“一把手”成节日腐败高发岗位中央地方探索限权

    节日里温情脉脉的“礼尚往来”，往往内裹礼仪“糖衣”的权钱交易，一些人由此痴迷于“节日情结”，一些人由此患上了“送礼焦虑症”……其中，“礼尚往来”的“主角”，多是掌握着“一锤定音”权力的“一把手”。各级“一把手”也因此成为节日腐败的高发岗位。

    透过形形色色的节日腐败案件不难发现，虽然反腐倡廉机制、民主监督机制不断健全，权力寻租的空间越来越狭小，一些地方的“一把手”依然频频“出事”。如何把权力装进“笼子”、让权力安全运行，怎样让领导干部特别是“一把手”正确行使权力，仍然是干部人事制度改革和党内民主建设需要进一步破解的课题。

    在用人上易“一言九鼎”

    “程序空转”让用人制度形同虚设

    这是一起荒唐的诈骗案。山东省齐河县警方在侦破一起案件时发现，只有小学文化的无业游民时国祺雇人仿冒县委书记的签名，竟让33人顺利进入该县各党政机关工作。虽然骗术不“高明”，但骗子却成功地钻了回“一把手”说话“顶用”的空子。这也从一个侧面反映出对“一把手”在用人权力的制约和监督方面仍有不小的空隙。

    “一把手”在人事任免权上的“一言九鼎”，给买官卖官者留下了巨大的操作空间。

    吉林省白山市原政协副主席、市委统战部部长李铁成在担任靖宇县委书记期间，6年里将全县500余名干部调整了840余人次，收受贿赂114万余元，完全操控200多名科级干部的命运，科局级干部几乎无一人不向他行贿。

    同样，辽宁省葫芦岛市连山区原区委书记李玉麟因卖官落马。在受审时，他坦承，在乡镇干部的任用上，区委书记有事实上的一票否决权，“如果没有我的同意，他就不能当上这个官”。

    据湖北武汉市纪委2009年的统计，2002年以来，武汉市因贪污贿赂受处分的处级以上领导干部中，“一把手”占44%。

    “为什么总有人逢年过节给‘一把手送礼，就是看重他们在用人问题上有‘一言九鼎之权。在某些干部眼里，要想升职进步，必须先把‘一把手搞定。”国家行政学院教授刘旭涛分析。

    应该说，随着《干部选拔任用条例》《公务员法》等一系列党纪法规的出台实施，特别是一些地方推行常委会或全委会票决制后，已经在一定程度上限制了“一把手”的用人权。但在实际操作中，有的“一把手”通过“个别酝酿”或在召开常委会时加以“引导”等种种办法，绕过了“关口”，仍然可以按自己的意图选任干部。

    让“程序空转”，是近年来发生的买官卖官用人腐败案件的一个典型特征。有的地方“一把手”不带头遵守制度履行干部选任程序，将制度和程序玩弄于股掌，乐于搞“先拍板后走程序”，甚至出现“班子成员参加的会议决定普通问题、少数人参加的会议决定重大问题、个别人参加的会议决定核心问题、一对一的口头交代决定特别重要问题”等非正常情况。山西省翼城县原县委书记武保安在用人上，就很“善于”预先圈定拟提拔干部名单，再授意组织部门“履行程序”。结果，所有的干部选任程序在他这里都失了效，当县委书记仅仅8个月，他通过批发“官帽”受贿及不明来源的财产就高达500多万元。

    “‘一把手能够轻松绕过程序，说明他的用人自由裁量权还是過大，正因为‘一把手有这个权，才容易滋生各种买官卖官的‘细菌，‘节日腐败现象就很难杜绝。”刘旭涛表示，这也反映出干部人事制度还不够完善，改革的空间还很大。

    在决策上易“一锤定音”

    “一把手”“想管多少管多少，想管多深管多深”

    插手工程项目，暗中牟取私利，是“一把手”涉腐的另一表现。2005年震惊全国的山东省青岛市房地产腐败大案主角之一——青岛市原市长助理、崂山区委原书记王雁在担任区委书记期间，先后10多次在土地出让、市政配套设施建设、工程款结算等环节为开发商谋利，收受贿赂共490多万元。

    同样，2007年被判刑的江苏省南通市港闸区原区长季汉平，任职期间也在工程建设、拆迁、土地征用等方面为他人谋取利益，先后收受贿赂款物合计135万元。

    2009年获刑的安徽省巢湖市原市委书记周光全，更是个典型的“用人一言堂、花钱一支笔、决策一张纸”的“三一”干部。在他任市委书记的57个月间，共受贿400多万元，很多事都是他说了算。

