行政区划与城乡发展关联互动视角下的区划调整：理论模型及实践原则

    李一

    摘要：新时代我国新发展的历史方位以及已经转化了的社会主要矛盾，是分析我国行政区划优化调整以及整个城乡发展的背景条件。本文在讨论和阐明行政区划问题之“发展本质”的基础上，着眼于行政区划与城乡发展之间的关联互动，梳理出“发展逻辑”和“行政逻辑”这两种相互关联又各有侧重的运行逻辑，归纳出“延后确认、实至名归型”、“事中确认、名实联动型”和“先行确认、以名引实型”行政区划调整优化的三种理论解释模型。在实践层面，针对未来一个时期我国县区层面基层行政区划调整优化工作，提出了三个方面的总体性原则。

    关键词：行政区划;城乡发展;新时代;新发展

    中图分类号：F127文献标志码：A文章编号：1007-9092（2019）03-0086-007

    党的十九大报告明确指出，“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”;“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。①这些重大政治论断明确提醒并要求我们，对于我国城乡发展乃至整个经济社会发展进程中的各类发展议题，都必须将其置放在新时代新发展所处新的历史方位，以及我国社会主要矛盾已经转化的社会条件下，加以分析和探讨。这有助于我们廓清问题的本质所在，有助于我们正确把握实际工作的努力方向。研究新时代新发展背景下我国行政区划与城乡发展之间的关联互动问题，同样如此。

    一、行政区划问题的“发展本质”

    在实际的相关工作领域和具体工作实践中，“区划”、“行政区划”、“区划工作”、“区划问题”等概念，尽管经常被人们提及和使用，可谓已经约定俗成，但严格说来，我们在基本认知层面则还是要明确，“行政区域划分”这样的表述，才是严谨规范的指称。在学术话语中，“行政区域划分”，也常常被简称为“行政区划”。而在实践层面，尤其是在相关实际工作领域当中，“行政区域划分”往往又被称作“行政区划工作”或“区划工作”。在其中，“区划调整优化”，是最为主要的一项工作内容，即各地都会根据经济社会发展的客观需要和未来预期，通过法定的流程和程序，对既有的行政区域划分格局框架，进行必要的政区边界调整和资源整合重组。从静态和结果的角度来看，“行政区域划分”指的是已经形成的行政区域布局结构;在动态和过程的角度来看，“行政区域划分”意味着通过“行政区划工作”或“区划工作”的开展，来达成“区划调整优化”的目的。就其基本内涵而言，有论者提出，行政区划指的是“国家权力的空间或者地域的分割和配置”，其包括“地域范围、等级层次及行政中心的划分等”林耿、柯亚文：《广东省行政区划调整对城镇化的影响》，《地理与地理信息科学》，2008年第4期。;也有论者提出，行政区划的意涵是“国家在法律的基础上，综合考虑地理、社会、历史、文化等因素，以实施行政管理为目标，划分国土空间的行政管理区域”，通过行政区划，政府可以调整城市的空间范围、改变城市的空间结构以及形成新的治理体系孟延春、谷浩：《中国四大板块区域城镇化路径分析：以县（市）行政区划调整为例》，《城市发展研究》，2017年第10期。;还有论者强调，在我国现行的体制框架下，行政区划“不仅是政权建设和政府管理的重要手段，而且直接关系资源的整合和各种利益的权衡分配，对经济社会发展的影响重大且深远”赵聚军：《行政区划调整如何助推区域协同发展？——以京津冀地区为例》，《经济社会体制比较》，2016年第2期。、“行政区划调整作为一种行政主导的空间治理手段，对于优化区域和城市空间结构、促进地方经济社会发展起到了重要作用”张践祚、李贵才、王超：《尺度重构视角下行政区划演变的动力机制——以广东省为例》，《人文地理》，2016年第2期。。

    本文认为，在我国经济社会发展的整体背景中，尤其是在推动和实现国家治理体系和治理能力现代化的实践进程中来看，行政区划问题，始终和城乡发展密切关联在一起。在工作实践中要正确认识和妥当处理行政区域划分问题，真正把这方面的工作做好，就必需把握住这一问题的“发展本质”。对此，习近平总书记曾非常深刻地指出，“行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁垒。行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势，用不好也可能成为掣肘。”习近平：《在北京市考察工作结束时的讲话》（2014年2月26日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，中央文献出版社2017年版，第249-250页。

