不是线性相关，但有可能是其他方式的相关（比如曲线方式）

    3.ADF单位根检验

    判断时间序列是否平稳对后续的分析至关重要，本文用ADF法进行单位根分析，该检定方法是Dickey Fuller（1981）提出，为DF 检定的延伸，可用于解决高阶自我相关的情形。DF 检定为Dickey Fuller（1979）所提出，假设其变量为一阶自我回归模式，且残差项为白噪音（white noise）刘田：《ADF与PP单位根检验法对非线性趋势平稳序列的伪检验》，《数量经济技术经济研究》，2008年第6期。。然而残差项常存在高阶序列相关而并非为白噪音，所以序列为高阶自我相关时，必须采用ADF 来进行检定。ADF 单根检定有以下三种形式，分别是无截距项且无时间趋势项，有截距项但无时间趋势和有截距项有时间趋势项。由于本研究考虑了残差项和滞后期，所以选取有截距项和有时间趋势项的形式，具体算法如下：

    其中△Yt为一阶差分;a0为截距项;t为时间趋势项;p为落后阶数;εt为残差项。根据此公式对水平序列及差分序列进行分析，检验两个变量的平稳性，若平稳，则继续进行格兰杰分析;若不平稳，则进行差分调整。进行差分调整时需要确定差分阶数，若某一差分序列的自相关系数以很快的速度趋近于零，而且与其他阶数差分序列的方差相比其方差值最小，则为最优差分阶数。

    4.多元变量的格兰杰因果分析

    本研究用格兰杰分析去判断媒体注意力与议程设置之间影响与被影响之间的关系及其影响最为显著的最佳滞后期数，设定两个时间序列（xi：媒体注意力）（yi：议程设置）。

    托马斯·萨金特（Thomas J.Sargent）根据格兰杰因果的定义提出了直接格兰杰法，该方法同样也使用了线性预测方程。为了检验是否存在从x到y的简单因果性，需要判断在y的回归式中，x滞后值的引入是否显著降低了y的误差方差，具体计算公式如下张全红：《出口贸易对我国城镇贫困的影响——基于1985—2005年中国数据的协整分析和格兰杰因果检验》，《财贸研究》，2008年第3期。：

    这里k0=1，为判断是否存在从x到y的因果关系，应用F检验来检验联合原假设，H0：α121=α122=···=α12k=0。交换上式中的x和y，则可以反向检验是否存在从y到x的简单因果关系。如果在两个方向上都拒绝原假设，则说明存在反馈关系。为检验是否存在同期因果性，假设k0=0，并对原假设H0：α120=0进行F检验和卡方检验，相应的也可以对x的方程的原假设进行检验。

    5.AR模型

    由于格兰杰分析主要检验因素之间的先后影响关系，但是具体在滞后几期的影响最为显著需要进一步深究，所以需要在均为显著的结果中用AR模型结合AIC法确定最佳的滞后期数，以最佳滞后期数的结果作为最终的格兰杰分析结果。AIC准则的原理是将似然函数作为目标函数，不断提高模型精度，在模型复杂度与模型对数据集描述能力之间寻求最佳平衡。基于此本文采用AR模型结合AIC准则算最佳滞后期。

    AR模型的定义为，它是一个自我回归过程模型，其应变数是时间数列，自变数是该时间数列落后期彭家龙、刘次华、王剑：《AR模型定阶的贝叶斯因子方法》，《湖北工业大学学报》，2007年第1期。。若自变数仅出现落后一期，称为一阶自我回归过程，以AR（1）表示;若自变数包含落后一期与两期，为二阶自我回归过程，以AR（2）表示，其余类推;故 p 阶自我回归过程表为AR（p），p 又称为阶次或落后期数。在p阶的自我回归过程中，当期的变量Yt是由过去p期的变量加权平均和当期的随机误差所产生。设定一个拟合模型的最高階数L，AR模型的滞后期计算方法如下：（1） 将序列转化成零均值序列计算样本自协方差函数和样本自相关函数;（2） 利用递推法计算偏相关函数;（3）计算AR模型的残差方差：，则;（4） 在范围内，如果当k=p时，AIC=min，则适用的模型为AR（p）。

    6.比较峰度分析

    把每年对教育这一议题的《中国日报》、《人民日报》和《南方都市报》的新闻报道数量和关于教育议题的政策数量的年度变化绘制成直方图。通过比较峰度的分析峰度系数和偏度系数来判断其变化属于正态分布还是尖峰分布。如果教育议程设置变迁属于正态分布，则其符合渐进决策模式;如果属于尖峰分布，则表明教育的议程设置符合间断均衡决策模式。同时配合Kolmogorov- Smirnov和Shapiro- Wilk对假设的显著性进行检验。

