关于优化区街工作责任分工体系的探索
张庆国
作为我国行政管理体制的基础层级，区、街（镇）两级的行政管理和公共服务水平是决胜全面建成小康社会，加快新型城镇化建设的基础性因素。科学合理配置区街（镇）两级职责和事权，实现分工合作、优势互补，有利于推进政府职能转变，也是加快城乡一体化的现实需要。历城区作为山东省会济南东部重要的政治、经济、文化中心，地域面积广，人口众多，辖区内既有综合实力发达的城区街道，也有脱胎于乡镇政府的城郊街道，同时还保留一个镇政府，具有非常典型的示范意义。构建区街两级“权责统一、行为规范、运转协调、廉洁高效的行政管理体制和运行体制”对于历城区加快打造优质政务服务软环境，推进新型城镇化建设有着非常重要的现实意义。本文结合历城实际，对优化区街工作责任分工体系作如下分析探索。
一、存在的问题及产生原因
近年来，历城区围绕推进政府职能转变主线，推行清单化管理理念，陆续公布“权责清单”“中介服务清单”“随机抽查清单”等各项清单，初步建立起以“三定”规定为基础的行政管理和公共服务清单化运转体系，促进了部门和街镇事业发展的积极性和活力，方便了企业和群众办事。
但是随着历城城市化进程的不断加快，建成区范围不断扩大，村庄变成社区，村民变成市民，镇政府变成办事处，群众的居住形式实现了城市化，生活方式和思维观念却还停留在村居时代，社区的服务能力也远远达不到城市居民的要求。与此同时，历城经济呈现高质量发展，大批的世界五百强、国内五百强企业入驻历城，招商引资、项目建设、园区打造等工作快速推进，然而由于区街行政管理和公共服务运行体系精细化不够，社会治理还不够精准，政务服务环境还不够优，还有一些群众、企业反映的“堵点、痛点、难点”未解决，主要表现为：
（一）对职责边界的划分认识模糊，不利于打造政务服务优质软环境。区级部门和街镇对“三定”规定和各类清单掌握理解不全面、不细致，贯彻执行不彻底和不严谨，一定程度上存在“缺位、越位、错位”的情况。区街两级在实际工作中有职能交叉，推诿扯皮情况仍有发生，区街工作合力不强，“都在管又都不全管”的现象依然存在，导致政务服务效率与经济的高速发展不匹配，打造优质服务环境的基础不牢固。
（二）工作下移的把关机制有缺失，加重街镇负担。部分区级部门将工作职责下移随意性较大，“依法下移、依规下移”执行不力。往往通过签订责任状、下发文件等简单的形式就将工作责任下移到街镇，使街镇承担了一些超出法定职责的工作内容。面对下移事项的任务指标，“街镇党政一把手负总责”和“一票否决”的压力也导致了街镇不惜违规使用公权力，出现越权甚至违法的现象，降低了政府的公信力。
（三）工作下移过程中“权、责、利、人”缺乏同步性。有些依法依规下移的事项下沉至街镇后，相应的行政权力特别是执法权、专业人员和技术支持却没有同时下放。街镇固有的行政权力资源和服务手段不足以支撑区级下移的工作职责，街镇“看得见、管不了”的尴尬由此而生。同时街镇编制数量与工作任务不相适应，机构运行不够流畅，街镇工作人员都是身兼数职，工作疲于应付，有时按照上级要求成立了新的机构，人员却得不到充实，机构有名无实。
（四）区级部门间职能交叉，城乡分治，不利于推进城乡一体化。特别是排水、交通、绿化等与群众日常生活密不可分的领域，由于历史遗留原因，职责分属多个部门，边界不清，导致推诿扯皮现象的发生。
二、明确优化区街工作责任分工理念
2017年以来，历城区以开展大部門制改革试点工作为契机，明确区街责任分工体系设计理念，按照“树立一项共识，把握两个定位”，积极探索建立统分结合、权责一致、分工合作的区街关系。
（一）开展大部门制改革，首先破题部门之间职能交叉，城乡分治，为优化区街分工奠定基础。重点在“涉水、涉路、涉绿”三个领域进行改革，按照“一件事原则上由一个部门负责”的思路横向改革，理清区市政管理局、区园林绿化管理局与区水务局、区交通运输局、区林业局职能交叉的矛盾，通过撤并机构，形成领域内职能的大集合。站位于城市农村一体化管理的纵向串联，通过调整体制机制实现水务、交通、林业领域的城乡统筹发展，不仅打破了城乡二元结构的束缚，避免了区级部门之间繁琐的沟通协调环节，最终形成了“大水务、大交通、大林业、大建设”体制格局。
