官员晋升中的“非级别性台阶”研究
鲁敏 李月 赵艳霞
摘要：“非级别性台阶”是指在级别不发生变化的情况下，能够激励官员，充当官员晋升过程中“小台阶”的各种因素，它具有非显性、随机性和弱激励性特征。归纳起来，它包括职务及官员在组织內的排位，地域及附带的经济基础，渠道和可能晋升的前景，政府层级等多种表现形式。非级别性台阶是对当代中国官员晋升部分现象的一种归纳，它是一项非正式制度，具有不可忽视的影响力，它解决官员的流动和激励问题，为组织部门腾挪了官员调整的空间和尺度，适应了过去几十年“增量发展”的历史阶段，但在新时期其带来的组织惰性、不公平性和非规范性等已经逐步暴露出来。当前，应该注意对这项非正式制度的规范化、制度化和透明化，探索对少数优秀官员尤其是级别空间高度压缩的基层官员的特殊晋升机制。
关键词：非级别性台阶;官员晋升;干部人事制度改革
中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1007-9092（2019）03-0079-007
一、问题的提出和相关研究的述评
官员激励是实现政府绩效的关键环节，是政府组织和人事制度的重要内容。当代中国政府中，官员的晋升主要体现为级别的提升。这与我国组织人事管理制度中职级没有分离的现实高度相关。由于职级弹性对接，低职位的官员不能享受高级别的政治经济待遇，而走上了较高级别的官员，只要不违纪违法，就需要安排相对应的职位和待遇。官员的级别是官员的标签，一般只上不下，具有“向下刚性”，即使退休还按照相应的级别享受待遇。正因如此，从理性经济人角度而言，晋级是激励官员的重要动力。但绝大多数官员上升到一定的层次以后就会停滞下来，遭遇级别上的“天花板”现象，能够获得不断晋级的官员少之又少。根据国家公务员局公布的数据，截至2012年底，县处级以上官员约占公务员总数的百分之八，厅局级官员约占公务员总数的千分之七，而省部级官员的比例大约为万分之四①。级别“天花板”现象在县乡基层政府尤为突出，县乡基层政府的级别本身就较低，缺乏弹性空间，能够走上正处级岗位的都堪称凤毛麟角，绝大多数人长时间在正科、副科甚至更低的岗位上反复迁徙。在当代中国组织人事制度，级别是最重要的激励因素，却面临空间较为有限的尴尬，那么，哪些因素弥补了级别激励空间不足？它们如何实现互动的？从长远来看，它们的可持续性怎样？如何改进？
不同学科都关注官员晋升。总体看来，绝大多数研究都是将官员晋升作为一个整体概念，从宏观层面研究其背后存在的各种经济、政治和社会因素。归纳起来，一些研究者从经济学的角度探讨政府官员晋升与经济绩效之间的关联。周黎安很早就注重GDP增长率与省级官员升迁之间的相关性研究，他于2007年提出了“晋升锦标赛”这一颇有影响力的概念周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》，2007年第7期。。一些学者从政治学的角度探讨官员晋升问题。如孙雨提出政绩因素和派系因素综合决定官员的政治晋升，政治关键人物在任期的不同阶段会交替使用两种方式，形成官员在任职的前期与中后期不同的治理模式孙雨：《权力巩固与常规治理——中国地方政府官员政治晋升的一个解释框架》，《福建行政学院学报》，2016年第4期。。黄晗、燕继荣等从指标约束的角度探讨官员的晋升激励问题黄晗、燕继荣：《从政治指标到约束性指标：指标治理的变迁与问题》，《天津行政学院学报》，2018年第6期。。也有学者从人际关系等角度较为微观的层面展开探讨，如欧阳静通过个案分析，解释关系运作在乡镇干部晋升中的表现方式和影响欧阳静：《“关系”如何、缘何影响基层官员晋升》，《甘肃行政学院学报》，2012年第1期。。值得注意的是，一些研究者在探讨干部晋升中的“天花板现象”时已经触及到上述问题。