组织合法性对食品安全监管的影响
赵娟
摘要：食品安全监管机构的行为选择受组织内外的合法性压力影响。在组织分析新制度主义视角下，食品安全监管机构具有组织内部合法性和外部合法性，监管者的趋同行为在机构内部形成内部合法性;法律法规和公众媒体等形成外部规制与文化一认知合法性。由于监管机构合法性评估主体的不同，产生内外合法性和行为选择的冲突，此时，监管机构会综合内外压力，选择不同的策略予以应对，由此形成组织层面的行动优先序列和最终行为逻辑。本文对理解食品安全监管机构的现实冲突与困境具有参考价值，且为理解政府其他部门的行为逻辑提供理论借鉴意义。
关键词：内部合法性;外部合法性;组织行为;食品安全监管
中图分类号：D62 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2019）02-0107-009
食品安全已连续六年居于“中国全面小康进程中最受关注的十大焦点问题”榜首。政府高度重视，并采取一系列措施对现实监管困境予以规范。针对广受诟病的食品安全监管“多龙治水”主体问题，我国于2013年，将原先由质检、工商、食药监部门分别承担的食品生产、流通和消费环节的职责，整合为由食药监部门统一负责;针对食品生产个人或企业违法成本低的问题，我国于2015年10月，修订并颁布实施了堪称“史上最严”的《食品安全法》，并由公安机关构筑最后一道屏障。然而，在此背景下，食品安全事件仍不时通过媒体曝出，并在网络上迅速传播。缘何造成这一现实困境，有必要对该领域内的同类监管组织行为进行透视分析。
现有在组织及组织问关系的理论阐释研究中，多从食品安全监管的博弈理论、监管理论和制度理论中得到启发。博弈理论视角主要是运用博弈论在生产者、消费者、监管者之间两两建立博弈模型和函数，以解释中央对地方政府、中央对地方职能部门、监管机构对食品生产者的激励失灵与策略选择。监管理论视角主要研究监管机构存在的权力寻租和合谋，以及监管机构之间的利益争夺和协调合作，认为应加强监管部门问的协调与合作，且对监管者的权力进行有效监管。制度理论视角则从产权和交易费用理论、制度变迁与趋同理论、以及制度在实施中的运动式执行、选择性执行等方面对监管部门之问的合作困境、监管改革的动力机制、专项治理过程的负面影响等予以阐释。以上研究在解释食品安全监管机构的互动和合作、制度变迁方向与机制、监管过程权力与利益博弈等方面颇有建树，然仍存在以下解释局限：（1）博弈模型不能生动展示处于不同监管机构内部人员的考量和关注;（2）以上均忽视了监管机构制度环境对其行动合法性的影响;（3）且未考虑监管机构组织层面对成员行为选择的影响。基于此，本文以食品安全监管为例，引介组织分析新制度主义的合法性概念，考察组织内外环境对监管机构行为逻辑的影响、监管机构对组织内部成员行为选择的激励及监管机构面对不同环境要求时的策略选择，试图为理解食品安全监管困境提供新的理论视角。
一、组织内外合法性与食品安全监管：
合法性分析视角的引介
合法性（1egitimacy）概念是组织分析的新制度主义学派创始人迈耶和罗恩于1977年提出，他们认为，“如果一个组织在正式结构中融合了社会承认的理性要素，就会提高自身的合法性，增加资源和生存能力”。他们所强调的合法性是将文化和观念囊括在法律、规则等在内的制度框架内，强调这些制度的社会影响力和广为接受性（Take-for-grantedness），是对社会中广为流传的信念、文化、规则或规范的认知与评价。换言之，这一学派所倡导的合法性机制的基本思想是：社会的法律制度、文化期待、观念制度成为被人们广为接受的社会事实，具有强大的约束力量，规范着人们的行为。法律或法院做出的判决、教育系统传继的知识、公众舆论等，均是合法性的主要来源，对组织及其成员行为均产生着一定的影响。基于组织内部和外部的不同认知评价主体，合法性可分为组织内部合法性（internal legitimacy）和组织外部合法性（external legitimacy）。