中国城市社区管理创新模式分析
范文弘志
摘要：随着经济发展，社区管理模式在各区域不断创新，但仍存在着社区过度依赖政府、政府管理尺度不明确、社区管理缺乏法律规范、资金受限等问题。为平衡发展缓解矛盾，我国应从进一步简政放权、构建法制化社区管理体系、贯彻落实法治精神、培养地方政府投资能力、引导高素质人才进入社区，充分利用社区内部资源创新管理模式，实现社区管理的治道变革。
关键词：城市社区 社区管理 创新模式 治道变革
中图分类号：C916 文献标识码：A
1 中国社区的管理模式
1.1行政主导型管理模式
行政主导型管理模式又称政府主导型社区管理模式，即政府通过行政行为在社区管理中占主导地位，参与管理社区各项事务。这种模式下的政府管理活动较大，从宏观政策到社区规定政府都有参与，管理模式的规范化程度高。
哈尔滨市社区管理属于典型的行政主导型管理模式，政府包揽社区事项管理，投入财政、人力等多方面资源，使社区建设初期发展形势很好。
1.2半行政半自治型社区管理模式
半行政半自治型社区管理模式又称参与型社区管理模式，特点是街道在管理过程中占重要地位。街道党工委、街道办事处作领导系统，领导、执行和支持分别作为子系统各负其责，相辅相成。政府在其中处于居中地位，指导并协助街道的管理社区工作。
在上海市的社区管理改革中建立“政府主导的层级社区治理模式”，把政府的行政性融入社区管理中，形成“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体制，区政府授权于街道办事处辅助进行行政工作，街道党工委负责社区事务决议，有权依法增设部门。
1.3自治型社区管理模式
自治型社区管理模式又称“政社分离”是指以社区自治为核心，与政府、民众共同合作的基础上管理社区，社区和居民发挥自主权和自议权，参与社区内各项事务的管理。社区自治保障了社区居民依法行使民主权利的实现，调动居民参与基层治理的积极性。
武汉市通过创新体制建立“四个机制”把政府从“管理者”转变为“提供者”。社区坚持自治方向，在明确与政府、街道、居委会之间关系的基础上进行政社互动。将行政功能与功能相结合，整合政府与社区的资源，促进双方互补联动。同时还建立社区评议街道和政府职能部门的考核监督机制，由政府、服务对象、第三方进行综合考评，考评结果计入公务员及政府购买服务审核中。
1.4议行分离型社区管理模式
议行分离型社区管理模式是将社区职能进行重新劃分，承担职能范围内的社会化事务，其余事务转交其他部门的社区管理模式。议行分离的模式不仅能还原居委会自治权还能增强社区自治的能力，推动基层治理发展。
广州市在社区管理改革中明确提出议行分离，撤销街道办事处，成立社区服务中心。社区仅承担社会事务，将行政事务转交区政府，其余事务交给社区内相关专业的机构团体。居委会组织居民进行评议工作，规划社区建设发展等，确定具体工作内容后由社区服务中心执行。重新定位社区管理和服务职能，理顺其中的管理后更好地专向发挥，避免了职责的交叉混淆。
1.5网格型社区管理模式
网格型社区管理模式是一种新型社区管理模式，在社区中划分管理单元形成“网格”，以“网格”作为管理单元进行小而精的管理。[1]网格化管理能精准地对社区内各项事物进行靶向管理，相较于其他模式更为细致。网格化的管理小而精的特点提高了行政效率也更加贴近居民，使得管理变得较为人性化。
北京东城区是网格化管理模式的代表。哪个区在原有的“万米城管网格”上进行了扬弃，把各种客观环境因素同原有的行政划分结合起来，对现代信息技术加以应用，划分出网格，进行精细化管理服务。网格化管理服务精准并且能扩大应用范围，是一种可持续发展的社区管理模式。
2 中国城市社区管理存在的主要问题
虽然中国社区管理模式发展取得了可观进步，但是实际社区管理当中仍存在着许多问题。中国社区管理模式创新总体上集中于东部，中部与西部遵循行政型管理模式的比重较大。无论是创新模式还是传统型模式相对于中国飞速发展的物质文化水平或多或少都显现出不足之处。
2.1社区管理过度依赖政府
