深化县级城市管理执法体制改革的实践与思考
2017年以来，蒙阴县以构建现代化“大城管”体制机制为指向、以建设“绿富美”新蒙阴为目标，深入推进县级城市管理执法体制改革，着力从“高点定位改革、综合设置机构、框定职责范围、完善执法体系、做实保障机制”等关键环节入手，扎实推进、落细落实，为形成管理优质、服务良好、执法规范、安全有序的县级城市管理体制机制，推动城市管理走向治理，实现城市高效运行作出了积极探索。
一、主要做法
（一）以高点定位为基准，统筹谋划改革
一是推动改革高规格。县委县政府把深入推进城市管理体制改革纳入全县重点改革任务落实清单，专题召开县委常委会、县政府常务会研究谋划城管体制改革。成立了以县政府县长为组长，县政府常务副县长，县委常委、组织部长，县政府分管副县长为副组长，有关县直部门和乡镇（街区）主要负责人为成员的高规格改革工作领导小组，建立改革联席会议制度，加强组织领导，切实保障改革顺利推进。二是谋划改革高起点。改革领导小组主动调高站位，积极贯彻中央城镇化工作要求，把蒙阴放到全省大盘子中谋划改革，着力构建“大管理、大服务、大执法”的新型城市治理模式，为建设现代化“绿富美”新蒙阴夯实基础。三是落实改革高标准。改革是系统工程，为避免不吃“夹生饭”、不脱离实际，蒙阴县对推进城管体制改革的每项工作都做到高标准、严要求。第一，调研先行，托清底数。组织调研组深入到住建、综合执法、交通、安监、人防、市场监管、食药监等10多个改革涉及部门和部分乡镇（街区）实施综合调研，对改革涉及的管理职责、执法职能、人员编制、机构设置等进行了详细摸底，并充分征求涉改部门和乡镇（街区）层面的意见，为推进改革做好了充分准备。其次，制定方案，政策引领。印发了《蒙阴县深化城市管理执法体制改革实施方案》，对改革的指导思想、基本原则、主要任务、落实措施和目标要求进行了明确，为推进改革提供了有力遵循。
（二）以构建“大城管”为目标，推进任务落实
综合设置机构，管理组织“小”变“大”。考虑构建现代城市管理执法体制要求，蒙阴县把城市管理执法与综合行政执法两项改革文章紧密结合，统筹谋划、整体推进，着力把城市管理执法机构做大做强。明确县城市管理局是城市管理工作的主管部门，与县综合行政执法局一个机构、两块牌子，纳入县政府工作部门，负责全县城市管理工作。同时，加强城市管理局内部机构建设，把市政工程、园林公园等管理机构从县住建局划归县城管局管理，健全了组织管理体系，基本解决了过去“小机构管大事情，有心无力”问题。
合理框定职责，管理范围“窄”变“宽”。按照精简统一效能的原则，将市政公用设施运行、园林绿化、数字化城市管理等相关职能，以及县政府依法确定的，与城市管理密切相关的，需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、应急管理等方面的部分职责以及与城市管理有关的地下空间管理职责统一整合归并到县城市管理局实施，初步构建了3（市政公用设施运行、市容环卫、园林绿化）+5（公共空间秩序管理、违法建设治理、应急管理、数字化城市管理、环境保护管理）模式的“大城管”职责。同时，做好相对集中行政处罚权工作，把城市管理、住房和城乡建设、环境保护、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监督等相关部门领域的全部或部分行政处罚权、强制权划转到城市管理局集中实施。管理和执法职责的进一步理顺，基本解决了多头管理（执法）、职责交叉、管不好管不到位以及执法扰民等问题。
规范队伍建设，执法能力“弱”变“强”。着力做好“两优化、两统一、一加强”工作。优化编制配备，积极探讨城市管理执法力量配备标准，按照城区常住人口万分之六的标准，核定縣城本级执法人员编制72名；暂按街道10名、经济发达镇8名、一般乡镇6名的标准核定乡镇（街区）执法人员编制78名。优化执法队伍结构，向乡镇（街道）和功能区派驻12支执法中队，人员编制执法一线保障率达100%，实现执法全覆盖。落实执法服装、标志标识“两统一”，2017年底，完成了执法人员服装、车辆等执法工具标识标志更换。加强乡镇执法队伍管理，推行乡镇（街区）和主管局双重管理体制，由县委组织牵头，编制、人社、城管等部门参加，探索符合城管执法职业特点的干部管理、任用办法，健全激励约束机制。