前者是被组织内成员一致认可、接受或确认的组织策略，具有强化组织实践、促使组织成员在共享的道德、策略或意识形态情境中行动的作用;后者则根植于广泛的社会现实环境，依赖于管制机构、组织场域及声誉方面的规范。组织理论的集大成者斯科特以规制、规范和文化一认知三要素，将外部合法性区分为规制合法性、规范合法性及文化一认知合法性。规制合法性是依法批准的、具有强制性的规则，如法律、政策;规范合法性是强调对道德的社会责任和约束性期待，通过合格证明或资格承认一系列指标来认定，如行业协会的规范、认证机构的资格证书;文化一认知合法性则是对可理解、可认可的文化支持的共同信念或行动逻辑的共同理解，如社会大众对某一事物的共同认知。简言之，规制合法性来源于法律规制和法院判决，规范合法性主要是专业协会或培训机构的合格证明和资格认证，文化一认知合法性来源于社会中可理解与认可的行动逻辑和文化支持。
就食品安全监管领域来看，监管机构的行为逻辑受外部规制合法性和文化一认知合法性的影响，在组织与个体的影响与互动层面，食品安全监管者的个体行为趋同产生了监管机构的集体行为逻辑，形成组织内部合法性，与此同时，组织内部合法性对监管者个体的行为具有重塑和影响作用。不可忽视的是，在食品安全监管机构的内部合法性与外部合法性同时作用于机构及其个体成员时，可能产生冲突。在此情形下，监管机构会权衡内外压力的大小，适时选择不同策略以应对。因而，组织合法性对食品安全监管的影响机制可通过图1予以示意和表达。
首先，食品安全监管机构面临着外部规制合法性和文化一认知合法性的影响。法律、法规等正式制度是食品安全监管机构规制合法性的来源，它设定了监管机构应遵循的规则、应如何监管他人以及如何实施奖励和惩罚的规定。食品安全监管机构从规制合法性中获得身份和地位认可，并借此与监管对象互动。监管机构外部的公众、媒体等对监管部门的认可和支持，则是監管机构文化一认知合法性的重要来源，二者共同对监管机构形成外部压力。
其次，食品安全监管机构面临内部合法性的影响。在个体层面，监管者的任何行为和策略选择均要寻求一种组织层面的“支持”;在组织层面，监管机构的行为又“包含着对集体努力的协调”。同一监管机构中，监管者个人的行为受相同制度环境的激励和约束，在此情况下，监管者会形成基本趋同的行为模式，最终形成整个机构的行为逻辑和看待世界的方式，这些趋同的行为模式和行为逻辑，构成组织内部合法性的来源。与此同时，监管机构的内部合法性反作用于内部成员，其会运用群体影响或采取某种方式对个人行为进行调控，内部成员“会根据其他人的行为和数量改变自身行为;也会因为他们遵守诺言而付出的努力和相关的奖励方式而改变行为”。因而，监管机构组织层面和个体层面的互动与相互影响由此而产生。
最后，食品安全监管机构内外部合法性可能一致、也可能冲突，二者的不同影响使食品安全监管机构面临着不确定性。监管机构行为是否满足法律的身份授予、是否符合社会中广为认知的观念和传统，机构内外不同主体产生的认知和评价是否一致，是其造成外部合法性之间冲突的来源。而上述身份授予、观念和认知评价，与监管机构内部监管人员的观念与行为是否一致，又成为组织层次内外合法性的重要考量。监管机构始终面临着复杂的内外部环境，当存在内外部的冲突时，处于等级链上不同位置的监管机构会根据自身情况选择不同的应对策略，监管机构内部成员个体亦会从其面临的内外压力大小，而适时选择不同的行为策略予以应对。
二、规制合法性演变对
食品安全监管的影响
规制合法性主要来源于正式制度对监管机构合法身份的授予和规定。这一合法性是通过法律强制而获得的，同时受组织成立时的遗产所影响。通过对食品安全监管领域的主要法律法规进行梳理发现（见表1），从新中国成立至今，食品安全监管主体几经变迁，使监管主体的规制合法性不能长期稳定地在一个监管主体身上延续。