中国社区管理体系建立之初大多采用了行政型社区管理模式，这一模式在今天仍是中国城市社区管理广泛应用的模式。将政府放在社区管理中极为重要的位置，在社区建设初期起到了加快社区建设，推动社区工作顺利进行的积极作用。随着市场经济体制改革的不断发展，社区事务多而繁杂，渐渐超出政府处理能力，但是长期处于行政性管理模式当中的社区已经缺失了自治能力，处理事物效率低下，不得不寻求政府协助，即加重了政府的工作负担又不利于推进基层治理。
2.2政府管理尺度不明确
一些社区在管理改革当中削减政府的职能转交给街道，街道根据实际情况依法增减部门处理事物。然而街道开展工作首先要经过政府授权，政府授予权责的多与少是街道能否扩大其职能关键。政府定位的不合理会直接导致政府在社区管理中“越位”“缺位”。
2.3社区管理缺乏法律化规范化
中国社区管理模式创新过程中，社区的执行职能在建设中越来越突出。然而执行情况的判定标准社区自行制定或是根据1989年通过的《居民委员会组织法》，颇为老旧，不能适应目前中国社区发展状况。居民不能根据有效的法律法规判断社区在执行的过程中是否切实地履行了自身的职责。目前宪法中关于社区管理方面的法律较为不全面，我国制定社区管理规范较少，不利于居民监督和反馈。
2.4社区管理现代化行政水平低下
目前中国大部分社区管理仍是沿用传统的行政方式，不灵活、效率低下、部门繁杂，妨碍了社区现代化建设。一些社区引进先进系统后，因社区管理人员大多是妇女，学习能力相对较低，行政办公效率并未得到预期效果。
2.5社区建设受资金限制
随着中国经济飞速发展，我国人民物质文化需求日益增长，现代化的进程加快……我国已进入中国特色社会主义新时代，居民的需求随主要矛盾的变化发生了质的转变，社区基础设施迫切需要升级。但是，加快建设需要资金投入，社区本事基层组织，资金有限，力所能及的范围远小于居民的期待。居民的建议不能落实，使得居民消费能力受限，也严重影響中国的经济发展。
3 构建城市社区管理新模式
习近平同志在十九大报告中强调，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。加快平衡东中西部发展水平，缩小中西部与东部人民生活质量之间的落差是我国全面建成小康社会的实现共同富裕的重要环节。构建城市管理新模式是完成这一环节的关键部分。
3.1推行现代化自治型社区管理模式
大力推行“简政放权”，提倡政社分离。弱化政府在社区的非行政职能，强调政府的审批、执行、指导等职能，政府依法行政、居民依法自治。将政府、街道和居委会三者的权责功能与社区逐一厘清，把彼此之间重叠的冗杂部分化繁为简，加强社区自治的能力。
3.2加强社区管理法制化
3.2.1依法构建规范化社区管理体系
十九大提出加强对法治中国建设的统一领导，健全社区管理方面法律体系是促进法治建设的重要环节。明确社区管理中政府、居委会等服务主体各自权力范围，避免政府在下放权力的过程中出现僭越情况；培养居民法治意识和维权意识，提高居民法律素养，维护居民民主权利，保障居民民主权利的实现，建立科学的社区管理规范化体系。
3.2.2贯彻落实法治精神
以法律法规管理社区，社区管理过程中有法可依、有法必依，保障社区居民合法权益的同时维护法律尊严，将法作为管理过程中最高依据。将法作为管理底线，在社区管理主体之间错综复杂的关系中依法开展活动；用法的权威维护社区管理的权威和管理秩序。法治精神的落实与否与社区管理、居民监督息息相关，贯彻落实法治精神是维护居民基本权利的基础。
3.3提高社区管理现代化水平
建设社区管理的智慧化行政生态系统，建立社区规划动态化、社区管理网格化和社区服务精细化的技术标准体系，实现智慧社区规划、管理与服务不同技术体系之间的耦合互通和无缝对接，促进社区信息化和智慧化建设。通过国家颁布的建设指标和评价体系对社区管理和服务的智慧化水平进行评价和反馈，促进社区管理与智慧化水平的不断上升。[2]
在社区工作中引入高素质人才，强化社区管理人员培训教育，培养社区工作人员学习能；大力推进现代化行政办公进程，提高社区管理水平和服务居民能力。