创新思路，管理执法方式“单”变“多”。在管理上，蒙阴县既做实常规模式，又着力改革创新，大力推行多元化管理模式。着力综合运用政府规划引导、市场化运作、商户联合自治等多项“疏”的手段，大力推进由政法委、城管、公安、交通等多部门参与的城市数字化管理和部门、单位、社区居民共同参与的网格化治理新模式以及机械化深度保洁办法，实现了从单纯管理到综合治理的重大转变。在执法上，结合新一轮执法证换发工作，全面推行执法人员持证上岗制度和行政执法“三项制度”，印发了《蒙阴县全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》，改进了执法方式，规范了执法行为。
（三）以务实管用为要求，完善保障体系
全面落实政府主体责任，立足务实管用要求，大力构建“1（平台）+5（机制）”城市管理执法保障体系。一是搭建一个工作平台。成立以县政府县长为总负责人、城市管理执法涉及的有关部门主要负责同志为成员的“蒙阴县城市管理委员会”，全面加强城市管理工作的领导、指导，集中研究、协调、处理涉及城市管理发展中出现的有关问题，真正打造管用实用的工作平台。二是完善5项工作机制。着力完善法治保障机制，加快推进制定县级城市管理规章制度；着力构建城市管理部门与政法委、公检法司等部门的司法保障机制，探索建立蒙阴县城市管理巡回法庭和城市管理治安中队，抓实抓好制约城市管理执法工作的关键环节；着力完善部门协调配合机制，建立《蒙阴县城市管理执法部门协调配合机制》，形成管理执法工作合力；着力做实经费保障机制，把城市管理执法专项经费纳入县财政预算总盘子并逐年递增，保障执法人员服装、装备、技术支持等执法工作方面的投入；着力完善市场推进机制，建立“蒙阴县城市建设投融资平台”，制定印发《蒙阴县政府购买服务办法》《政府购买服务目录》，公布市场准入清单，吸引社会资本进入城市建设管理市场。
二、存在问题
（一）县乡城市管理执法队伍总体薄弱。在县直，主要存在人员老化、知识结构、业务水平跟不上城市发展管理要求；在乡镇，主要是严重缺乏城市管理执法方面的专业人才。乡镇街区城镇建设管理执法等方面的人才缺乏，制约了城镇建设管理和发展水平。
（二）依法治理城市的法规依据不完善。目前，国家层面尚未出台完整的城市管理法，同时，因城市管理职能的不断调整和增加，地方性城市管理条列、规章制度等配套不完善，相对集中行政处罚权授权工作在个别领域尚未授权到位，实现城市管理执法机构、职能、权限、责任等法定化上还需要做许多工作。
（三）人员激励机制和措施不健全。城市管理执法人员的日常工作任务重、管理执法难度大，加班多、薪酬待遇低，身心压力大，但与之配套的干部任用管理制度和薪酬激励制度跟不上，人员工作积极性不高，工作效率和服务质量无法保障。
三、主要对策
（一）强化队伍建设，提升素质能力。一是做好现有人员挖潜提质工作，把县乡城管队伍培训纳入干部年度培训和城管系统业务培训计划，不断加大业务知识和法律法规培训力度，努力提升现有管理执法人员的综合素质和业务水平。二是结合新一轮体制改革，提高乡镇事业编制核编标准，适当增加人员编制，加大统筹调剂使用力度，切实解决超编问题，为乡镇街区实现人员考聘正常化和加强城管队伍建设提供有力保障。
（二）加快立法立制，提高城市依法治理水平。着力完善城市管理依法治理机制，国家层面，应尽快出台专门的城市管理法；在地方，应尽快配套与改革进度相适宜与城市管理发展相匹配的地方性条例，县乡两级应把城市管理作为“十三五”规划工作重点，研究制定符合县乡实际、可操作性强的地方性城市管理规章制度，实现基层城市管理机构、权责职能的法定化。