由上表可以看出，我国食品安全监管的主体经历了行业监管、一元主导多元分散监管、多部门分环节监管和统一监管四个阶段。在行业监管时期，食品生产、经营主管部门负责本系统内监督管理，卫生防疫站承担对生产、经营主管部门的领导和监督职能。然而，作为最早的食品卫生监管主体，卫生防疫站在当时的法规中，由于对其主体地位设定的不明确即遭遇了长期的规制合法性问题：作为事业单位的卫生防疫站，何以拥有执法权？直到1979年，《食品卫生管理条例》明确指出食品卫生的执法主体是卫生防疫站或食品卫生监督检验所。但卫生执法主体是卫生行政机关，卫生监督所是具体的执行机构，作为全额拨款的事业单位，卫生监督所既不是真正的卫生行政部门，也不是卫生行政部门下属的执法大队，这种执法主体与执法队伍的分离，违反了责权一致的基本原则，导致卫生监督所处卫生执法的尴尬地位①。1982年《食品卫生法》（试行）明确将卫生防疫站或食品卫生监督检验所作为唯一指定的食品卫生监督机构，从法律上对其进行了授权与身份确定，却并未对其上下级职权关系进行界定和分工。市级和区县级监督机构在辖区内出现对同一监管对象重复执法的矛盾。1995年《食品卫生法》的正式出台又将卫生防疫站承担的食品卫生监督职责调整至卫生行政部门，由此明确了卫生行政部门对全国食品卫生监督管理工作的主管领导地位。直至2003年食品安全事件呈井喷式爆发，国家启动大规模机构改革，在国家药品监督管理局基础上重组为国家食品药品监督管理局，并确定“多部门分环节”监管：农业部门负责初级农产品生产环节、质检部门负责食品加工环节监管、工商部门负责食品流通环节、卫生部门负责餐饮业消费环节监管、食药监部门负责综合监督、组织协调以及依法查处重大事故，开启“五龙治水”局面。而2008年，国务院机构改革将国家食药监局划人卫生部，卫生部门和食药监部门承担的食品方面的职责互换。2013年，国务院机构改革再次将国家食药监局设定为综合协调主体，最终将食品的生产、流通、消费环节的职能整合，予以统一监管。
食品安全的监管主体自其产生之日起就饱受合法性诟病，不断地产生、重组、分离和整合，其规制合法性同时不断经历着确认、修正、再确认、再修正的循环。这一“制度遗产”不仅使监管对象和公众产生迷惑和质疑，而且严重影响了监管主体对市场的有序、有效监管。至今，一线监管人员仍表示，对监管对象的检查经常出现合法性认同问题，2013年以前是卫生局系统管理，之后是食药监部门负责，频繁的机构改革使监管对象存在疑惑：“办理食品行政许可时人们以为食药监人员是工商局的，去查食品安全事故时又以为是疾控中心的”。法律制度的不断变迁使食品安全监管机构的规制合法性在不同主体间转换，而一线监管机构在对市场主体的监管中，将制度的敏感性施加于监管对象，导致监管对象对监管主体规制合法性的持续与稳定存疑，最终影响了监管的权威性和执法的有效性。
三、文化一认知合法性对
食品安全监管的影响
文化一认知合法性强调了“以社会为中介的共同意义框架”，在这种背景下，人们遵守这种惯例，是因为理所当然地认为那些惯例“是做这些事情的”恰当方式。媒体和公众是主要的文化一认知合法性的评估主体，对监管机构及监管人员产生重要影响。笔者于2017年3月以手机移动端问卷形式就消费者对食品安全有关事实认知和态度倾向的调查发现，公众对食品安全满意度普遍较低，近些年随着食品安全事件的频繁曝光，广大公众对我国食品监管机构的表现愈发不满，选择满意和非常满意的公众仅占比2.56%，这也是食品安全连续六年成为最受公众关注的焦点问题之所在。在笔者关于“您认为目前食品安全的最大问题是什么”的多项选择题中，绝大多数公众（87.2%）将食品安全的责任归结于监管部门的监管实施问题，其次85.65%的人将其归结为食品生产经营者的违法行为，其他选项的比例依次是：消费者对食品风险认知不足（53.25%）、制度安排不合理（42.48%）以及媒体过于负面宣传（18.23%）。