如吴根平认为“‘天花板现象产生的根源主要来自于制度层面金字塔结构造成‘僧多粥少，现行组织部门‘一刀切的不合理退休制度，干部提拔使用的委任制度的视野局限性以及我国没有建立职级与职务相分离的制度”吴根平：《论地方政府官员晋升“天花板现象”的破解对策》，《经济与社会发展》，2010年第11期。。虽然他关注到了当代中国组织人事制度中级别晋升空间不足所带来的激励机制缺乏的现象，但对基层官员在此情境下如何催生组织动力，维持基本运行等问题缺乏解释。综合来看，现有的研究成果都注重强调官员晋升中的激励问题或者影响因素及其可能带来的经济绩效、政治影响和行为选择等，较少关注现有组织体系中存在的基本动力及其对组织绩效和官员行为选择的影响;比较重视一般意义上的官员晋升尤其是作为地方关键行动者的官员，而没有关注组织系统中各种官员在面对组织激励时的表现及其影响。尤其缺乏对下列现象的描述和解释，那就是当代中国组织系统中，在较低政府层级或者官员级别长期没有发生变化等情况下，现有组织系统激发官员的方式及这种动力的持续性问题。
究其原因，研究者往往将官员晋升作为一个笼统的概念来探讨，没有拉近焦距进行更为细致的观察和科学的分类，从而忽视了不同层次的官员在面对晋升时的心理差异，也没有关注到官员晋升中在级别和非级别因素上的差异。本研究试图探讨官员晋升中的非级别因素，解释在级别晋升空间有限的条件下，基层官员如何通过非级别因素进行有效激励，催生组织动力。
二、非级别性台阶：涵义和基本类型
非级别性台阶是指在级别不发生变化的情况下，能够激励官员，充当官员晋升过程中“小台阶”的各种因素。传统理论探讨官员晋升时往往限定为级别的提升，但实际上官员晋升并不限于级别，职务及组织体系中的排位、管理的区域、所在的政府层级甚至掌握权力资源的变化等都能够成为激励官员的关键因素。从这个意义上讲，非级别性台阶的提升同样属于官员晋升。在当代中国组织人事制度中，从股级到国家级，官员的级别总共不过十多级。而且，由于金字塔式的组织形态，多数官员的黄金时间将停留在某个区间，级别长期滞留不前，能够不断获得晋级的官员很少。作为官员晋升的重要动力，级别有着天然的局限性，它不能解决多数官员激励不足的问题。但组织系统需要始终保持生机与活力。为了解决上述问题，组织在实践中发掘出其他激励因素，弥补级别激励不足的缺憾。
相对于级别而言，非级别性台阶往往具有非显性、随机性和弱激励性特征。所谓非显性，就是这些台阶的晋升属性并没有组织的明文规定，它们具有组织惯例的特征，但被组织系统及其成员默认;所谓随机性，就是这些台阶并不是组织成员上升中必须经历的。一些晋升较快的组织成员可能不需要经历这些台阶而直接获得级别晋升，但有些组织成员可能花很多的时间在这些小台阶上反复。对于官员而言，是否经历某些台阶是不确定的。所谓弱激励性，就是大多数情况下这些台阶没有级别晋升那样具有强激励性特征。甚至在有些情境下，这种台阶可能是组织成员眼中的“鸡肋”，但它们却不得不遵从。具体而言，这些台阶表现为：
（一）职务及官员在组织内的排位
职务是官员头衔的称谓，包含着职权和责任。在组织体系内，官员的职务是有排位的，这种排位体现了它在组织体系中的地位。由于职级弹性关联，一定的级别对应了诸多的职务。组织可以根据官员的级别、特点和能力等安排他担任组织体系中的多种不同职务，这些安排决定了它在组织体系中的权力和地位。例如，在一个县级机构中，县委书记和县政协主席同样是正处级职务，县委副书记与县政府中的一般副职同为副处级职务，但它们在县级权力结构体系中的权力和地位有一定的差別。因而，同级别情况下官员在组织体系中的职务调整就可能成为官员晋升的小台阶。
（二）地域及附带的经济基础