（二）树立一项共识，即全区一盘棋的共识。区直部门、各街镇党（工）委办事处作为区委区政府的有机组成部分，树立“全区一盘棋”的思想不动摇，做到各司其职，相互补台不拆台，相互补位不缺位，形成工作合力。
（三）把握两个定位，即明确区直部门和街镇的各自定位。区直部门的定位是大力强化区级引领统筹发展和推进治理现代化的能力，街镇的定位是注重增强街镇经济社会管理和公共服务能力。区级层面侧重于负责执行专业要求高、技术性强、涉及重大公共安全的职能事项，强化对全区经济社会发展、政策制定、产业结构布局、园区规划建设、资源优化配置的领域的统筹作用。街镇层面注重增强经济社会综合管理和公共服务能力，主要做好公共安全、市场秩序、企业服务、社会工作、社区服务等事项。通过完善街镇功能，加强基础设施建设，规范提升街镇为民服务中心，着重在为企业和群众提供优质公共服务上下功夫，切实方便企业和群众办事。
三、以大部门制改革为契机，探索建立“优化区街工作责任分工体系”工作机制
统筹使用机构编制资源，深化“放管服”改革，转变政府职能，通过强化三项举措，建立三个机制”的工作措施，进一步明晰区街镇两级各自履行的职责和管理的事务，完善决策权、执行权和监督权相互制约又相互协调的机制。
（一）强化三项举措，助推界定区街分工体系。一是全面界定区街职责分工，确保区街职责归位，按照“谁主管谁负责”“谁审批谁负责”“谁执法谁负责”等原则科学界定、合理配置区街两级职责和事权，明晰区街工作职责边界。二是全面推开互联网+政务服务，加快网上政务服务向街镇延伸，“网上办”“一次办”“我来办”事项越来越多，让群众企业办事像“网购”一样方便，形成区街上下联动工作体系，打造优质软环境。三是实施综合行政执法体制改革，推进执法重心下移，充实基层执法力量，切实解决基层“看得见、管不着”和执法力量薄弱问题。
（二）建立三项机制，确保区街分工体系落实到位。一是建立对区直部门工作下移事项的把关机制。依据相关法律法规规章及规范性文件，编制区级部门下沉给街道的工作事项清单，对区级部门委托、下移给街镇承办的事项实行申报式管理。区直各部门需下移工作事项时，应书面提交申请，由编办、法制办等部门进行合法性、合规性审查，重点是下移依据、权责分配、问责办法等内容，确保事项依法依规下移。下沉事项要通过书面方式明确下移职责和事权、配套人财物供给方式、履职要求、责任转移、追责办法等内容，严控职责和事权的随意下沉。没有合理合法依据的工作事项，原则上不允许下沉给街镇。二是合理统筹用好机构编制资源，促进街镇建立高效的运行体制。在确保不突破编制总额的前提下，盘活编制资源，灵活调整区直部门和街镇内设机构设置和人员配备，把有限的机构编制资源用好用活，做到“好钢用在刀刃上”。从关心关爱基层干部的角度，在政策范围内，适当增加街镇事业单位领导职数，推动编制向基层倾斜。对在全区拆违拆临、招商引资、社会稳定等重点工作中做出突出贡献的街镇机构改革分流人员，探讨补充到街镇事业单位的办法。通过对全区机构编制资源的优化配置，最终实现职责、机构、人员有机统一，为优化区街两级职责分工体系提供必要的机构编制保障。三是强化街镇“人、财、物、技”保障机制。按照“权随责转、人随事转、费随事转，权责对等”的原则，做到“兵马未动，粮草先行”，实现工作事项和人员、经费、业务培训、技术支持等保障措施同时下移。注重拓宽区直部门和街镇对接通道，在领导层面的交流以外，增加一线工作人员层面双向交流学习的机会。特别是有事项下移的部门，可以采取班子成员包挂街镇、科室对接街镇站所等形式，加大本部门的业务专项培训和指导力度，提高街镇人员承接事项的能力。□E：FQJ