公众对食品安全的认知与评价易受媒体的影响。据调查，83.72%的消费者会受媒体报道影响而不予采购某类食品，34.56%的消费者甚至表示其受媒体报道的影响程度非常大。媒体及公众对食品安全监管主体的认知主要通过监管绩效和市场状况来评估。因而，当媒体对某事件具有更高的曝光率和更多挑战的新闻时，会影响公众对食品安全监管机构的认知和支持。与公众受媒体渠道信息来源的高度影响形成鲜明对比的是，公众对食品安全监管行为及其统计数据的信任普遍不足。对近年来政府统计数据显示的食品安全整体形势向好，62.77%的公众表示并不相信，原因在于对政府机构的信息透明度存在疑虑（占比83.44%）。由此，整體而言，食品安全监管机构目前面临着较低的外部文化一认知合法性。
当一个组织行为只获得少数个体理解，而引起公众的普遍质疑时，其合法性也就岌岌可危了。即使监管机构内部并没有违背法律法规或与文化一认知合法性相悖，也难以短期内改变公众的认知。在这一合法性危机下，会引起自上而下的重视，这会渐进地引发三方面的结果。其一，监管机构面临比先前更为多重和复杂的外部环境。如“总局省局市局、人大政协政府党委纪委检察院、专家学者公知、电视台报社公众号市民监督团”等多委托方均对食品安全问题提出指导意见和批评问责，诸多委托方的整体目标一致，但基层监管部门在具体实施相关制度时会面临“一仆十主”的困境，给基层监管者造成压力的同时，使其疲于应对各个委托方。其二，监管者在分配监管注意力时，更为注重来自外部公众或媒体的质疑，这在为促进和改善食品安全整体状况的同时，可能存在对来自外部主体的诉求不加选择地回应，如基层监管者反映，其在处理来自公众投诉的工作中，60%-80%疲于应对职业打假人基于食品标签中与食品安全潜在风险不太相关的瑕疵问题，而浪费了很多行政成本与资源、占用了大量监管注意力。其三，在认知一合法性危机下，会促进和影响相关制度和改革的进程和措施。如现有研究发现，某地发生了较大的食品丑闻，特别是全国性的丑闻时，当地政府对于加强食品安全监管的意愿会明显上升，进而会促进食品安全监管体制的较快改革。
四、食品安全监管机构的内部
合法性冲突及回应策略
食品安全监管机构内部践行着监管人员共享的价值观念和行动逻辑。由于组织机构招募具有相似背景的人们，并为其提供相似的激励，因此组织中相当大一部分成员具有相似的偏好和信念。监管机构内部的再社会化过程在此基础上加强了监管人员的同质性。趋同行为形成的内部合法性，驱使组织成员遵守和调适个体行为以适应之。“如果不遵守规则会导致个人的精神成本和外部社会成本”，包括可能遭到排挤、人际关系恶化、发展前景受限等。食品安全监管机构内部已形成了区别于外部人员的认知体系和合法性，且这一合法性得到监管人员的内部认同和行为趋同予以强化，内部成员一般不会轻易牺牲自己在组织内的友谊、认同、声望及职业前途，去揭开可能受到外部公众质疑的内部合法性存在。
内部合法性除源于组织内部成员共同的行为逻辑外，还受组织各类制度的共同塑造和影响。外部规制合法性的稳定、监管机构的年龄、规模、权力与资源、专业性等因素共同影响着监管人员对其所在机构的认知和评价。规制合法性的持续变动直接影响监管人员对所属机构的归属感及内部合法性的认同。在笔者与县市级监管人员的接触中，其表示频繁的改革探索不仅使整个系统的监管者普遍缺乏归属感，而且影响工作积极性，“大家好像不是给自己干活的一样，说不准你明天在哪儿”。尽管监管者对所属机构的某些方面认同度不高，但相对外部成员而言，监管者在价值观和行为实践方面仍表现出显著的内部趋同。他们希冀所在机构能够最大程度地获取外部资源和支持，为自身机构的合法性寻找依据。他们可能会在与环境的联系中寻求监管机构内部和外部的实践和策略以提高所在组织的合法性，会利用监管机构内部和外部资源达到组织的目标，并以此激励组织成员致力于这些实践和活动，向其他人展示组织确实是合法的。因而，对外表现出一致的行为趋同和内部合法性。
