公务招待恶性发展 被指吃得“违反生理规律”

    杜晓

    公务接待领域中之所以问题多多，主要是由于现有的一些制度脱离了公务消费实际，或者是制度规范不健全、可操作性不强，难以规范公务接待活动。同时，由于财政管理体制存在的不规范、不透明、缺乏刚性等因素的影响，使腐败分子可以利用信息不对称的便利，在公务接待中搞违规动作。

    抑制吃喝之风、保持行政成本正常增长，不仅要保持预算的公开，更要保证决算的公开，建立事后倒查机制

    近年来，公务接待呈现出恶性发展势头：一是违规消费日趋公开化；二是金额呈刚性扩张；三是牵涉人员和范围广；四是违规接待呈弥散性；五是对违规接待认识上呈模糊性。

    公务接待领域中之所以问题多多，主要是由于现有的一些制度脱离了公务消费实际，或者是制度规范不健全。

    从长期来看，抑制吃喝之风、保持行政成本正常增长，还是应该在保证预算科学的前提下实行预算公开：

    “一个月仅吃喝就花约206万元”；

    “一次政府接待午餐花费3万多元”；

    “两天两夜的行程消费不下10万元”；

    ……

    近期连续发生的天价公务接待事件强烈刺激着公众的眼球。

    临近年底，大大小小的单位再次掀起了新一轮的招待高潮。公务接待在公务活动中不可避免，是行政成本的重要组成部分。

    然而，在不少地方、部门，公务接待明显已经超出了“合理”范畴，成为一种不正之风，甚至演变为腐败的一种重要表现形式，引起社会舆论的广泛关注。

    公务接待呈现恶性发展势头：一是违规消费日趋公开化，二是金额呈刚性扩张，三是违规接待牵涉人员和范围广，四是违规接待呈弥散性，五是在违规公务接待认识上呈模糊性。

    近日，广东省汕尾市烟草局局长陈文铸被曝光涉嫌多项腐败，人称“史上最牛烟草局长”，引起社会各方关注。

    此外，汕尾市烟草局局长还是当地人尽皆知的“吃喝大户”。

    据汕尾市烟草局2010年“业务与财务公开”显示，当年3月份该局业务招待费达206万元，4月份微微“下滑”至196.42万元。仅仅是2010年，1万元以上的“大额招待”至少有400次，全年平均每天吃喝1次多，最高的一次消费达8万多元。

    此外，在汕尾市烟草局，就连外人看来油水甚少的单位食堂“厨房接待”，也充满“玄机”：花费比市场上的高档酒楼还高得离谱，一次接待费用达三四万元的屡见不鲜，甚至有过一天吃掉13万多元的纪录。

    如此大吃大喝，被人认为是“违反了生理规律”。

    事实上，如此“违反生理规律”的事件不一而足。

    2010年12月27日，国内一知名网站论坛出现题为《曝光海门市接待四川绵竹市官员消费与场所名单》的帖子。帖子稱，海门市审计局在一次公务接待中，一共两天两夜行程，竟然出动了24名公务人员陪同15名来客，工作交流不到4小时，其余时间都是吃喝玩乐，消费不下10万元。

    2011年1月15日，由江苏省审计厅、南通市审计局和海门市纪委、监察局联合调查的“接待门”有了处理结果，当事人海门市审计局局长施平受到党内严重警告和行政降职处分。

    上述联合调查结果显示，网民质疑的六大问题虽在数额等方面有出入，但当事的海门市审计局及施平本人在收受红包、公车私用、以权谋私等6个方面确实存在不同程度的违纪违规行为。

    经查，2008～2010年，海门市审计局公务接待费按规定总额应控制在64.2万元以内，实际发生额为95万余元，3年共超支31万余元。

    除了经济发达的南部和东部地区外，经济相对落后的西部地区在吃喝上也“不甘人后”。

    平遥古城位于山西省晋中市平遥县，是一座具有2700多年历史的文化名城，也是目前我国唯一以整座古城申报世界文化遗产获得成功的古县城。

    据公开资料显示，本来县财政就吃紧，城墙坍塌都无资金修缮，而成名后的平遥古城却为名所累，公务接待不堪重负。全县一年公务接待人次超10万人，仅此一项就少收入1200万元。