官员实行异地交流任职，但不同地域之间的差异是客观存在的。对于官员而言，这种差别表现在多个方面，例如经济发展水平、区域干群关系带来的工作难易程度、区位优势及其开放程度等。这些差异最终都会影响官员对于自身利益的考量。地域晋级发展影响官员效用，地域经济发展水平一方面决定官员可动用的资源，进而影响官员的工作业绩，另一方面直接影响官员自身的经济收入和效用。因而，不同地域之间干部的交流将会构成官员晋升的台阶。这种晋升表现为，即使职务和级别不变动，官员从经济不发达、较为闭塞的区域转任到经济发达、较为开放的区域可视为官员晋升的台阶。
（三）渠道和可能晋升的前景
西方多数国家实行“两官分途”，也就是政务官和事务官有不同的发展渠道。中国官员与此不同。根据工作性质的差异，官员分属党政系列、事业单位和国有企业等不同系统。一般情况下，官员大多在自己所属的系统中晋升，只有到一定的级别或有些特殊情况下，才有可能从自己所属的系统交流到其他系统。在不同的系统中，官员的发展路径和晋升机会不同。总体来看，党政系统承担着执行政策和管理社会的主要责任，属于官员晋升的主渠道。在党政系统内部，不同部门之间同样存在区别。根据观察，党政办公系统、组织部门、纪检部门、共青团、发改委、财政部门等关键岗位更容易被领导者观察和认可，从而更易获得晋升。渠道影响官员晋升的机会。因而，当官员从晋升渠道狭窄的部门平级转任到晋升渠道宽阔的部门，如从事业单位、国有企业等步入党政系列，或者从离中心较为偏远的部门平级转任到核心部门，就有可能获得更好的晋升机会，这种调动可以看作官员晋升的小台阶。
（四）政府层级
中国有五级政府，上下级政府之间是领导与被领导的关系。上级政府更接近权力中心，并拥有更优越的经济条件和生活环境。对官员而言，向上一级政府靠近将能获得更好的发展空间以及经济和生活条件。政府层级还影响官员观察问题的视野。一般情况下，更高层级的政府管理的问题更宏观，更偏于政策制定，而下一层级的政府管理的问题更微观并偏于琐碎具体的政策执行。而且，在当代中国政府体制中，上下级政府之间的权责关系是不对等的鲁敏：《地方政府权责失衡的基本逻辑》，《中共中央党校学报》，2015年第6期。。相对于上级政府而言，下级政府权小责大，很容易在琐碎具体的执行中因宽严失当而受到指责甚至处分，这是理性官员不愿意选择的。从这些基本逻辑来看，平级转任到更高层级的政府担任一定的职务，如地方官员调任中央政府担任同级别的官员，县级官员调任省城担任同级别领导，可视为官员晋升的台阶。
三、“非级别性台阶”的运行机理和现实价值
实际上，多数情况下官员的非级别晋升并不是上述某一种台阶的单独运用，而是职务、地域、渠道和层级等多方面的组合，如“层级+地域”、“职务+地域”、“职务+层级+渠道”等。如果再加上级别调整，就能形成更加丰富多样的官员晋升组合。“非级别性台阶”是官员晋升基本特征的一种理论概括，其基本运行机理体现在多个方面。
一是在官员级别没有变化的条件下，非级别性台阶充当了激励官员的有效手段。从实践观察来看，在干部的规模化调整中多数官员的级别并没有发生变化，非级别性调整的使用概率要大于级别晋升。虽然没有级别晋升那样强烈，但非级别性调整同样能够发挥激励官员的作用。职务的排位、地域的优劣、能否获得更好的晋级平台和渠道等都成为官员关注的重点，因为这种变化同样关系到官员们的政治和经济利益。
二是通过多种台阶的技巧组合来发现官员的可激励因素。每个官员在特定阶段的关注点是有差异的。一些官员正值成长阶段，更关注长远的政治影响，而一些官员可能更关注职务背后的经济收益，还有些官员可能追求职位的稳定性及家庭事业关系的均衡等。不同官员的差异化需求催生组织人事部门进行各种台阶组合，如组织人事部门经常赋予一些年轻官员更高的职务，并派到经济落后、生活条件较为艰苦的地方，也经常让一些年纪较大的官员不再担任重任，回到生活环境较为舒适的岗位上。组织人事部门就是在充分掌握官员可激励因素的基础上合理配置台阶，用有限的组织资源实现对官员群体的最大激励。