4 中国城市社区管理的对策建议
4.1培养地方政府投资管理能力
中央政府在社区管理建设中作“领导者”占重要地位，由中央政府领导，在地方设立专有部门管理资金，用来管理、投资。将资金和资金所获利润用来支持社区内各项目建设，为广大居民谋取福利。中央政府还可在政策制定上可根据地方经济发展水平差异有所倾斜，给予相对落后的地方一定的优惠政策。
4.2引入高校相关专业高素质人才进入基层工作
新加坡在社区管理中成立专门的机构对社区工作管理者就进行系统培训和教育，使他们不断更新管理业务，提升了管理者的业务能力。与新加坡颇有些相似，中国许多院校开设了社会工作、城市管理等专业，巨大的高素质高水平专业型人才蕴藏在高校中，这些专业型人才如果能充分应用于基层治理将会爆发出巨大的潜力。由政府出台政策引导专业领域学生进入社区工作并适当予以特定的优惠政策；在一流院校或是社区管理、行政管理、经济学方面一流学科的院校提出特定的人才计划。这一方法同样适用于中国农村的城镇化建设，吸纳优秀毕业生群体进入村镇，根据具体情况进行补贴；对特定专业；如：社会工作、行政管理、事业管理等在一定程度上降低准入标准，公务员考试根据专业实行不同试题，区分专业来根据实际需要选择专业型人才。利用高校培育的人才进行社区管理建设，不仅能充分发挥中国当前巨大的人力资源潜力，在一定程度上也解决了一部分就业问题。
4.3引导高素质人才“再就业”
中国老龄化严重，老年人口庞大。老年人群体在社区中的比重逐渐增大，成为社区居民人口组成中较大的一部分。社区养老也是目前学界广泛热议的话题，促使高素质老年人口回流到工作岗位上，不仅能听取老年人真正所想所需，还能节省一部分人力和与老年人沟通的成本。老年人更懂老年群体切实需求，高素质的老年人才还能清晰转达并提出建议等，这种方式一定程度上也能缓解社会养老压力。
参考文献：
[1] 张海冰，蔡小慎.中国城市社区治理模式创新研究[M].北京：人民出版社，2016.
[2] 柴彦威 郭文伯.中国城市社区管理与服务的智慧化路径[J].地理科学进展，2015（34）：466- 472.
[3] 邓萍萍.社区管理模式创新研究（硕士论文）[D].吉林大学，2014.
[4] 胡琳.中国城市社区管理存在的问题及对策探讨[J].中国农业信息，2011（8）143- 144.
[5] 徐道稳.中国城市社区管理体制的改革和发展[J].海南大学学报人文社会科学版，2009（27）：266- 270.
[6] 叶南客.中国城市社区管理体制的转型[J].南京化工大学学报哲学社会科学版，2000（2）：18- 24.
[7] 刘学贵.论现阶段中国城市社区管理的现状及对策[J].云南行政学院学报，2014（1）：134- 136.
摘要：随着经济发展，社区管理模式在各区域不断创新，但仍存在着社区过度依赖政府、政府管理尺度不明确、社区管理缺乏法律规范、资金受限等问题。为平衡发展缓解矛盾，我国应从进一步简政放权、构建法制化社区管理体系、贯彻落实法治精神、培养地方政府投资能力、引导高素质人才进入社区，充分利用社区内部资源创新管理模式，实现社区管理的治道变革。
关键词：城市社区 社区管理 创新模式 治道变革
中图分类号：C916 文献标识码：A
1 中国社区的管理模式
1.1行政主导型管理模式
行政主导型管理模式又称政府主导型社区管理模式，即政府通过行政行为在社区管理中占主导地位，参与管理社区各项事务。这种模式下的政府管理活动较大，从宏观政策到社区规定政府都有参与，管理模式的规范化程度高。
哈尔滨市社区管理属于典型的行政主导型管理模式，政府包揽社区事项管理，投入财政、人力等多方面资源，使社区建设初期发展形势很好。
1.2半行政半自治型社区管理模式
半行政半自治型社区管理模式又称参与型社区管理模式，特点是街道在管理过程中占重要地位。街道党工委、街道办事处作领导系统，领导、执行和支持分别作为子系统各负其责，相辅相成。政府在其中处于居中地位，指导并协助街道的管理社区工作。