    对此，湖南大学廉政研究中心教授龙太江认为，近年来公务接待中表现出腐败迹象：公务接待耗费巨大，超标严重，而且呈现出几个令人担忧的恶性发展势头。一是公务接待违规消费日趋公开化；二是公务接待金额呈刚性扩张；三是违规公务接待牵涉人员和范围广，具有一定的普遍性；四是违规公务接待呈弥散性；五是对违规公务接待认识上的模糊性，认为不贪污、不受贿，吃喝没关系。

    两个原因导致公务接待腐败严重。一是目前相当多的公务接待费用在预算外循环；二是政府既是预算的编制者，也是预算的执行者，人大难以监督

    对于当前吃喝成风的现象，赵襄(化名)丝毫不感到吃惊，作为某地政府办公室的工作人员，他见惯了这种迎来送往的场面。

    “2010年年底已经狠吃了几回了，集中拉到郊外一个度假中心开会，开完总结会就吃饭，四五百块钱一瓶的酒成箱成箱往上搬。”赵襄说。

    赵襄经手的花钱最多的一顿饭，花了将近3万元。

    “楼上领导吃，楼下司机吃，领导吃两万，司机吃一万。”至于宴请的是什么人，赵襄也不太清楚，“应该是对我们领导的仕途能够形成直接影响的人”。

    “有一次上级部门派来了一个工作组，人家就点名要住四星级以上的宾馆，喝酒都是五粮液，一住就是将近一个月，很明显超标了，但也没办法。”赵襄说。

    “在天价接待事件被曝光后，很多人提出，政府预算在接待费的设置上应该有一个标准，比如每年的经费是多少，人均的经费是多少。”中国政法大学法治政府研究中心教授王敬波说，“事实上，这些标准都有，只是执行起来很困难。上级领导来检查，你怎么可能给人家吃20块钱一顿的饭?”

    赵襄也认为，虽然公务接待都有严格的接待标准，但在实际操作中，往往容易“破例”。

    “比如喝酒，虽然我们规定接待用酒不用外地高档酒水，但在用餐时，负责宴请的人一般会征求客人尤其是上级领导的意见，有的领导只喝固定品牌的高档酒，我们总不能说这里没有，让客人尤其是领导扫兴吧。”赵襄说，“还有一个是在用酒数量上无法控制，这里的人热情好客，一旦碰到酒量大的客人，酒水常常超标”。

    查阅相关资料，记者注意到，根据2006年中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《党政机关国内公务接待管理规定》，国内公务接待是指“出席会议、考察调研、学习交流、检查指导、请示汇报工作等公务活动”。而具体到实际操作层面，目前，公务接待还没有一个明确的概念和操作的标准。

    “公务接待领域中之所以存在这么严重的不正之风与腐败现象，说到底是由于现行公务消费体制漏洞多、隐患多。”龙太江认为，现有的一些制度脱离了公务消费实际，或者是制度规范不健全、可操作性不强，难以规范公务接待活动。

    “同时，由于财政管理体制存在的不规范、不透明、缺乏刚性等因素的影响，使腐败分子可以利用信息不对称的便利，在公务接待中搞各种违规动作。”龙太江指出。

    中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯则认为：“有两个原因导致了公务接待腐败严重。一是目前相当多的公务接待费用在预算外循环，很难掌握具体数目；二是在各级政府预算及其执行的权力分配格局中，实际决定权掌握在政府而非人大手中。政府既是预算的编制者，也是预算的执行者，人大难以监督。”

    从长期来看，抑制吃喝之风、保持行政成本正常增长，还是应该在保证预算科学的前提下实行预算公开

    有业内人士提出，接待超标成为常态的背后是行政费用支出的年年增长。

    一组被人们广泛提及的权威数据显示，从1978年至2003年的25年间，我国财政收入增长了约28倍，而同期行政管理费用却增长了87倍。而且行政管理费占财政总支出的比重在2003年就已上升到19.03%。