    从不同的维度加以分析，可以发现，行政区划问题的发展本质，显现在其所具有的多方面属性上，这主要包括法律依据上的规范属性、发展促进中的动力属性和运作实施时的关联属性三个方面。

    其一，行政区划在法律依据上的规范属性。“行政区域划分”有其特定的权威性和严肃性，它是一项受我国宪法这一国家根本大法约束、调控和保障的，事关区域乃至整体经济社会发展的重大社会公共事务。2018年3月新修订的《中华人民共和国宪法》，对我国的“行政区域划分”作出了明确规定。《中华人民共和国宪法》第三十条，对“中华人民共和国的行政区域划分”作了如下明确规定：“全国分为省、自治区、直辖市”，“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”，“县、自治县分为乡、民族乡、镇”;同时，还明确规定：“直轄市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”可以认为，溯其来源，“行政区划”这一概念，即出自我国宪法所作的这些规定。与此相关，我国宪法在事关经济社会发展的一些具体领域和具体事务方面，也给出过特定的权威阐释。比如，其在第九十九条中规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，“依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”。在第一百零七条中规定，“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”“省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。”参见《中华人民共和国宪法》第九十九条、第一百零七条相关规定。http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/node_505.htm。

    这其实非常明確地提醒了我们，无论是研究行政区划的理论问题，还是在工作实践中具体讨论一个地方“区划工作”和“区划调整优化”的实际问题时，都务必要把我国宪法和相关法律在这方面作出的具有权威性的相关规定，引为分析和探讨问题的最高原则和最重要的依据。要充分认识到，行政区划有其规范性、权威性和严肃性，相关工作的开展必需依法遵规行事，必须符合法定程序的规范要求。

    其二，行政区划在发展促进中的动力属性。中外社会发展的经验表明，在地方和区域经济社会发展的整体视野中来看，行政区划格局的调整优化，是蕴含其中的一个至关重要的“动力要素”，它能够在很多方面助推地方和区域经济社会发展的进程。这就要求我们，要着力在理论层面，深入探求和梳理城镇化、城市化及城乡一体化发展与行政区划调整变迁之间，究竟存在怎样的内在关联和发展规律性，进而在实践探索和工作推进层面，将适时适度推进行政层级的配套改革和行政区划的调整变动，作为有效促进区域发展和有效实施区域治理的基本动力因素加以考量，形成和建构起实现两者良性互动和有效促进的发展运行逻辑和发展治理逻辑。

    在基本认知层面，须将行政区划调整优化的问题，与更广阔、更深远的城镇化、城市化以及城乡一体化发展的实际进程联系起来，将其与一个地方和区域经济社会发展所面临的更大的时代背景紧密衔接起来，有效实现行政区划的调整优化与一个地方和区域的城镇化、城市化以及城乡一体化发展之间，以及与一个地方和区域整体经济社会发展之间的有机关联和互动共进。如果我们仅仅将话题讨论的范围框定在“行政区划调整”层面，就“行政区划”来讨论“区划调整”，那就无法从根本上探究出解决问题、破解矛盾的完整思路和有效措施，就会落入肤浅、表面和就事论事的窠臼。

    在实践探索层面，应因时而化、因地制宜地对既有的行政区划格局，主动适时地作出必要的调整和优化，以此来顺应、推动甚至引领城镇化、城市化以及城乡经济社会持续发展的时代进程。在工作推进中，要注意把握两方面的基本要求：一方面，各级各层面整个行政区划体系本身，具有其特定的历史延续性，行政区划的调整优化必须充分尊重这样的社会历史传承，要基本保持原有行政区划格局的合理性框架;另一方面，在基本保持其相对稳定的基础上，还要紧贴各地各区域经济社会发展快速推进的发展实际，及时回应其所提出的新的发展需要，将行政区划调整优化在助推一个地方和区域经济社会发展中所蕴含的“杠杆作用”，真正有效地发挥出来，由此来顺利推动和实现我国乡村振兴、城乡融合与城乡一体化的发展。