    据统计，2007～2010年，湖北省发生国土资源系统各类违纪违法问题113起，其中因在土地、矿产管理工作中贪污、受贿、挪用公款而被查处的经济犯罪案件23起，涉及国土部门“一把手”8人。

    中央党校教授张荣臣表示，“一把手”易“出事”，根子就在权力过于集中又缺乏有效的监督。在一些地方，人权、财权、物权往往都在“一把手”的掌控之下，导致“上级管不到、同级不好管、下级不敢管、群众管不了”。

    “在位时，我做的决定，99.99%都不会有人反对；我反对的，其他人也不敢赞成。”因受贿被判刑的河南省一位原县委书记这样感慨。正因为“一把手”说话太管用了，下属们都争先恐后地讨好他，光逢年过节向他“进贡”的礼金就达100多万元，主要目的就是希望在“工作”上给予“关心”。

    按职权划分，县（区）委书记管干部和大政方针，县(区)长管政务，但实际上县（区）委书记对行政事务“想管多少管多少，想管多深管多深”。一位落马官员表示，为了插手行政事务，书记可绕开制度钻空子：成立各种各样的领导小组，组长由书记或副书记担任，副组长由县（区）长或常务副县（区）长担任，将书记个人的意志“一竿子插到底”。

    要立规矩更要执行规矩

    对“一把手”限权是监督也是爱护

    如何有效监督“一把手”，规范其用权，从中央到地方，都在积极探索。

    2010年，中办颁布了《干部选任责任追究办法(试行)》，中组部同时制定了《干部选任有关事项报告办法(试行)》等3个办法。这4个文件相互配套衔接，共同构成事前要报告、事后要评议、离任要检查、违规失责要追究的干部选任监督体系，力图堵住“买官卖官”的后路。

    事实上，早在2002年，中组部就在吉林、浙江、湖北、四川4个省，试水“科学规范和有效监督县(市)委书记用人行为”。目前，这一试点已扩至17个省(区)。同时，各地规范“一把手”用人行为的措施不断出台：浙江瑞安实行全委会成员民主推荐提名干部制，吉林桦甸提出“隐形权力显性化、显性权力规范化”；湖北谷城实行干部选任全程记实制……

    尤其是近年来，各地越来越多地用票决制选任干部，层级也越来越高。目前，广东21个地级以上市和121个县(市、区)党委讨论干部任免均实行常委会票决制，对重要干部的任免实行全委会票决制；2004年，四川省委全委会首次以无记名投票方式表决通过厅级“一把手”；到2009年，浙江实现了省、市、县三级党委常委会干部任用票决制全覆盖……

    “为防止出现程序空转，还必须在票决制的执行环节进行科学设计。”张荣臣强调，有时候，技术问题能够直接导致决策民主的效果，“如果票决时，常委们都挤在一起，同意的打‘√、不同意的打‘×，那谁还敢在‘一把手的眼皮底子下表达真实意愿？”

    2009年，深圳宣布实施《关于加强党政正职监督的暂行规定》，以20条具体规定对该市各级党政“一把手”的权力进行分解，并设定了清晰的“禁区”，对该市各级党政“一把手”的“权、钱、人”等重点权力设限、监督。作为国内首次明文约束党政“一把手”权力的法规制度，《规定》建起了监督也是保护党政“一把手”的制度屏障。

    肇端于江苏睢宁县、河北成安县、四川成都武侯区等地的“县委权力公开透明运行”试点，则试图将一级党委领导的公权力放到一个四壁通透的“鱼缸”内。2010年，由中纪委、中组部印发的《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，将已低调进行了一年多时间的县委权力公开透明试点引到台前。

    “建立规章制度固然重要，但严格把制度从纸上落实到工作中，则更为重要。”刘旭涛认为，很多“一把手”落马，不是监管制度缺失，而是因为制度执行不到位甚至失效造成的。

    今年正逢集中换届年，这也成为用人不正之风的易发多发期。不久前，中组部明确提出了“严禁拉票贿选、严禁买官卖官、严禁跑官要官、严禁违规用人、严禁干扰换届”以及“17个不准”、“5个一律”等纪律要求，同时强调要做到教育在先、警示在先、预防在先。

    国家预防腐败局印发的2011年工作要点中明确指出，今年要推进预防腐败制度建设和改革创新，强化对权力运行的制约和监督……

    “对‘一把手限权，既是反腐的需要，也是对领导干部的爱护。”张荣臣表示，不能等到“一把手”出了问题时才一把“撸下”了事，而更应在制度的设计和落实层面上多下工夫，让他们没有机会腐败。■