    前不久，有关部委的调研数据显示，2005年以来，我国财政行政事业公用经费支出每年增加1000多亿元。2007年以来，该项经费支出已接近9000亿元。

    “从宏观上来说，我们过去很多有关的研究都表明，在中国，行政运行的费用一直是居高不下的，有人估计超过了30%。换句话说，预算支出中可能有将近三分之一都是政府部门自己来运行的。”北京大学法学院教授王锡锌认为，“运行成本高，这涉及行政管理本身的问题，管理中是不是需要那么多的人员，我们的机构是不是太多了，还有我们许多事项是不是招投标实施得非常严格，能不能把成本控制住，我觉得这还涉及公共管理的问题”。

    另一方面，是税收的超幅增长态势。

    根据国家税务总局日前发布的消息：2010年，全国税收收入完成77390亿元，比2009年增长22.64%。而根据经济学界普遍预测，2010年我国全年GDP增速将达到10%。

    行政支出和税收都超过GDP增长，坊间对此非议颇多。

    尽管关于税收和税负的问题，有关部门已经多次解释，但大多数人还是认为税负过重，于是有研究者毫不客气地指出——“税负过重的根本原因，是行政开支过大。庞大的政府机构系统，加之形形色色的其他‘吃皇粮的队伍，幾乎将每年国民收入相当大的一部分吃掉”。

    “税收当中有相当一部分是行政成本，行政成本中有相当一部分是公务接待。”王敬波说。

    由此，王锡锌建议对“三公消费”(公款吃喝、公车私用、公费出国)进行预算公开。

    “关于‘三公的预算，有不少官员提出，‘三公中的接待、公车等等项目是放在不同的预算项目中，并不是单独列为一块。比如说接待费用可能算到行政管理费的预算中了。”王锡锌说，“在我看来，‘三公可以作为预算公开的一个单独项目，这在技术上是没有问题的，只是更繁琐而已”。

    王敬波也认为，从长期来看，抑制吃喝之风、保持行政成本正常增长，还是应该在保证预算科学的前提下实行预算公开。

    “不仅要保持预算的公开，更要保证决算的公开，也就是说事后建立倒查机制，明确钱都被‘吃到哪里去了。”王敬波说。

    事实上，这一问题目前已经引起了有关部门的高度重视。

    2009年年初，中央下发了《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》。同年5月，中央纪委、监察部、财政部联合下发《关于采取有力措施认真贯彻落实厉行节约八项要求的通知》。最近，“十二五”规划也明确提出要严格财政管理和监督，公务接待原则上零增长。

    但有业内人士直言，落实的效果不太令人满意。为了彻底解决公务接待等方面存在的问题，有专家提出，需将整个公共财政进一步纳入法治范畴。

    一位不愿透露姓名的某省人大常委会负责人指出，要建立、健全依法治税理财的组织架构，构建法治财政的组织保障体系。目前的治税理财的组织架构包括立法、执法、行政、监督等机构，总的来说是健全的，问题在于相互制衡不够，机构职能衔接不紧。特别是行政执行机构彼此配合不主动、不密切，再加上政府机构仍带有计划经济既高度集中又部门分割的痕迹，不少部门工作环节存在着有法不依或违法不究的空隙。这种状况使公共财政的职能不能充分发挥，甚至使公共财政由政府财政变成部门财政而被肢解，造成政府财政不完整，使一部分财政资金的收支脱离法律法规的约束，不能真正用到公共服务领域。

    这位负责人进一步指出，应该建立健全财政资金收支活动全过程的法定程序，构建法治财政运行的程序规范体系。职权法定、程序正当、诚实守信、权责统一是建设法治政府和依法行政的基本要求，也是建设法治财政的基本要求。建设法治财政的核心和根本，是使公共财政为党依法执政，为政府在党的领导下依法行政、实现政府法定职能和工作目标服务。这就要求把财政资金的收支置于政府的依法管理之中，限定在法律范围之内，决不允许任何个人滥用职权肢解和浪费财政资金，坚决杜绝以权压法、以情代法的现象。■