    其三，行政区划在运作实施中的联动属性。在实施运作过程中，行政区划问题的联动属性，主要显现在其与特定层级的地方和区域范围内经济社会发展，尤其是与城镇化、城市化以及城乡一体化发展之间，存在着紧密关联和相互影响的关系，具有较为广泛的“联动效应”。因为经济社会发展，是一个整体推进和系统演进的过程，这一过程本身包含着各种不同的发展要素，这些发展要素彼此相互关联在一起，产生着复杂的交互影响。行政区域划分以及行政区划框架格局的优化调整，作为其中一个重要的发展要素，也直接和间接地关联着其它各类发展要素，其与城镇化、城市化及城乡经济社会发展的关联互动关系，尤为直接和显性。无论是在国家整体层面，还是在地方特定的区域范围内，行政区划的调整优化，都密切关联着经济社会发展的进程，都能够在其中发挥先行引领和促进作用，或是相反，而起到某些制约和阻碍的作用。

    行政区划的调整优化，涉及地方行政改革、政府管理创新与管理服务的优化提升，涉及政府与市场在一个地方整个区域经济社会发展进程中的功能定位和边界划分，涉及特定行政区划范围内不同层级的政府机构之间，以及政府机构和那些设立于开发区、产业园区、贸易园区等的“管理委员会”之间，诸多层面管理服务的权限界定和事项明确的问题。因此，从推动和实现国家治理体系和治理能力现代化的维度来看，行政区划之调整优化，显然要归属于国家治理体系和治理能力现代化的范畴，是其中的一项重要内容。适时有效、因地制宜地推动行政区划的调整优化，也便成为有效达成国家治理体系和治理能力现代化目标的一大现实途径。这一目标的达成，最终能够进一步把其所激发和集聚起来的发展动能，更好地融汇和释放在经济社会发展的不同领域和不同层面。推动国家治理体系和治理能力现代化，是我国经济社会发展的客观要求。国家治理体系和治理能力的现代化本身，可以为我国经济社会各领域的发展，建构稳定的运行机制，提供可靠的制度保障。

    党的十九大明确提出乡村振兴战略和区域协调发展战略，对我国乡村地区的未来发展作出了整体安排和战略部署，提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”、“坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”以及“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”等一系列明确要求。党的十九大还从“坚持和完善中国特色社会主义制度”的高度，再次强调要“不断推进国家治理体系和治理能力现代化”。十九大报告中特别指出，要“坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性。” 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。这些重要阐述和战略部署，为我们研究分析和谋划设计行政区划工作，以此来引领和助推城乡发展，提供了重要遵循和行动指向。这些重要阐述带给我们的深刻启示在于，讨论我国当下的行政区域划分问题，必须把握其核心要义，那就是，要在保持既有行政区划整体框架相对稳定的前提下，紧密结合我国城乡发展的实践进程，有效回应现实及未来发展的需要，以行政区域划分格局的调整的优化，引领并且服务于我国城乡经济社会发展的进程。

    二、基于行政区劃与城乡发展关联互动的区划调整理论模型

    就我国一些地方和区域经济社会发展现实进程中行政区域划分的工作实践而言，行政区划工作尤其行政区划调整优化的策动，实际上存在着“发展的逻辑”和“行政的逻辑”这两种驱动力量并行运转的“双重逻辑驱动现象”。

    这里所谓“发展的逻辑”，指的是随着我国整体以及各个地方区域经济社会发展的不断推进，现实的经济社会发展进程，必然会在整合更大区域范围内的各类发展资源要素，建构协同联动发展的制度框架和体制机制，以及让经济社会发展的成果更大限度地惠及各类社会群体等主要领域和不同层面，提出一系列新的制度设计和政策供给方面的诉求。这种源自于客观发展进程的发展诉求，会传导至对行政区划施以必要的调整优化层面，即“发展的逻辑”的先行运转，会策动“行政的逻辑”的跟进和运转。