食品安全监管领域的内部合法性冲突主要体现在不同类型的部门之间，由于不同类型的监管部门内部有不同的行动逻辑，而存在不同的内部合法性。具体而言，在执法及食品违法犯罪行为的处罚上，存在食药监部门和公安部门的合作困境。《国务院办公厅关于印发2014年食品安全重点工作安排的通知》中强调行政执法和刑事司法的衔接，指出公安机关要加强侦办食品药品犯罪案件力度，鼓励并促进行刑之问无缝衔接、强化公安机关对食品安全犯罪的专业打击力量;同时，《刑法》规定了食品犯罪行为的罚则;《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》将食品安全的违法犯罪行为作为打击的重点。然而，事实上，公安对食品安全监管的注意力是有限的。国家强调的行刑衔接并未在基层公安部门引起重视。公安和食药监局的两队人马在专业性、工作內容方面有着不同的安排，特别是在基层派出所面临多重任务的工作安排情形下，食品安全只是其特定工作情境下的一个工作内容分配。“基层派出所所长表示这个月要办一个食品药品的案子，大家才去找”。因而，行刑衔接并没有延伸到具体执行的基层监管者身上，并引起足够重视。当涉及到两个或多个部门时，不同部门在其体系内的激励制度各有差别，激励方向的多样性使不同部门难以在日常监管中协调配合，只能把注意力放在其认为更加重要的事情上。再如，当食药监部门面对隐藏在城中村的小作坊存在执法进入困难只能求助公安部门时，“公安的人还看不上这种事，还要办大案子”。
从组织分析新制度主义的视角分析，相互独立、互不隶属的食品安全监管机构和公安部门存在各自的内部合法性。在食品安全违法事件的查处中，食品安全监管机构认为在其职权不能及之处，应由公安机关出面相助;公安部门则具有内部行动的优先次序，当面临的外部压力较大时，将会对食品安全的查处提升到执行的优先序列予以重点落实;当面临较小的外部压力时，只遵从外部环境的最低要求，处理自己内部受到更大压力和激励的事务。公安机关在“面对外部多重的制度要求时进行了分类并排序，最终只是部分地遵从了外部环境的最低要求”。在食品安全违法事件的处罚中，食品安全监管机构和公安机关的内部合法性边界有所交融又相互冲突，不同机构的内部合法性存在，导致了不同机构的行为选择策略。
五、食品安全监管机构的内外
合法性冲突及回应策略
食品安全监管机构面临着上级的任务安排、日常监管要求、公众和媒体的压力以及组织内部运作的要求等多重逻辑。在各种要求与行动逻辑相悖时，基层监管者不仅要遵从外部不同的制度压力，而且要遵从内部的合法性要求。一方面，当监管机构面临的制度环境不一致时，出于寻求外部支持、获取外部资源，可能会“融合各种不兼容的结构要素”，但这种“融合进来的要素只具有外部合法性”，而实际内部运作则遵循自身的逻辑。如上级监管机构对下级监管机构的绩效考核，有时是形式性的，但各级监管机构都要如此行事，尽管从内部来看会影响监管机构的工作效率并造成资源和精力的浪费。此时监管机构采取对某一要求的“仪式性”遵从，实际上弱化或忽视这一制度的具体实施，将监管注意力放在对自身约束或利益影响更大的事务上。另一方面，在规制合法性持续变动或文化一认知合法性的冲击下，组织亦会适时选择不同的策略予以应对。
当监管机构的内外合法性不一致且面临较强的外部合法性压力时，外部合法性会破坏内部合法性。食品安全监管机构一方面需要法律授予其合法性的主体地位，一方面又对频繁变动的权力及责任边界有所抵触。当频繁变动的权力越大、资源越多、责任越小时，监管人员会迅速认同;但当权力边界变动的方向趋于有限权力、更大责任时，则会受到来自监管机构内部的游说、抵制、甚至反抗。在机构改革的进程中，基层监管单位以妥协执行予以回应，虽偶有抱怨，但在人事安排上有职位的上升空间予以平衡;中层监管部门会在一定程度上进行游说，造成人事安排在某一层级的显著聚集和机构臃肿的事实存在;处于等级链高层的监管机构则可能通过游说和博弈来论证其身份合法性、拖缓改革进程。监管机构内部掌握权力的领导和关键成员具有塑造和操纵组织外部合法性的能动性，当其处于重要职位、拥有权力和谈判筹码时，会竭尽全力避免所属机构发生较大规模的不确定动荡。2013年以来食品安全监管系统的自下而上改革，大部分市县进行了改革，而省级监管机构进展异常迟缓，可在一定程度上得以管窥。