三是在使用中各种台阶有升有降，但总体是升。从表面上看，对某位官员的调整中有的台阶可能是上升的，有的台阶可能是下降的。但一般情况下，综合平衡的结果是正向激励的。也就是，在正常情况下官员非级别性台阶调整中综合平衡是处于上升的。这样更能体现组织对于官员的重视和激励，从而调动官员的积极性。
四是在有些场合非级别性台阶与级别晋升搭配使用，成为官员晋升的平衡器。例如，当官员出现了较大幅度的级别晋升，且这种晋升可能与他的年龄、资历或者能力不对等，这时组织人事部门往往用非级别性因素来对冲这种晋升，也就是用区域、层级等其他因素的降阶来降低级别的过快晋升带来的负面影响。
非级别性台阶虽然是一项隐形制度，但却深深嵌入各项显性制度。组织人事部门在执行包括公务员管理、党政干部选拔任用、公职人员政务处分等相关制度的同时，都在无形中遵循这一惯例。“非级别性台阶”具有独特的运行机理，是组织系统有序更替的基本规则，成为组织激励和约束官员的重要手段。
一是在有限的级别空间中挖掘出较长链条的晋升通道，解决官员的流动和激励问题。
人事任免是上级激励和制约下级的最有力手段，但下级在这种手段面前并非完全被动。强制性方式能收一时之功效，但长期下去会招致下级的反感，并引发消极懈怠，而这是组织的危险敌人。正因为如此，“柔性激励”的方式在20世纪80年代得到理论和实践的广泛认可。“柔性激励”指的就是采取非强制、非物质的方法激励员工的内在动力，使其自觉为组织贡献力量魏姝：《中国官员激励机制的发展与改革》，《江苏行政学院学报》，2013年第4期。。对官员的“柔性激励”体现在两个方面，一是要保持流动，只有不断流动才会让官员感受到组织的重视。二是要实现“工作的丰富化”罗纳德·克林格勒、约翰·纳尔班迪：《公共部门人力资源管理：系统与战略》，中国人民大学出版社2001年版，第342-343頁。，掌握更多样化的技能和面对更复杂的任务。但现行的组织人事制度中，金字塔式的组织结构使得大部分官员都只能处于中下层的级别中。通过不断提升级别来激励官员显然不现实，必须在级别晋升之外，寻找更多的台阶，让官员在“柔性激励”中感受到组织的重视，从而能发自内心地为组织出力。
非级别性台阶拉长了官员晋升的通道，让官员在有限的级别空间中充分流动起来，解决了官员激励不足的问题。官员的一个级别对应了职务、地域、部门或者渠道等多因素的若干种组合。无论对组织体系还是官员个人，这些组合是有高下等级之分的。因而，即使是级别不发生变化，组织也能通过有效的组合区别对待不同贡献的官员，实现对官员的差异化激励。在组织调整时，对有些官员而言尽管级别可能并没有发生变化，但在非级别性台阶的组合中他们感到前进了一步，而且可以在不同的环境和“丰富化”的工作任务中感觉到流动，感受到组织的重视和认可。非级别性台阶还强化了组织的权威，使得组织体系对于官员总有一种无形的制约力量，因为组织总能够通过非级别性台阶中各种因素的有机组合，为不同的官员“量身定制”一款激励措施。
二是依托多向度的台阶转换拓展了官员的发展空间，增强了晋升中的可解释性和公平感。
人们总是将自己的付出和所得与他人进行比较，并对这种结果寻找合理的解释，作出是否公平的判断。比较、解释和判断的综合结果将直接影响人们的后续行动。晋升是官员的重要关注点，也是他们进行比较的重要方面。他们不仅要比较是否晋升，还要解释晋升背后的逻辑。在充分地比较和解释以后，官员会形成是否公平的综合判断，并用这套逻辑来指导后续的行为方式。从这个意义上讲，晋升规则及其解释方式是影响晋升公平性，进而影响官员心理的重要因素。
中国的组织人事制度没有对官员实行分类管理，组织人事部门要通盘考虑并调配所有官员，包括党政系列、事业单位和国有企业等。这赋予了他们较大的管理权限，但也增加了合理配置官员的难度。在通盘考虑和整体配置各类官员的过程中，组织人事部门需要眼观四路、耳听八方、灵活应对。宽阔的眼界和灵活的选择赋予了组织人事部门更多的主动性，但也容易诱发标准不明、规则意识缺乏的弊端。组织人事部门需要坚持原则性和灵活性相结合，在基本原则、可解释性规则和权变量之间寻找平衡点。这其中，最重要的是对那些看似没有规则的晋升选拔予以合理的解释，否则，很容易让官员在晋升中感受到不公平。