在上海市的社区管理改革中建立“政府主导的层级社区治理模式”，把政府的行政性融入社区管理中，形成“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体制，区政府授权于街道办事处辅助进行行政工作，街道党工委负责社区事务决议，有权依法增设部门。
1.3自治型社区管理模式
自治型社区管理模式又称“政社分离”是指以社区自治为核心，与政府、民众共同合作的基础上管理社区，社区和居民发挥自主权和自议权，参与社区内各项事务的管理。社区自治保障了社区居民依法行使民主权利的实现，调动居民参与基层治理的积极性。
武汉市通过创新体制建立“四个机制”把政府从“管理者”转变为“提供者”。社区坚持自治方向，在明确与政府、街道、居委会之间关系的基础上进行政社互动。将行政功能与功能相结合，整合政府与社区的资源，促进双方互补联动。同时还建立社区评议街道和政府职能部门的考核监督机制，由政府、服务对象、第三方进行综合考评，考评结果计入公务员及政府购买服务审核中。
1.4议行分离型社区管理模式
议行分离型社区管理模式是将社区职能进行重新劃分，承担职能范围内的社会化事务，其余事务转交其他部门的社区管理模式。议行分离的模式不仅能还原居委会自治权还能增强社区自治的能力，推动基层治理发展。
广州市在社区管理改革中明确提出议行分离，撤销街道办事处，成立社区服务中心。社区仅承担社会事务，将行政事务转交区政府，其余事务交给社区内相关专业的机构团体。居委会组织居民进行评议工作，规划社区建设发展等，确定具体工作内容后由社区服务中心执行。重新定位社区管理和服务职能，理顺其中的管理后更好地专向发挥，避免了职责的交叉混淆。
1.5网格型社区管理模式
网格型社区管理模式是一种新型社区管理模式，在社区中划分管理单元形成“网格”，以“网格”作为管理单元进行小而精的管理。[1]网格化管理能精准地对社区内各项事物进行靶向管理，相较于其他模式更为细致。网格化的管理小而精的特点提高了行政效率也更加贴近居民，使得管理变得较为人性化。
北京东城区是网格化管理模式的代表。哪个区在原有的“万米城管网格”上进行了扬弃，把各种客观环境因素同原有的行政划分结合起来，对现代信息技术加以应用，划分出网格，进行精细化管理服务。网格化管理服务精准并且能扩大应用范围，是一种可持续发展的社区管理模式。
2 中国城市社区管理存在的主要问题
虽然中国社区管理模式发展取得了可观进步，但是实际社区管理当中仍存在着许多问题。中国社区管理模式创新总体上集中于东部，中部与西部遵循行政型管理模式的比重较大。无论是创新模式还是传统型模式相对于中国飞速发展的物质文化水平或多或少都显现出不足之处。
2.1社区管理过度依赖政府
中国社区管理体系建立之初大多采用了行政型社区管理模式，这一模式在今天仍是中国城市社区管理广泛应用的模式。将政府放在社区管理中极为重要的位置，在社区建设初期起到了加快社区建设，推动社区工作顺利进行的积极作用。随着市场经济体制改革的不断发展，社区事务多而繁杂，渐渐超出政府处理能力，但是长期处于行政性管理模式当中的社区已经缺失了自治能力，处理事物效率低下，不得不寻求政府协助，即加重了政府的工作负担又不利于推进基层治理。
2.2政府管理尺度不明确
一些社区在管理改革当中削减政府的职能转交给街道，街道根据实际情况依法增减部门处理事物。然而街道开展工作首先要经过政府授权，政府授予权责的多与少是街道能否扩大其职能关键。政府定位的不合理会直接导致政府在社区管理中“越位”“缺位”。
2.3社区管理缺乏法律化规范化
中国社区管理模式创新过程中，社区的执行职能在建设中越来越突出。然而执行情况的判定标准社区自行制定或是根据1989年通过的《居民委员会组织法》，颇为老旧，不能适应目前中国社区发展状况。居民不能根据有效的法律法规判断社区在执行的过程中是否切实地履行了自身的职责。目前宪法中关于社区管理方面的法律较为不全面，我国制定社区管理规范较少，不利于居民监督和反馈。
