统筹使用区域内事业编制资源研究
党的十九大报告明确指出，要统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制。今年以来，中央党政机构改革和我省新旧动能转换重大工程对推进事业单位改革、创新事业单位管理方式提出了新要求，明确了新任务。随着事业单位改革不断深入，对事业单位管理的精细化、规范化愈发重要。建立事业单位编制区域内统筹使用制度，盘活沉睡事业编制资源，是优化事业单位布局、保障事业单位充分发挥公益效益的重要手段，也是统筹使用各类编制资源这一课题的重要组成部分。
一、统筹使用事业编制资源的实践
从实践来看，事业编制区域内统筹使用主要包括两种方式，一是同层级内事业编制的挖潜和调剂。二是跨层级、跨区域事业编制的统筹使用。这两种方式，枣庄市都进行了有效实践。
（一）同层级内事业编制挖潜和调剂
同层级内事业单位编制的挖潜、调剂是目前调剂事业编制、优化事业单位布局结构的主要手段。主要方式是通过收回职能弱化或消失的事业单位编制，用于保障重点行业、领域事业单位用编需求。2017年3月，中央编办印发《关于地方事业编制挖潜创新服务发展的指导意见》，从加强编制管理、优化资源配置，借助专项改革、精简核销编制，创新服务方式、降低编制需求三个方面提出了21项编制挖潜措施，基本涵盖了编制挖潜的所有做法。
枣庄市在事业编制不超过2012年底基数的前提下，充分运用各种方式挖潜、调剂，为促进我市教育、卫生、残疾人服务等公益事业发展作出了积极贡献。近三年来，通过从事生产经营活动事业单位改革、公立医院人员编制备案制管理、僵尸事业单位清理等工作，仅市直就收回事业编制1400余名，为市直中小学、特教学校、疾控中心、残疾人康复中心等54个直接服务民生的单位调剂增加编制920名。各区（市）调剂使用事业编制的力度也非常大。其中滕州市近年来通过内部挖潜调剂使用事业编制2000余名，市中区调剂使用事业编制700余名。2017年，为解决我市编制资源配备不科学、财政供养压力较大等问题，市编委专门出台了《优化职能弱化事业单位编制资源配置創新服务发展的实施意见》，坚持事业编制“瘦身”和“健身”相结合的原则，助推事业单位人员编制的合理流动。主要是将已经认定的44家职能弱化事业单位的编制及人员调剂到其他需要加强的单位。为了工作顺利推进，我们明确了人编同调、待遇不变等原则。目前，已从职能弱化事业调剂人员23名，充实到10个需要加强工作力量的事业单位，并同时调剂增加了编制。这项工作的部署实施，一方面优化了编制和人力资源配置，另一方面节省了财政开支，得到各方一致认可，被省编办确定为典型事例。今后枣庄市编办将进一步加大事业编制调剂力度，为服务新旧动能转换提供支持保障。
（二）跨层级事业编制统筹使用
事业编制跨区域统筹使用这一方式也是统筹使用事业编制资源的重要手段。2016年，为解决我市中小学大班额问题，枣庄市编办对全市所有公立中小学足额核定了教职工事业编制，编制核定后，薛城区、峄城区编制缺口均较大，并且区域内整体超编严重。市编办针对此问题，在全市范围内调剂事业编制，用市直1000名机动编制建立编制周转专户，用于薛城区、峄城区中小学教师进人，目前两区已使用周转专户编制进人800余人，有效缓解了中小学教职工紧缺问题。2017年，为加强全市安监执法工作力量，我们又用市直30名编制建立周转专户，用于安监执法队伍进人。建立编制周转专户有效解决了部分领域编制紧缺的难题，临时缓解了进人压力，但是总体上看，跨区域调剂使用仍非常困难。
二、统筹使用的难点分析
从全省来看，各市事业编制空缺情况不一、差距较大。部分市超编比较严重，同时，也有一些市编制存在较多空余编制。全省范围内空编与缺编共存，且矛盾较为集中和突出，存在统筹使用编制的必要性，同时也具备相互调剂的条件。