    这里，与“发展的逻辑”相对应的所谓“行政的逻辑”，并非是指一般意义上那种行政系统和公共服务机构内部，在其管理运作当中显现出来的规律性和客观要求，而是特指承担公共管理与服务职能的各级各类职能部门和行政机构，在置身于日新月异的城乡经济社会发展进程之中的前提条件下，务必要将行政创新、政策供给和制度保障等“公共服务”这一行政的本质特征，充分彰显出来，将“服务于发展”作为最重要的“行动逻辑”，将谋划、推动和实现经济社会发展的目标任务，放在其履行公共服务职能的首要位置，贯穿在其履职尽责的具体工作之中，力争以良好的制度设计、政策供给和公共服务，回应和满足经济社会发展各层面各领域所提出的发展要求和目标诉求。就此而言，“行政的逻辑”本质上也就体现为一种服务于发展大局的“服务逻辑”。

    基于上述理论推演，从切实推动一个地方和区域的整体发展进程而言，不难发现，这里的“发展逻辑”在位阶上，显然要高于“行政逻辑”，后者必须紧紧围绕前者的现实需要而展开，并适时有效地服务于前者。“发展逻辑”和“行政逻辑”运行所构成的这种“双重逻辑驱动现象”，体现在正确认识和处理城镇化、城市化与城乡发展和行政区划调整优化之间关系的问题上，就要求人们，要充分尊重城镇化、城市化与城乡一体化发展的运行规律，充分尊重城镇和城市的建设发展规律等经济社会发展的一系列内在规律，密切关注整体及区域城镇化、城市化与城乡经济社会发展的实际进程，密切关注这一发展进程在行政区划调整优化方面，究竟提出了怎样的现实诉求，在此基础上，再对这些现实诉求进行理性评估和科学论证，而后作出及时有效的制度设计、政策供给和服务提供等方面的回应。正如2013年12月召开的中央城镇化工作会议所强调的那样，推进城镇化，“必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。”推进城镇化，还要注意处理好市场与政府的关系，既要坚持使市场在资源配置中“起决定性作用”，又可以更好地发挥政府在“创造制度环境”、“编制发展规划”、“建设基础设施”、“提供公共服务”、“加强社会治理”等方面的职能。《习近平在中央城镇化工作会议上发表重要讲话》，http：//www.xinhuanet.com/photo/2013-12/14/c_125859827.htm。这样的战略部署，对做好行政区划工作而言，同样具有非常重要的指导意义。比如，考虑到我国各地城镇化、城市化和城乡发展的现实情况及所存在的地区性和区域性差别，我们对于“县改市”或“撤县（市）设区”的标准和尺度的把握，就要因地制宜、因时制宜，那种“统一标准”、“一刀切”的政策规定，就未必合适。

    在具体实施运作的实践层面，我们沿循城乡经济社会发展和行政区域划分这两者之间关联互动的分析视角，尝试着将经验探索和学理阐释结合起来，大致可以概括出行政区划调整优化的三种不同的理论解释模型。与其相对应，在实践层面，则可以显现出三种有关行政区划调整优化的工作方法和推动思路。

    一是“延后确认、实至名归型”。这是一种先有城镇化、城市化、城乡一体化发展以及地方和区域经济社会发展之“实”，在其已经发展到较高的程度以后，才启动并完成相应的行政区划调整优化的工作，使行政区域划分之“名”，最终能与先行发展之“实”协调吻合起来。这种行政区划调整优化工作启动实施相对滞后的情况之所以出现，有的是跟特定地方和区域经济社会发展速度过快有关，有的是跟行政区划领域本身在顶层设计层面的制度约束和体制惰性有关，还有的则是跟一些地方和区域谋划与推动发展的决策者本身缺乏求实创新精神和战略谋划能力，对行政区划调整优化所蕴含的强大的发展动能的重要性认识不足有关。

    二是“事中确认、名实联动型”。这是一种部分地具有了城镇化、城市化、城乡一体化发展以及地方和区域经济社会发展之“实”，在其已经获得了一定程度的发展以后，及早研判并主动顺应发展趋势，及时启动行政区划调整优化的相应工作，有效地将行政区域划分之“名”，与地方和区域发展之“实”对接起来，使之得以融合贯通、相互促进。可以说，这是一种较为理想、也往往能够取得较好发展成效的行政区划调整优化的工作类型。能够做到这一点，离不开一些必要的支撑要素和保障条件。其中，地方乃至高层的决策者们能够清醒而充分地把握行政区划调整优化可以极大地促进经济社会发展的重要性，能够将行政区划工作时刻放在谋划地方和区域经济社会发展的整体视野当中，能够密切关注和有效回应现实发展对于资源要素整合和行政区划调整优化提出的发展诉求，以及能够准确地预见和把握未来发展趋势，在既有行政区划的框架体制下加以创新和突破，则是至关重要的。乡镇撤并、撤村建居、镇改为街道及村改为社区、撤县设市、撤县（市）改区等等，都可归为此列。