关键词：区街 责任分工 体系 优化 探索
作为我国行政管理体制的基础层级，区、街（镇）两级的行政管理和公共服务水平是决胜全面建成小康社会，加快新型城镇化建设的基础性因素。科学合理配置区街（镇）两级职责和事权，实现分工合作、优势互补，有利于推进政府职能转变，也是加快城乡一体化的现实需要。历城区作为山东省会济南东部重要的政治、经济、文化中心，地域面积广，人口众多，辖区内既有综合实力发达的城区街道，也有脱胎于乡镇政府的城郊街道，同时还保留一个镇政府，具有非常典型的示范意义。构建区街两级“权责统一、行为规范、运转协调、廉洁高效的行政管理体制和运行体制”对于历城区加快打造优质政务服务软环境，推进新型城镇化建设有着非常重要的现实意义。本文结合历城实际，对优化区街工作责任分工体系作如下分析探索。
一、存在的问题及产生原因
近年来，历城区围绕推进政府职能转变主线，推行清单化管理理念，陆续公布“权责清单”“中介服务清单”“随机抽查清单”等各项清单，初步建立起以“三定”规定为基础的行政管理和公共服务清单化运转体系，促进了部门和街镇事业发展的积极性和活力，方便了企业和群众办事。
但是随着历城城市化进程的不断加快，建成区范围不断扩大，村庄变成社区，村民变成市民，镇政府变成办事处，群众的居住形式实现了城市化，生活方式和思维观念却还停留在村居时代，社区的服务能力也远远达不到城市居民的要求。与此同时，历城经济呈现高质量发展，大批的世界五百强、国内五百强企业入驻历城，招商引资、项目建设、园区打造等工作快速推进，然而由于区街行政管理和公共服务运行体系精细化不够，社会治理还不够精准，政务服务环境还不够优，还有一些群众、企业反映的“堵点、痛点、难点”未解决，主要表现为：
（一）对职责边界的划分认识模糊，不利于打造政务服务优质软环境。区级部门和街镇对“三定”规定和各类清单掌握理解不全面、不细致，贯彻执行不彻底和不严谨，一定程度上存在“缺位、越位、错位”的情况。区街两级在实际工作中有职能交叉，推诿扯皮情况仍有发生，区街工作合力不强，“都在管又都不全管”的现象依然存在，导致政务服务效率与经济的高速发展不匹配，打造优质服务环境的基础不牢固。
（二）工作下移的把关机制有缺失，加重街镇负担。部分区级部门将工作职责下移随意性较大，“依法下移、依规下移”执行不力。往往通过签订责任状、下发文件等简单的形式就将工作责任下移到街镇，使街镇承担了一些超出法定职责的工作内容。面对下移事项的任务指标，“街镇党政一把手负总责”和“一票否决”的压力也导致了街镇不惜违规使用公权力，出现越权甚至违法的现象，降低了政府的公信力。
（三）工作下移过程中“权、责、利、人”缺乏同步性。有些依法依规下移的事项下沉至街镇后，相应的行政权力特别是执法权、专业人员和技术支持却没有同时下放。街镇固有的行政权力资源和服务手段不足以支撑区级下移的工作职责，街镇“看得见、管不了”的尴尬由此而生。同时街镇编制数量与工作任务不相适应，机构运行不够流畅，街镇工作人员都是身兼数职，工作疲于应付，有时按照上级要求成立了新的机构，人员却得不到充实，机构有名无实。
（四）区级部门间职能交叉，城乡分治，不利于推进城乡一体化。特别是排水、交通、绿化等与群众日常生活密不可分的领域，由于历史遗留原因，职责分属多个部门，边界不清，导致推诿扯皮现象的发生。
二、明确优化区街工作责任分工理念
2017年以来，历城区以开展大部門制改革试点工作为契机，明确区街责任分工体系设计理念，按照“树立一项共识，把握两个定位”，积极探索建立统分结合、权责一致、分工合作的区街关系。
（一）开展大部门制改革，首先破题部门之间职能交叉，城乡分治，为优化区街分工奠定基础。重点在“涉水、涉路、涉绿”三个领域进行改革，按照“一件事原则上由一个部门负责”的思路横向改革，理清区市政管理局、区园林绿化管理局与区水务局、区交通运输局、区林业局职能交叉的矛盾，通过撤并机构，形成领域内职能的大集合。站位于城市农村一体化管理的纵向串联，通过调整体制机制实现水务、交通、林业领域的城乡统筹发展，不仅打破了城乡二元结构的束缚，避免了区级部门之间繁琐的沟通协调环节，最终形成了“大水务、大交通、大林业、大建设”体制格局。