监管机构内部的合法性同时会受到外部文化一认知合法性的冲击。公众及媒体对食品安全问题愈趋严重的认知给监管机构带来一定的外部合法性压力，促使监管机构内部做出某些行动予以回应;同时，监管机构会反作用于公众，利用信息优势，公布于其有利的信息。通过对信息的把控，影响公众及媒体对监管机构内部合法性的认知。当发生重大食品安全事件时，监管部门会通过媒体公布事件调查过程和结果，但可能对内部执法不规范、处理不及时、渎职、监管俘获等信息在一定程度上进行隐瞒，以影响或重塑外部认知合法性。如现仍存在基层食药监局领导利用职权为“关系好”的监管对象降低罚款金额、制作虚假文书备案的情况，这一行为与公众的期望及外部文化一认知合法性相冲突，而在监管机构内部则认为这一行为“可以理解”而不予揭发，使之具有了内部合法性。如此，造成了同一行为模式在组织内外的合法性冲突。当外部压力足够大，特别是外部规制合法性足够大时，会打破监管机构内部的行动逻辑，但有时组织内部合法性的改变可能保持着强劲的生存韧性，效果并非立竿见影，要通过长期的积累予以改变。
六、讨论与结论
2013年我国食品安全监管机构进行职能调整和机构整合以及2015年新的《食品安全法》实施后，有学者从政策执行偏差、监管机构能力理论等视角对机构和体制改革的成效和困境跟进剖析。如胡颖廉从监管覆盖面和风险治理维度构建出不同的监管机构模式，并与当地的食品安全风险相配对发现，统一市场监管并未必然提高食品安全保障水平，且以“属地整合”体制为载体的剩余监管权在一定程度上弱化了统一权威专业的食品安全监管;刘鹏等人则从食品安全负面事件、上级改革与周边城市改革进程所形成的压力以及地方的行为偏好解读不同地市的改革进程差异③。这些新近的重要研究均考虑了外部环境和现有体制对监管机构的行为影响，但他们忽视了频繁的体制变迁对监管机構合法性身份质疑而引起的执法困境，以及属地管理下不同监管机构因应内部行动逻辑和外部合法压力的强度不同而产生相应策略的组织层面解释。
本文运用组织分析的新制度主义对合法性概念的类型学界定及相关文献，对食品安全监管机构面临的多重内外部环境及其行动逻辑提供了组织间关系以及组织与外部环境的理论解释框架，试图为理解现阶段我国的食品安全实践问题提供新的理论视角和政策参考，同时在一定程度上丰富组织合法性的实证研究。食品安全监管机构的行为逻辑受组织内部合法性和外部合法性的综合影响。内部合法性概括为理解监管机构内部的俘获、搭便车行为以及不同类型监管机构之间的合作困境，提供了具有说服力的概念解释;外部合法性为解释监管机构的执法权威质疑、发生重大事件后监管机构的行动策略等提供了理论路向。内部合法性和外部合法性之间的冲突和互动，为现实中监管机构存在的“明动实不动”、机构改革不同层级的不同回应策略等问题，提供了独特的阐释视角。
总之，当监管机构面临的外部合法性压力足够大时，会对内部合法性形成冲击。而不同监管机构依据所拥有的权力、资源和科层地位的不同，会在多重制度逻辑和组织内外部合法性综合考虑的情况下选择不同的策略以应对。本文未探及监管主体之间的具体互动行为和策略，而是提供了一个解释包含正式制度和非正式制度的制度环境下，横向部门问、纵向层级间、机构内外的不同行动策略的宽广视角。任何监管机构及政府组织均面临多重的、复杂的内外部环境，均存在内部合法性和外部合法性问题，二者可能一致，亦可能具有不同程度的冲突，为缩小冲突，需要使组织内部的行动逻辑与外部规制与认知合法性的要求相一致，如此方可有力推动现实监管困境的根本解决。
（责任编辑：林赛燕）