    三是“先行确认、以名引实型”。这是一种典型的以行政区划的先行调整优化来引领和推动地方与区域经济社会发展的发展实践类型。即人们可以根据一个特定地方和区域范围内城镇化、城市化、城乡一体化发展以及整体经济社会发展的远景规划和目标定位，针对那些尚未开发的可谓是“一张白纸”的地理区域空间，做出科学而完整的行政区划方案，在此基础上，配合以其它发展规划方案的实施，持续性地付诸推动发展的努力，在先有其“名”的条件下，一步步地把布局规划的发展愿景，变为现实发展之“实”。这种先具之以名，再进一步赋其以实的经验做法，在快速推进城镇化、城市化及城乡一体化发展之转型发展的社会条件下，可以非常有效地带动和促进一个地方和区域的整体发展进程。我国改革开放四十年来，国家和地方所设立的经济技术开发区、特色产业园区、贸易园区、大型厂区、高教园区等，都属于这种“以名引实”类型的发展模式。尽管其具有较为明显的“特例”、“飞地”等发展特征，但其所蕴含的制度创新、发展引领和功能辐射意义，却是有目共睹的。在这种意义上讲，以往深圳经济特区等的发展模式，浦东新区的发展模式，以及当下雄安新区的发展模式等，都可以为“以名引实型”的城市与城镇发展实践，提供有益的示范和借鉴。

    当然，需要明确说明的是，尽管本文所梳理的上述三种理论模型，都可以在我国行政区域规划和城乡发展的实践历程找到实际例证，但必须承认，有的实践例证较为完整和典型，而有的实践例证则可能仅仅在某些层面，显现出了某一种理论模型所揭示的形态特征。这种理论模型阐释的意义，也许就在于它能够为这一实践领域的工作推展，提供某种理性导引。

    三、新发展背景下调整优化我国行政区划的实践原则

    党的十八大以来，我国的社会发展进程逐步迈入新时代新发展的时代坐标之中。党的十九大明确提出了建设社会主义现代化强国的宏伟目标，同时对我国的整体发展作出了阶段性的战略部署。在新发展的背景条件下，要有效推进我国城乡发展的进程，解决其发展“不平衡”、“不充分”的问题，就需要立足于行政区划与城乡发展之间的关联互动，正确把握行政区划调整优化的实践原则，做好这方面的各项工作，以此助推并服务于乡村振兴和城乡发展。

    行政区划调整优化是城乡经济社会发展进程中，发展资源要素统筹重组和集约利用的必然要求，是政府推进治理能力和治理体系现代化的一种手段。正确认知行政区域划分和行政区划调整优化的发展本质，正确把握行政区域划分和行政区划调整优化，同城镇化、城市化与城乡一体化发展以及地方和区域经济社会发展的关联互动，有助于人们在实践层面匡正行政区划调整优化工作的目标定位和行动取向。做好新时代新发展背景下的行政区划调整优化工作，需要着重把握以下三个方面的总体性原则：

    其一，把握回应基层发展诉求与尊重整体规划布局的有机结合。行政区划调整优化的实质，就在于敏锐而及时地回应区域范围内经济社会发展在行政区划方面所提出的现实需要和发展诉求，就在于能够更好地借助行政区划的调整优化，来精准而有效地服务于区域范围内的经济社会发展，以此来引领这一发展进程。这就提醒并且要求各级各层面事关区域经济社会发展的“谋划者”和“决策者”，要正确认识和处理“改革突破”与“稳定守成”的内在关系。改革创新，遵循的是特定的发展探索逻辑，其要实现对既有的一些体制框架和制度设计的某些突破，而稳定守成与常态发展，遵循的则是一般的行政运行逻辑。是否需要以及在多大程度上要对既有的体制框架和制度设计加以改革创新，判定的根本依据和实践标准，要在城乡经济社会发展的实际进程中去探寻。