（三）健全正向激励机制，提高城管队伍工作积极性。把城市管理执法人员职务晋升和交流制度、薪酬待遇等奖效制度纳入县级组织人事工作研究重要内容，出台符合基层实际的城管执法人员职级制和工资福利政策，提高城管执法人员的政治和经济待遇，充分调动人员积极性，全力保障城市管理执法工作高效运行。□E：ZY
关键词：城市管理 执法体制 改革
一、主要做法
（一）以高点定位为基准，统筹谋划改革
一是推动改革高规格。县委县政府把深入推进城市管理体制改革纳入全县重点改革任务落实清单，专题召开县委常委会、县政府常务会研究谋划城管体制改革。成立了以县政府县长为组长，县政府常务副县长，县委常委、组织部长，县政府分管副县长为副组长，有关县直部门和乡镇（街区）主要负责人为成员的高规格改革工作领导小组，建立改革联席会议制度，加强组织领导，切实保障改革顺利推进。二是谋划改革高起点。改革领导小组主动调高站位，积极贯彻中央城镇化工作要求，把蒙阴放到全省大盘子中谋划改革，着力构建“大管理、大服务、大执法”的新型城市治理模式，为建设现代化“绿富美”新蒙阴夯实基础。三是落实改革高标准。改革是系统工程，为避免不吃“夹生饭”、不脱离实际，蒙阴县对推进城管体制改革的每项工作都做到高标准、严要求。第一，调研先行，托清底数。组织调研组深入到住建、综合执法、交通、安监、人防、市场监管、食药监等10多个改革涉及部门和部分乡镇（街区）实施综合调研，对改革涉及的管理职责、执法职能、人员编制、机构设置等进行了详细摸底，并充分征求涉改部门和乡镇（街区）层面的意见，为推进改革做好了充分准备。其次，制定方案，政策引领。印发了《蒙阴县深化城市管理执法体制改革实施方案》，对改革的指导思想、基本原则、主要任务、落实措施和目标要求进行了明确，为推进改革提供了有力遵循。
（二）以构建“大城管”为目标，推进任务落实
综合设置机构，管理组织“小”变“大”。考虑构建现代城市管理执法体制要求，蒙阴县把城市管理执法与综合行政执法两项改革文章紧密结合，统筹谋划、整体推进，着力把城市管理执法机构做大做强。明确县城市管理局是城市管理工作的主管部门，与县综合行政执法局一个机构、两块牌子，纳入县政府工作部门，负责全县城市管理工作。同时，加强城市管理局内部机构建设，把市政工程、园林公园等管理机构从县住建局划归县城管局管理，健全了组织管理体系，基本解决了过去“小机构管大事情，有心无力”问题。
合理框定职责，管理范围“窄”变“宽”。按照精简统一效能的原则，将市政公用设施运行、园林绿化、数字化城市管理等相关职能，以及县政府依法确定的，与城市管理密切相关的，需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、应急管理等方面的部分职责以及与城市管理有关的地下空间管理职责统一整合归并到县城市管理局实施，初步构建了3（市政公用设施运行、市容环卫、园林绿化）+5（公共空间秩序管理、违法建设治理、应急管理、数字化城市管理、环境保护管理）模式的“大城管”职责。同时，做好相对集中行政处罚权工作，把城市管理、住房和城乡建设、环境保护、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监督等相关部门领域的全部或部分行政处罚权、强制权划转到城市管理局集中实施。管理和执法职责的进一步理顺，基本解决了多头管理（执法）、职责交叉、管不好管不到位以及执法扰民等问题。
规范队伍建设，执法能力“弱”变“强”。着力做好“两优化、两统一、一加强”工作。优化编制配备，积极探讨城市管理执法力量配备标准，按照城区常住人口万分之六的标准，核定縣城本级执法人员编制72名；暂按街道10名、经济发达镇8名、一般乡镇6名的标准核定乡镇（街区）执法人员编制78名。优化执法队伍结构，向乡镇（街道）和功能区派驻12支执法中队，人员编制执法一线保障率达100%，实现执法全覆盖。落实执法服装、标志标识“两统一”，2017年底，完成了执法人员服装、车辆等执法工具标识标志更换。加强乡镇执法队伍管理，推行乡镇（街区）和主管局双重管理体制，由县委组织牵头，编制、人社、城管等部门参加，探索符合城管执法职业特点的干部管理、任用办法，健全激励约束机制。