    四、数据分析与研究发现

    按照上述研究方法，本文得出以下研究发现：

    （一）媒体注意力与议程设置的关系

    1.描述性统计分析

    表1是各变量的描述性统计分析结果，在2000-2017的18年中，《中国日报》、《南方都市报》和《人民日报》对教育议题平均每年报道的数量为406.22、266.67和248.44，相对应的标准差分别为213.26、167.98和127.35。《中国日报》相比其他两种报刊关于教育的报道数量较多，但是在不同年份的报道数量差别也比较大，《人民日报》则相对比较稳定。在代表政策议程的变量中，政策数量的平均值为160.28，其相应的标准差为44.42，可见政策的年度差异较小。总的来说，两个变量相比，媒体注意力的年度变化比议程设置的大。

    图1是媒体注意力以及政策议程所对应的指标的发展变化趋势图。从图中我们可以发现中国日报和人民日报的发展变化趋势大致相同，从2000年开始关于教育的新闻报道数量一直增长，到2004年达到最大值，体现了国家对教育的重视，奇怪的是此时政策的数量却在该领域附近有极小值。随后截止到2008年之前新闻报道的数量一直下降，在此之后转而继续增长，直到2010年又开始下降，2010年之后媒体注意力与政策议程的变化趋势区域一致。南方都市报则不同，关于教育议题的新闻报道从2000年开始变化波动较大，到2010年达到最大，之后的变化趋势与其他两种报刊一样。所以说由于三种报刊的侧重点不同，其对教育这一议题报道数量的趋势也有一定的差别。此外两个变量之间的关系不仅仅局限于同期分析，还应该对滞后期加以考究。

    2.相关分析

    本文采用皮尔逊相关系数来分析媒体注意力与议程设置的相关关系，表2是相关分析的结果，《中国日报》与《人民日报》的相关系数较高，《南方都市报》所表现的媒体注意力与议程设置的相关度较差，总体上媒体注意力和议程设置呈正相关，即随着一个变量的增加，另外一个变量也会随之增加。通过相关分析我们可以断定媒体注意力与议程设置之间有一定的相互影响，接下来展开格兰杰因果分析，进一步探究二者之间影响与被影响的关系。

    （1）ADF单位根检验

    为了对这两个变量进行AR模型的实证分析研究，首先对政策数量、讲话、会议次数和新闻报道数量等时间序列资料作单根检定，若所有变量都不具有单根的现象，接着进行AR模型分析;否则就差分调整后再以AR模型进行分析研究。ADF单根检定的原假设为非恒定且具有单根的特性，若在水平项下拒绝原假设，表示可能是恒定性数列，如变量须经一阶差分后才成为恒定数列，则不能拒绝原假设。表3为在有截距项的模型下，进行ADF检定的结果统计表。在ADF与PP单根检定下，所有变量在水平项下，均在5%显著水平下接受有单根的虚无假设，且在一阶差分后会显著的拒绝虚无假设。综合上述分析，所有数列都为非恒定序列，即变量都必须经过差分才能成为恒定序列。

    （2）格兰杰因果关系判定

    表4为媒体注意力--政策议程的格兰杰因果分析结果，结果表明在所有滞后期和不同程度的显著水平上均拒绝“议程设置不是媒体注意力的格兰杰原因”的原假设，并接受“议程设置影响媒体注意力”的假设。无论在短期还是长期，教育议程设置中的政策议程都对教育媒体注意力产生显著的影响，在滞后期为3的情况下影响最为显著。《中国日报》和《人民日报》是国家和党政机关报，与国家出台的政策有着较高的一致性、相关性和回应性，而《南方都市报》是面向珠江三角洲的主流人群所创办的综合类日报，属于地方级别的报刊，与政策议程的影响关系不显著，因此假设1成立，即议程设置与媒体注意力的关系有范围限制，来源于国家层面和地方级别的媒体注意力与议程设置的关系不同。

    表5是议程设置一媒体注意力模型的格兰杰分析结果。从结果分析中可知在滞后期1的情况下，来源于《中国日报》和《人民日报》的媒体注意力仅在0.1的卡方显著水平下接受“媒体注意力是政策议程的格兰杰原因”的假设，而没有通过F检验，说明关于媒体注意力对政策议程的影响通过不同的检验会有不同的结果，影响关系不稳定。其他情况下影响不显著，均拒绝媒体注意力是议程设置的格兰杰原因。