    作为各级各层面发展的“决策者”和“引领者”，其要清醒地把握住，所有那些要改要突破的地方，往往就是那些制约和阻碍城乡经济社会发展的体制性的、制度性的壁垒所在，而对于那些在发展实践中已经被证明是切合发展实际的那些发展战略规划和城乡布局安排等，则需要严格秉持“稳定守成”的发展思路，坚持“一任接着一任干”、“一张蓝图绘到底”。即是说，回应基层发展诉求，绝非意味着随时随地要变更行政区划的框架格局，而是要在充分尊重原有的那些科学合理的发展战略规划和城乡布局安排的前提下，立足于现实及未来发展的内在诉求，严谨审慎、因地因时制宜地对行政区划框架格局的某些部分，做出必要的调整优化，使其更好地顺应、引领和服务于地方和区域的整体发展。

    其二，把握行政区划调整优化与城乡经济社会发展“脉动”的有机结合。行政区划调整优化，是顺应和引领城镇化、城市化与城乡一体化发展以及地方和区域经济社会发展要求，而在制度配套供给和公共服务提供领域做出的发展战略设计和发展策略选择，体现了经济社会发展到一定阶段之时发展实践所内蕴的某种必然性，也是对城乡发展规律和人民群众的发展愿望和民生诉求的充分尊重。特定地方和区域行政区划的调整优化，无论是对内还是对外，都具有结构优化的整体发展效果。其在更大的区域范围内，则还可以发挥一定的辐射带动作用。行政区划调整优化的核心问题，就在于要在更加高位的层级上，更为综合性地统筹布局更大区域范围内的资源要素整合事宜，新行确立区域发展的目标定位，为产业集聚、基礎设施建设等，创造更加便利的条件。

    行政区划调整优化，作为地方和区域发展过程中的重大决策部署，必定应当充分考虑并全面剖析一系列发展要素和发展条件，诸如地域环境、区位交通、资源条件、空间布局、产业基础、历史传承以及群众意愿等，对其进行整体性的利弊得失的权衡评估，据此形成新的行政区域框架布局，使得城市城区规模同人口、产业、资源环境等发展要素的承载能力相匹配、相适应，使得整个发展资源要素的整合层级和资源配置效率得以提升，城乡发展的内生动力得以激发出来，从而更加有力地促进城乡一体化发展和区域经济社会的健康协调发展。

    其三，把握助力乡村振兴发展与推动城乡互促共进的有机结合。在当下及未来相当长的一个时间段之内，讨论我国行政区划的发展议题，都离不开城镇化、城市化、城乡一体化发展，以及整个地方和区域的经济社会发展这一转型发展的背景条件。城镇化与城市化的发展，自然会促使大量的农村人口转移到城镇和城市，去非农产业的不同领域谋求就业和发展的机会，这就会促使城镇和城市人口不断增长，以及城镇和城市规模不断扩大。在这种现实发展背景下，城镇尤其城市的建设用地会日益紧张，公共资源也面临匮乏的压力，这时候，城镇和城市的管理者，就可以凭借行政区划调整优化的制度创新途径，增加土地资源和发展所需的地域空间，化解这类发展制约因素带来的困扰。

    必须强调的是，县区层面一些地方和区域行政区划的调整优化，一定要服从和服务于整体发展需要，要将推动乡村地区的振兴发展，与实现城乡发展的互促共进，紧密贯通并有机结合起来。推动乡村振兴，务必要在城镇化和城市化的大背景下，要在城乡良性互动的大前提下，加以实施运作，绝对不能就乡村来谈乡村。谋划行政区划的调整优化事宜，同样要高度关注城乡之间互促共进的内在关联，要高度关注如何将城市与城镇发展对乡村地区发展、对乡村振兴所可能产生的辐射、带动与引领作用，充分发挥出来。违背或偏离了推动城乡良性互动和健康发展这样的初衷，行政区划领域的相关工作，也就失去了其本所具有的价值和意义。

    （责任编辑：徐东涛）