非级别性台阶扩大了官员发展的回旋空间，增强了晋升逻辑的可解释性。总体来看，在可比较的组织体系中官员的表现同样符合正态分布。绩优或者绩差的官员都是少数，大多数人都处于各有优劣、难分高下的模糊状态。面对这种情景，组织人事部门在了解官员们的偏好差异和优势特点的基础上，向不同的台阶（如地域交流、层级变化、渠道转换等）分流难以权衡比较的官员。这些台阶往往是跨地域或者部门的，这样可以降低官员们在封闭体系中的可比较性，并用满足差异性偏好的小台阶晋升提升官员的满意感。而且，不同地域、层级、部门之间存在很多主观上的理解和解释空间，这将大大增强组织人事部门的话语权，降低官员晋升中的不公平感。
三是在复杂的制度约束中腾挪了人事调整空间，增强官员调整中的系统性和协同性。
当代中国对各种官员有着复杂的管理制度。这些制度类型多样，交叉关联，覆盖面广，有的是对官员工作业绩和行为的奖励惩处，有的是对官员晋升条件的硬性要求，还有的是对官员晋升程序的规定等。丰富的制度能够实现对官员的全面管理和精确“画像”。组织人事部门以各项制度为尺子，对官员的基本条件、工作业绩和奖励惩处等进行丈量并在工作簿上贴标签，形成官员进退留转的基本依据。在组织体系中，官员是多重标签组合的结果。多重标签组合对应多样化的晋升路径。显然，单一的级别晋升难以满足这种现实要求，不能对复杂多样的标签组合做出更为科学准确的评价和回应。
非级别性台阶利用其多样化的晋升组合腾挪出了组织人事调整的空间，提升了组织人事工作的主动性。在实际的官员晋升调整中，组织人事部门需要考虑众多的制度和政策，需要综合不同官员多重且具有差异性的因素，包括一些畸轻畸重的组织奖励和惩处、微妙的心理平衡等等。如果不能用差异化的小台阶来辨识这些因素，官员的调整工作将会陷入僵硬而死板的局面，一些针对官员的奖励政策和惩罚措施就难以有效落实。非级别性晋升是官员晋升台阶的细化、差异化和具体化，是将官员业绩、特点、偏好反应在组织层面的有效方式。台阶的差异化组合丰富了组织系统的思路和措施，既能满足组织部门对官员的系统性调整，也能回应个别官员的特殊要求。尤其当组织面临较大规模的人事调整时，非级别性台阶将能增大组织调整的容量，提升组织调整的系统性和协同性。
四、“非级别性台阶”中存在的问题分析
非级别性台阶与我国传统干部人事制度紧密联系，这套基本管理制度形成于新中国成立之初，并且承接了当时国际社会主义的通行做法。上世纪中期一些社会主义国家都用“干部”这个带有非常广泛涵义的词指代国家机关、公有制企业、工青妇等群众性组织以及科教文卫等事业单位的工作人员。新中国成立以后，中国也同世界上其他社会主义国家一样采用这一概念及其背后的基本管理模式。不难看出，这套模式中所管辖的干部队伍庞大而混杂，缺乏科学的分类和明确的制度建设。当然，这套组织人事管理模式是计划经济的必然选择，也较好地适应了立国之初各项建设发展任务快速铺开的基本要求。但同时，由于干部队伍庞大且没有科学分类，对干部精英中的官员管理就成为一项庞大的工程。它不仅需要统筹党政军群法等行政机关官员，还要兼顾企业、事业等不同性质的管理队伍。由于没有科学分类，各种类型的官员都在组织部门设定的大平台上统一调度。为了将如此庞大的干部队伍盘活用好，既要让官员队伍在适度的流动中找到基本的激励动力，又要照顾不同官员的基本特点和诉求，还要让组织人事部门能够承担庞杂的干部调配工作量，组织系统在长期的实践中形成了一些基本法则。这其中，最关键的是要保证官员队伍流动起来，让大多数官员能够感受到组织的关注和重视，保证组织最基本的激励动力。