从枣庄市情况来看，总体超编、各区（市）编制配备不平衡，而且挖潜难度很大。一是同层级内调剂难度越来越大。经过近几年大力推进事业单位改革，能撤的都撤了，好转企的也都转了，可以收编的单位潜力基本挖尽。就枣庄市来说，从事生产经营活动事业单位编制只有664名，仅占比0.8%，即使在未来一段时间内这些单位编制全部收回，也仅有几百名，无法满足工作需要。二是基数较少与需求加大的矛盾较为突出。枣庄市事业编制基数较低。通过对全省17市万人（第六次人口普查常住人口数）供养事业编制数量进行计算，枣庄市万人供养数为203，远低于省内一些其他地市。另外历史欠账较多，机构规格普遍偏低。同时，近年来编制需求越来越大。面向社会提供公益服务的单位编制标准逐步出台，增编压力逐步增大。经粗略统计，绝大部分系统按标准应核定的编制都要多于我们现有编制，需要调剂解决。另外，大部分学校附设幼儿园没有纳入机构编制管理，即使仅将纳入机构编制管理的公办幼儿园按照标准核编，全市也需增加事业编制3000余名。随着建设服务型政府的深入推进，事业单位各行业编制标准的逐步出台，这种增编压力会逐步增大并长时间存在。
按照事业单位机构编制管理规定，事业编制实行分级管理，上级对下级是指导和监督关系，事业编制管理并没有像行政编制那样由中央统一管理和控制。这就造成事业编制在一定程度上成为了各级党委政府的“自留地”，被各地“倍加珍惜”，即使有一些空余编制，也很难会同意调剂给别的区使用。在调研中，有的区就反映，虽然暂时有一些空余编制，但是还有很多需要用到编制的地方，不同意给其他区使用。在实践中也仅仅实现了跨层级，单纯由上级支援基层，而没有实现各区（市）之间跨区域调整。
综合以上分析，目前事业编制区域内统筹使用在实践中还存在一些问题。一是省域内、市域内都存在事业编制分配不均衡的矛盾，而且解决矛盾的办法不多。二是事业编制紧缺、挖潜难度大与无法满足经济社会发展需要的矛盾突出。三是跨层级、跨区域统筹使用事业编制制度不健全，发挥作用不足。有些问题仅靠市级层面已经无法解决，从省级层面出台事业单位编制区域内统筹使用制度的迫切性都很强。
一、统筹使用事业编制资源的实践
从实践来看，事业编制区域内统筹使用主要包括两种方式，一是同层级内事业编制的挖潜和调剂。二是跨层级、跨区域事业编制的统筹使用。这两种方式，枣庄市都进行了有效实践。
（一）同层级内事业编制挖潜和调剂
同层级内事业单位编制的挖潜、调剂是目前调剂事业编制、优化事业单位布局结构的主要手段。主要方式是通过收回职能弱化或消失的事业单位编制，用于保障重点行业、领域事业单位用编需求。2017年3月，中央编办印发《关于地方事业编制挖潜创新服务发展的指导意见》，从加强编制管理、优化资源配置，借助专项改革、精简核销编制，创新服务方式、降低编制需求三个方面提出了21项编制挖潜措施，基本涵盖了编制挖潜的所有做法。
枣庄市在事业编制不超过2012年底基数的前提下，充分运用各种方式挖潜、调剂，为促进我市教育、卫生、残疾人服务等公益事业发展作出了积极贡献。近三年来，通过从事生产经营活动事业单位改革、公立医院人员编制备案制管理、僵尸事业单位清理等工作，仅市直就收回事业编制1400余名，为市直中小学、特教学校、疾控中心、残疾人康复中心等54个直接服务民生的单位调剂增加编制920名。各区（市）调剂使用事业编制的力度也非常大。其中滕州市近年来通过内部挖潜调剂使用事业编制2000余名，市中区调剂使用事业编制700余名。2017年，为解决我市编制资源配备不科学、财政供养压力较大等问题，市编委专门出台了《优化职能弱化事业单位编制资源配置創新服务发展的实施意见》，坚持事业编制“瘦身”和“健身”相结合的原则，助推事业单位人员编制的合理流动。主要是将已经认定的44家职能弱化事业单位的编制及人员调剂到其他需要加强的单位。为了工作顺利推进，我们明确了人编同调、待遇不变等原则。目前，已从职能弱化事业调剂人员23名，充实到10个需要加强工作力量的事业单位，并同时调剂增加了编制。这项工作的部署实施，一方面优化了编制和人力资源配置，另一方面节省了财政开支，得到各方一致认可，被省编办确定为典型事例。今后枣庄市编办将进一步加大事业编制调剂力度，为服务新旧动能转换提供支持保障。