    统计结果表明，假设3成立。政策议程对媒体注意力的影响要显著大于媒体注意力对政策议程的影响，虽然随着信息和网络的发展，媒体注意力在议程设置中发挥着越来越重要的辐射作用，在一定程度上为议题提上日程起了不可或缺的催化剂作用，但是其作用时长有限，在我国这种官僚化层级的大背景下，仍然是议程设置的内容主导着媒体所关注的焦点和热点。在议程设置这三个变量中，从长期来看，政策议程对媒体注意力的影响显著性较强，而反过来，媒体注意力对政策议程的影响不显著。该结果论证了我国媒体注意力对议程设置产生的影响较为有限。在一定程度上反映了媒体注意力对某个议题的关注时间较短，很少出现长期跟踪的新闻议题，但是却可以通过媒体的注意力让国家在短时期内对某一议题引起关注，随即发表讲话或召开会议对此议题提出相應的配套措施。因此，媒体注意力很难对政策议程产生长期持续的影响，但是一项政策出台后从宣传、落实、执行、评估这一长时期内将伴随着诸多相应的措施和成效，媒体会进行跟踪报道，所以政策对媒体注意力会产生长期持续的影响。

    （3）AR模型分析

    表6是以中国日报对教育议题的报道量和政策数量为例，运用AR模型和AIC准则计算最佳滞后阶数的具体过程，AIC值最小的是AR（3）模型，即三阶自回归模型，故政策议程的最佳滞后期是3。所有变量的最佳滞后期计算结果如表7所示，可见《南方都市报》与《中国日报》、《人民日报》相比，其滞后期较短。

    （二）议程设置变迁的模式

    把政策数量的年度变化绘制成直方图，可以发现各个直方图都呈现“高顶峰”、“瘦肩膀”和“大尾巴”的特点。“高顶峰”说明大量的议程设置变化聚集在0附近，大部分变化是渐进的;“瘦肩膀”说明中等程度的议程设置变化比较少;“大尾巴”说明存在较多的极端变化。这表明议程设置变化一般是平稳渐进的。但是，在议程设置变化分配图的尾部存在相对少量的间断变化，所以中国的议程设置模式符合间断均衡模式，而不是渐进模式。

    为进一步确定政策变化是否呈间断均衡特点，用统计学方法来验证这个结论是否正确。经过Kolmogorov-Smirnov和Shapiro-Wilk正态性检验，发现两个检验的结果都是显著的，否定正态分布的原假设，也就是说，我国议程设置演进不是渐进的，而是间断均衡的，所以假设5成立。

    五、总结与展望

    本文通过对1989-2017年教育议题议程设置的实证分析验证了媒体注意力与议程设置的关系以及议程设置演进的模式。

    （一）总结

    一方面，在教育政策议程变迁中，我国媒体注意力与政策议程的因果关系与间断均衡理论的结论恰好相反。间断均衡理论的研究表明：媒体注意力会滞后影响政策议程Baumgartner F.R.and Jones B.D.，Agendas and Instability in American Politics，Chicago： The University of Chicago Press，Vol.22，No.4，1993.。本文研究发现：我国政策议程可以在4个滞后期内对媒体注意力产生不同显著水平的影响，在滞后期为3的情况下影响最为显著;但是媒体注意力对政策议程的影响持续时间很短，仅在同期和滞后期1的情况下会对政策议程产生一定的影响，长期内几乎没有影响。单位根检验的结果表明时间序列非恒定，从侧面揭示了媒体注意力与议程设置的关系链条错综复杂，将数据经差分处理后进行格兰杰因果分析验证表明：媒体注意力是政策议程的格兰杰原因，媒体注意力影响政策议程且国家层面的媒体注意力和地方层面的媒体注意力对政策议程的影响的滞后期和强度不同。

    导致这一现象的原因是中西方媒体与政府间关系模式的差异。在美国等多元主义政体下，社会情景不会自动变成政策行动。在社会情景变成公共政策之前，相关的议题以及讨论要充分地进行，在吸引政府注意力之前，必须要形成问题定义和解决问题的备选方案，这一“问题界定”的过程以政策图景的建构作为基础，政策图景在整个“问题的界定”中发挥着十分重要的作用，媒体通过注意力的配置，建构了特定的政策形象从而对政策议程设置起到了决定作用。