基于这种考量，组织人事系统形成了一些基本惯例，包括在一般情况下官员如果没有大的原则性错误都能够获得晋升邓小平：《执政党的干部问题》，《人民网》，http：//cpc.people.com.cn/GB/69112/69113/69684/69694/4949602.html。。当然，这种流动表现为各种方式，可能是级别、职务、地域等。但由于级别有限，组织人事部门需要挖掘级别以外的台阶，并进行有效排序。这样，同一级别内的若干台阶就自然形成，整个组织的晋升体系就形成了“大级别，小台阶”的格局。
从制度层面上看，非级别性台阶解决了组织人事体系中级别过少所带来的官员流动和激励不足问题，将从中央到地方的各级官员纳入整体的控制体系和晋升规则中，激发官员的活力。应该说，从历史的角度来看，这一制度适应了特定历史时期经济社会发展的基本要求。但在行政环境发生深刻变化的新形势下，不断变化且日益复杂的管理环境中，原有政府的治理模式面临前所未有的挑战。推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标要求摒弃原有治理模式中不科学、不合理的地方，激发更深层次的组织活力和发展动力。从这个意义上讲，有必要反思这一制度在历经数十年后所生成的负面效应。
一是路径依赖窒息了人事选拔中的创新和活力。如同其他干部人事制度一样，非级别性台阶体现了政治控制的总体逻辑。“回顾建国以来中国干部人事制度的发展不难发现，改革开放之前的干部人事制度基本体现了政治控制逻辑。之后开始了寻求理性化、科学化的过程，然而在这一过程中，‘政治控制逻辑虽然在改革开放初期有明显减弱，但总体上仍然居于主导性的位置。”魏姝：《中国党政干部分类管理制度改革的理性-政治逻辑》，《学海》，2016年第5期。同时，这一制度还是组织人事部门面对庞大官员队伍不得不选择的一种简化策略。由于要控制数目庞大的官员队伍的基本流动，组织部门往往来不及做出非常细致的考察和科学严密的判定，基本采取论资排辈、“人均一步”的简单方法。只要没有原则性错误，官员“能上不能下”。多数官员在组织部门的周期性调整中可能难以获得级别的跃升，但能获得非级别小台阶晋升的安慰。论资排辈、平均主义等基本原则大大降低了组织人事部门在调配干部时的工作量，但也促成了粗线条的思维习惯和简单化的工作方式。而且这种路径依赖在不断强化，因为“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”North D.C：《Institutions，Institutional Change and Economic Performance》，Cambridge University Press 1990，P94。。政治控制的逻辑加上简单化的行为方式逐步窒息了组织人事选拨工作中的创新能力，形成组织惰性。
二是不利于基层优秀官员的选拔和激励。相对于大机关而言，基层干部存在严重压缩的级别发展空间，“天花板效应”突出。多数基层官员在有限的职业生涯中，可能反复在某一级别的若干岗位上迁徙。只见岗位流动，没有级别提升。由于缺乏级别提升的快速通道，一些具有一线操作经验的优秀官员可能在非级别的小台阶中耗掉了脱颖而出的机会，不能有效施展才能，造成了人才资源的错配。同时，小台阶中存在的平均主义和论资排辈倾向弱化了多数官员积极进取的心态。既然组织系统为官员设置了晋升的基本套路，那锐意进取就不如按部就班划算。创新虽有可能打开意想不到的晋升通道，但面临巨大的风险，萧规曹随的行为方式也能在组织系统安排的小台阶晋升中获得“平均收益”。在这种基本逻辑的主导下，大多数中下层官员面临有效激励不足，缺乏进取的激情和动力。