（二）跨层级事业编制统筹使用
事业编制跨区域统筹使用这一方式也是统筹使用事业编制资源的重要手段。2016年，为解决我市中小学大班额问题，枣庄市编办对全市所有公立中小学足额核定了教职工事业编制，编制核定后，薛城区、峄城区编制缺口均较大，并且区域内整体超编严重。市编办针对此问题，在全市范围内调剂事业编制，用市直1000名机动编制建立编制周转专户，用于薛城区、峄城区中小学教师进人，目前两区已使用周转专户编制进人800余人，有效缓解了中小学教职工紧缺问题。2017年，为加强全市安监执法工作力量，我们又用市直30名编制建立周转专户，用于安监执法队伍进人。建立编制周转专户有效解决了部分领域编制紧缺的难题，临时缓解了进人压力，但是总体上看，跨区域调剂使用仍非常困难。
二、统筹使用的难点分析
从全省来看，各市事业编制空缺情况不一、差距较大。部分市超编比较严重，同时，也有一些市编制存在较多空余编制。全省范围内空编与缺编共存，且矛盾较为集中和突出，存在统筹使用编制的必要性，同时也具备相互调剂的条件。
从枣庄市情况来看，总体超编、各区（市）编制配备不平衡，而且挖潜难度很大。一是同层级内调剂难度越来越大。经过近几年大力推进事业单位改革，能撤的都撤了，好转企的也都转了，可以收编的单位潜力基本挖尽。就枣庄市来说，从事生产经营活动事业单位编制只有664名，仅占比0.8%，即使在未来一段时间内这些单位编制全部收回，也仅有几百名，无法满足工作需要。二是基数较少与需求加大的矛盾较为突出。枣庄市事业编制基数较低。通过对全省17市万人（第六次人口普查常住人口数）供养事业编制数量进行计算，枣庄市万人供养数为203，远低于省内一些其他地市。另外历史欠账较多，机构规格普遍偏低。同时，近年来编制需求越来越大。面向社会提供公益服务的单位编制标准逐步出台，增编压力逐步增大。经粗略统计，绝大部分系统按标准应核定的编制都要多于我们现有编制，需要调剂解决。另外，大部分学校附设幼儿园没有纳入机构编制管理，即使仅将纳入机构编制管理的公办幼儿园按照标准核编，全市也需增加事业编制3000余名。随着建设服务型政府的深入推进，事业单位各行业编制标准的逐步出台，这种增编压力会逐步增大并长时间存在。
按照事业单位机构编制管理规定，事业编制实行分级管理，上级对下级是指导和监督关系，事业编制管理并没有像行政编制那样由中央统一管理和控制。这就造成事业编制在一定程度上成为了各级党委政府的“自留地”，被各地“倍加珍惜”，即使有一些空余编制，也很难会同意调剂给别的区使用。在调研中，有的区就反映，虽然暂时有一些空余编制，但是还有很多需要用到编制的地方，不同意给其他区使用。在实践中也仅仅实现了跨层级，单纯由上级支援基层，而没有实现各区（市）之间跨区域调整。
综合以上分析，目前事业编制区域内统筹使用在实践中还存在一些问题。一是省域内、市域内都存在事业编制分配不均衡的矛盾，而且解决矛盾的办法不多。二是事业编制紧缺、挖潜难度大与无法满足经济社会发展需要的矛盾突出。三是跨层级、跨区域统筹使用事业编制制度不健全，发挥作用不足。有些问题仅靠市级层面已经无法解决，从省级层面出台事业单位编制区域内统筹使用制度的迫切性都很强。