（二）树立一项共识，即全区一盘棋的共识。区直部门、各街镇党（工）委办事处作为区委区政府的有机组成部分，树立“全区一盘棋”的思想不动摇，做到各司其职，相互补台不拆台，相互补位不缺位，形成工作合力。
（三）把握两个定位，即明确区直部门和街镇的各自定位。区直部门的定位是大力强化区级引领统筹发展和推进治理现代化的能力，街镇的定位是注重增强街镇经济社会管理和公共服务能力。区级层面侧重于负责执行专业要求高、技术性强、涉及重大公共安全的职能事项，强化对全区经济社会发展、政策制定、产业结构布局、园区规划建设、资源优化配置的领域的统筹作用。街镇层面注重增强经济社会综合管理和公共服务能力，主要做好公共安全、市场秩序、企业服务、社会工作、社区服务等事项。通过完善街镇功能，加强基础设施建设，规范提升街镇为民服务中心，着重在为企业和群众提供优质公共服务上下功夫，切实方便企业和群众办事。
三、以大部门制改革为契机，探索建立“优化区街工作责任分工体系”工作机制
统筹使用机构编制资源，深化“放管服”改革，转变政府职能，通过强化三项举措，建立三个机制”的工作措施，进一步明晰区街镇两级各自履行的职责和管理的事务，完善决策权、执行权和监督权相互制约又相互协调的机制。
（一）强化三项举措，助推界定区街分工体系。一是全面界定区街职责分工，确保区街职责归位，按照“谁主管谁负责”“谁审批谁负责”“谁执法谁负责”等原则科学界定、合理配置区街两级职责和事权，明晰区街工作职责边界。二是全面推开互联网+政务服务，加快网上政务服务向街镇延伸，“网上办”“一次办”“我来办”事项越来越多，让群众企业办事像“网购”一样方便，形成区街上下联动工作体系，打造优质软环境。三是实施综合行政执法体制改革，推进执法重心下移，充实基层执法力量，切实解决基层“看得见、管不着”和执法力量薄弱问题。
（二）建立三项机制，确保区街分工体系落实到位。一是建立对区直部门工作下移事项的把关机制。依据相关法律法规规章及规范性文件，编制区级部门下沉给街道的工作事项清单，对区级部门委托、下移给街镇承办的事项实行申报式管理。区直各部门需下移工作事项时，应书面提交申请，由编办、法制办等部门进行合法性、合规性审查，重点是下移依据、权责分配、问责办法等内容，确保事项依法依规下移。下沉事项要通过书面方式明确下移职责和事权、配套人财物供给方式、履职要求、责任转移、追责办法等内容，严控职责和事权的随意下沉。没有合理合法依据的工作事项，原则上不允许下沉给街镇。二是合理统筹用好机构编制资源，促进街镇建立高效的运行体制。在确保不突破编制总额的前提下，盘活编制资源，灵活调整区直部门和街镇内设机构设置和人员配备，把有限的机构编制资源用好用活，做到“好钢用在刀刃上”。从关心关爱基层干部的角度，在政策范围内，适当增加街镇事业单位领导职数，推动编制向基层倾斜。对在全区拆违拆临、招商引资、社会稳定等重点工作中做出突出贡献的街镇机构改革分流人员，探讨补充到街镇事业单位的办法。通过对全区机构编制资源的优化配置，最终实现职责、机构、人员有机统一，为优化区街两级职责分工体系提供必要的机构编制保障。三是强化街镇“人、财、物、技”保障机制。按照“权随责转、人随事转、费随事转，权责对等”的原则，做到“兵马未动，粮草先行”，实现工作事项和人员、经费、业务培训、技术支持等保障措施同时下移。注重拓宽区直部门和街镇对接通道，在领导层面的交流以外，增加一线工作人员层面双向交流学习的机会。特别是有事项下移的部门，可以采取班子成员包挂街镇、科室对接街镇站所等形式，加大本部门的业务专项培训和指导力度，提高街镇人员承接事项的能力。□E：FQJ
关键词：区街 责任分工 体系 优化 探索