    我国的媒体则存在两种情况，具有官方色彩的媒体，其注意力是由政府议程决定的;官方色彩较淡的《南方都市报》与其他两种报刊相比，其注意力与议程设置的相关度较弱。此外，相比于地方媒体，议程设置会在更长的滞后期内对来源于国家层面的媒体注意力产生显著影响。我国教育的议程设置与媒体注意力的关系在国家和地方不一致的现象可能是由我国发展不均衡和等级分层决定的，此外国家面临的教育问题和地方所面临的问题不尽相同，地方会在国家教育议程的大背景下因地制宜，针对自身发展的经济政治问题重新设置教育议程，让地方媒体加以解读宣传。

    另一方面，我国政策议程设置的长期变迁与西方国家一样也呈现出间断均衡的特征。鲍姆加特勒和琼斯认为，问题的界定与议程的设置相互联系，对问题的界定直接影响到该问题是否能够进入公共议程Baumgartner F.R. and Jones B.D.，Agendas and Instability in American Politics，Chicago： The University of Chicago Press，Vol.22，No.4，1993.。通常而言无论是个人还是组织，其决策在很大程度上是由注意力的配置方式决定的。同时决策者对问题的优先级排列是通过注意力配置的方式来实现的，而解决方案的选择同样也是注意力配置结果的影响Baumgartner F.R. and Jones B.D.，The Politics of Attention： How Government Prioritizes Problems，Chicago： University of Chicago Press，2005.。此外，議题本身吸引注意力也是问题界定的关键，因为这将影响到决策者以及其他行动者对该议题的看法，并且影响着这一问题是否能够被关注和被解决，在这一过程中政策图景发挥着至关重要的作用。政策图景是媒体注意力发挥作用的平台，它指某个公共政策在公众和媒体中的理解和讨论，其中混合了政策信仰和价值观，以及经验信息和情感投射。政策图景在整个“问题的界定”中占据十分重要的作用。同时，政策图景的基调对议题的发展十分重要，而媒体充当着对政策图景快速改变的主要角色。公众和媒体对于某个问题的关注过程会形成正面或者负面的政策图景，正面的政策图景有助于强化政策垄断，而负面的政策图景可能导致政策垄断的崩溃。因此，决策者的认知摩擦是导致政策呈现间断均衡特点的根本原因。此外人们在面对信号时会过度警觉或过度恐慌，不断地对来自环境信号以不成比例的方式对决策进行更新，这最终会导致政策变迁呈现出间断均衡的特点。除了强调认知摩擦和不成比例信息处理模型对间断均衡的形成起作用之外，琼斯和鲍姆加特勒还引入了制度摩擦。

    （二）展望

    从议程设置影响媒体注意力的内在机制以及二者呈现间断均衡特点的原因分析中可以看出：虽然我国的政策决策模式已经向着多元化方向发展，媒体力量对我国议程设置的影响越来越大，但总体看来，仍是政策议程决定了媒体的聚焦点。政策制定者的注意力是议程设置的关键因素，我国政策议程创建的“黑箱”特征仍然比较明显，媒体在塑造政策图景方面的作用是有限的。我国在当前的发展阶段，其鲜明的特点是社会力量薄弱，国家力量明显强于社会和媒体的力量。由于社会组织的整体发展都不成熟，公众的参与意识弱，社会团体的参与能力不足，这使得底层真实的公共诉求难以进入政策议程。而目前的政策议程设置往往由政府根据社会现状，主动发现公众的需求，对社会问题进行认定并形成决策，从而导致真正能进入政策议程的事件未必就是公众最期望政府给予解决的问题。

    我国处于国家治理体系现代化建设的关键转型时期，政策议程设置的开放性逐步加强，媒体的影响力日益加强。在媒体的影响力日趋扩大的情景下，媒体作为政府与公众间的桥梁，政府需要重视议程设置与媒体注意力的关系，积极引导媒体在规范发展的同时发挥其正面作用。政府在制定政策、出台预算预案的过程前，要让媒体进行广泛宣传，提高公众对该议题的了解度，从而可以让公众通过媒体对该议题发表看法，积极参与，进而提高政策制定的科学性。政策实施过程中政府要自觉接受来源于媒体和社会的广泛监督，保障政策的有效落实。政策在落实之后，在一定的滞后期内通过媒体广泛征集民意，了解社会大众的满意度、相关建议等，为以后的议程设置提供合理依据。总之，议程设置与媒体注意力的双向融合是我国政府将媒体的外在压力转变为政策变革内推力的重要转型，也是提高决策科学性的重要保障。所以在未来对间断均衡理论本土化的进一步研究中，深入剖析中西方关于问题界定-认知摩擦-媒体注意力-政策图景在议程设置中链条关系的差异，探索出基于间断均衡框架下符合中国情境的媒体注意力与议程设置的内在机制将是一项极具理论意义与实践意义的话题。

    （责任编辑：徐东涛）