创新思路，管理执法方式“单”变“多”。在管理上，蒙阴县既做实常规模式，又着力改革创新，大力推行多元化管理模式。着力综合运用政府规划引导、市场化运作、商户联合自治等多项“疏”的手段，大力推进由政法委、城管、公安、交通等多部门参与的城市数字化管理和部门、单位、社区居民共同参与的网格化治理新模式以及机械化深度保洁办法，实现了从单纯管理到综合治理的重大转变。在执法上，结合新一轮执法证换发工作，全面推行执法人员持证上岗制度和行政执法“三项制度”，印发了《蒙阴县全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度实施方案》，改进了执法方式，规范了执法行为。
（三）以务实管用为要求，完善保障体系
全面落实政府主体责任，立足务实管用要求，大力构建“1（平台）+5（机制）”城市管理执法保障体系。一是搭建一个工作平台。成立以县政府县长为总负责人、城市管理执法涉及的有关部门主要负责同志为成员的“蒙阴县城市管理委员会”，全面加强城市管理工作的领导、指导，集中研究、协调、处理涉及城市管理发展中出现的有关问题，真正打造管用实用的工作平台。二是完善5项工作机制。着力完善法治保障机制，加快推进制定县级城市管理规章制度；着力构建城市管理部门与政法委、公检法司等部门的司法保障机制，探索建立蒙阴县城市管理巡回法庭和城市管理治安中队，抓实抓好制约城市管理执法工作的关键环节；着力完善部门协调配合机制，建立《蒙阴县城市管理执法部门协调配合机制》，形成管理执法工作合力；着力做实经费保障机制，把城市管理执法专项经费纳入县财政预算总盘子并逐年递增，保障执法人员服装、装备、技术支持等执法工作方面的投入；着力完善市场推进机制，建立“蒙阴县城市建设投融资平台”，制定印发《蒙阴县政府购买服务办法》《政府购买服务目录》，公布市场准入清单，吸引社会资本进入城市建设管理市场。
二、存在问题
（一）县乡城市管理执法队伍总体薄弱。在县直，主要存在人员老化、知识结构、业务水平跟不上城市发展管理要求；在乡镇，主要是严重缺乏城市管理执法方面的专业人才。乡镇街区城镇建设管理执法等方面的人才缺乏，制约了城镇建设管理和发展水平。
（二）依法治理城市的法规依据不完善。目前，国家层面尚未出台完整的城市管理法，同时，因城市管理职能的不断调整和增加，地方性城市管理条列、规章制度等配套不完善，相对集中行政处罚权授权工作在个别领域尚未授权到位，实现城市管理执法机构、职能、权限、责任等法定化上还需要做许多工作。
（三）人员激励机制和措施不健全。城市管理执法人员的日常工作任务重、管理执法难度大，加班多、薪酬待遇低，身心压力大，但与之配套的干部任用管理制度和薪酬激励制度跟不上，人员工作积极性不高，工作效率和服务质量无法保障。
三、主要对策
（一）强化队伍建设，提升素质能力。一是做好现有人员挖潜提质工作，把县乡城管队伍培训纳入干部年度培训和城管系统业务培训计划，不断加大业务知识和法律法规培训力度，努力提升现有管理执法人员的综合素质和业务水平。二是结合新一轮体制改革，提高乡镇事业编制核编标准，适当增加人员编制，加大统筹调剂使用力度，切实解决超编问题，为乡镇街区实现人员考聘正常化和加强城管队伍建设提供有力保障。
（二）加快立法立制，提高城市依法治理水平。着力完善城市管理依法治理机制，国家层面，应尽快出台专门的城市管理法；在地方，应尽快配套与改革进度相适宜与城市管理发展相匹配的地方性条例，县乡两级应把城市管理作为“十三五”规划工作重点，研究制定符合县乡实际、可操作性强的地方性城市管理规章制度，实现基层城市管理机构、权责职能的法定化。
（三）健全正向激励机制，提高城管队伍工作积极性。把城市管理执法人员职务晋升和交流制度、薪酬待遇等奖效制度纳入县级组织人事工作研究重要内容，出台符合基层实际的城管执法人员职级制和工资福利政策，提高城管执法人员的政治和经济待遇，充分调动人员积极性，全力保障城市管理执法工作高效运行。□E：ZY
关键词：城市管理 执法体制 改革