三是非制度性规则可能衍生的不正之风。非级别性台阶是组织的非正式制度和隐性规则，没有明确的制度设定，组织人事部门在其中拥有较大的自由裁量权，这很容易演变成组织人事系统关键行动者的自由发挥空间。同时，由于没有明确的制度规定，来自外界的民主监督缺乏客观的衡量标准。正式制度的缺乏容易让非级别性台阶成为用人不公正甚至腐败的温床。“一些地方党政干部管理中隐形规范、非正式制度发挥着更大作用。客观上干部工作职责不够清晰，党委（党组）、组织人事部门各自的权利义务缺乏边界区分，民主管理缺位，衍生出种种不正之风。”朱婵玲等：《从线性管理到结构性管理——当前我国党政干部管理制度的改革与重建》，《江海学刊》，2014年第6期。
五、总结和进一步的思考
非级别性台阶是当代中国特色干部人事制度的基本构成，它肇始于计划经济体制，与中国的市场化转型并行发展。可以说，这一隐形制度较好地适应了过去几十年“增量发展”和粗放经营的历史，但其带来的组织惰性、不公平性和非规范性等已经逐步暴露出来。尤其是进入新世纪以来我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，国家治理体系和治理能力现代化客观上对干部尤其是官员的素质、能力和积极性提出了更高的要求，干部人事制度也要通过更加精细、严格、规范的改革来激发更深层次的动力和活力，非级别性台阶同样需要反思和优化提升。当然，干部人事制度改革是一项巨大而系统的工程，不能脱离系统的整体联动来谈某个单项制度的改革问题，更遑论深度嵌入这些系统工程中的非正式制度。但对于非级别性台阶而言，当前至少要注意三个基本方面的改进：
一是官员选拨晋升的创新问题。一直以来，在干部的选拔上地方组织人事部门掌管了数量庞大、类型众多的干部人事“基本盘”。当面临组织人事周期性的调整阶段，巨大的工作量和多重复杂的因素使得组织部门不得不选择简化的策略，于是，官员的选拔晋升中依照常规、因循旧路的方式偏多，富有创新、注重个性的选拔不足。也正因为在一些情况下对官员的底数缺乏清晰的认知和科学的评判，一些地方政府在官员晋升过程中过度依赖“人均一步”的小台阶应对组织调整的困境，这种简单粗放的懒政行为助长了组织惰性，不利于人才资源的优化配置。促进官员选拔的创新要注重分类管理，不能采取大一统的干部管理模式，要将各级各类官员进行多样性科学分类，明确各自的晋升渠道和选拔方式。建立完善官员晋升考核的数据库，注重对官员考核的日常化和动态化，及时跟踪并及时记录相关数据，对各级各类官员进行“精准画像”和立体透视。此外，要运用更为现代化的信息技術和管理手段，尤其是大数据、人工智能等技术手段处理干部选拔中的海量数据，实现精准科学。
二是规范化、制度化和透明化问题。非级别性台阶是组织的非正式制度和隐性惯例，缺乏明确的制度规范和公开透明度，给干部人事调整蒙上了神秘性和不确定性，造成自由裁量空间过大和难以有效监督的弊端。但这一制度在官员的选拔晋升中的影响却不容忽视，因此有必要对这项制度进行显性化和透明化。对此，一要制度规范。通过制定可操作化的规范明确非级别台阶的种类、条件、方式以及同级别台阶的次数限制等，让非级别性台阶从隐形走向显性，减少干部人事调整中的自由裁量权。二要公开透明。对官员调整中的非级别性台阶要向级别调整一样公示，说明调整的理由及选择这一理由背后的制度和原因等。三要注重监督和民主。上级党委要加强对官员晋升全过程的监督，注重公众参与，提高选人用人的公信度。
三是探索对部分少数优秀官员尤其是级别空间高度压缩的基层官员的晋升机制。基层官员占我国官员队伍的绝大多数，由于级别较低，晋升空间小，使得基层官员更加容易感受到“天花板现象”，因而要尝试建立优秀官员尤其是基层官员的特殊晋升机制。科学评估官员，建立常态化与特殊化并行的晋升通道。常态晋升遵循一般规律，特殊晋升通道注重面向基层的选人用人导向，减少非级别性台阶，加快晋升进程，以实现人才资源的科学配置。
（责任编辑：徐东涛）