2.4社区管理现代化行政水平低下
目前中国大部分社区管理仍是沿用传统的行政方式，不灵活、效率低下、部门繁杂，妨碍了社区现代化建设。一些社区引进先进系统后，因社区管理人员大多是妇女，学习能力相对较低，行政办公效率并未得到预期效果。
2.5社区建设受资金限制
随着中国经济飞速发展，我国人民物质文化需求日益增长，现代化的进程加快……我国已进入中国特色社会主义新时代，居民的需求随主要矛盾的变化发生了质的转变，社区基础设施迫切需要升级。但是，加快建设需要资金投入，社区本事基层组织，资金有限，力所能及的范围远小于居民的期待。居民的建议不能落实，使得居民消费能力受限，也严重影響中国的经济发展。
3 构建城市社区管理新模式
习近平同志在十九大报告中强调，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。加快平衡东中西部发展水平，缩小中西部与东部人民生活质量之间的落差是我国全面建成小康社会的实现共同富裕的重要环节。构建城市管理新模式是完成这一环节的关键部分。
3.1推行现代化自治型社区管理模式
大力推行“简政放权”，提倡政社分离。弱化政府在社区的非行政职能，强调政府的审批、执行、指导等职能，政府依法行政、居民依法自治。将政府、街道和居委会三者的权责功能与社区逐一厘清，把彼此之间重叠的冗杂部分化繁为简，加强社区自治的能力。
3.2加强社区管理法制化
3.2.1依法构建规范化社区管理体系
十九大提出加强对法治中国建设的统一领导，健全社区管理方面法律体系是促进法治建设的重要环节。明确社区管理中政府、居委会等服务主体各自权力范围，避免政府在下放权力的过程中出现僭越情况；培养居民法治意识和维权意识，提高居民法律素养，维护居民民主权利，保障居民民主权利的实现，建立科学的社区管理规范化体系。
3.2.2贯彻落实法治精神
以法律法规管理社区，社区管理过程中有法可依、有法必依，保障社区居民合法权益的同时维护法律尊严，将法作为管理过程中最高依据。将法作为管理底线，在社区管理主体之间错综复杂的关系中依法开展活动；用法的权威维护社区管理的权威和管理秩序。法治精神的落实与否与社区管理、居民监督息息相关，贯彻落实法治精神是维护居民基本权利的基础。
3.3提高社区管理现代化水平
建设社区管理的智慧化行政生态系统，建立社区规划动态化、社区管理网格化和社区服务精细化的技术标准体系，实现智慧社区规划、管理与服务不同技术体系之间的耦合互通和无缝对接，促进社区信息化和智慧化建设。通过国家颁布的建设指标和评价体系对社区管理和服务的智慧化水平进行评价和反馈，促进社区管理与智慧化水平的不断上升。[2]
在社区工作中引入高素质人才，强化社区管理人员培训教育，培养社区工作人员学习能；大力推进现代化行政办公进程，提高社区管理水平和服务居民能力。
4 中国城市社区管理的对策建议
4.1培养地方政府投资管理能力
中央政府在社区管理建设中作“领导者”占重要地位，由中央政府领导，在地方设立专有部门管理资金，用来管理、投资。将资金和资金所获利润用来支持社区内各项目建设，为广大居民谋取福利。中央政府还可在政策制定上可根据地方经济发展水平差异有所倾斜，给予相对落后的地方一定的优惠政策。
4.2引入高校相关专业高素质人才进入基层工作
新加坡在社区管理中成立专门的机构对社区工作管理者就进行系统培训和教育，使他们不断更新管理业务，提升了管理者的业务能力。与新加坡颇有些相似，中国许多院校开设了社会工作、城市管理等专业，巨大的高素质高水平专业型人才蕴藏在高校中，这些专业型人才如果能充分应用于基层治理将会爆发出巨大的潜力。由政府出台政策引导专业领域学生进入社区工作并适当予以特定的优惠政策；在一流院校或是社区管理、行政管理、经济学方面一流学科的院校提出特定的人才计划。这一方法同样适用于中国农村的城镇化建设，吸纳优秀毕业生群体进入村镇，根据具体情况进行补贴；对特定专业；如：社会工作、行政管理、事业管理等在一定程度上降低准入标准，公务员考试根据专业实行不同试题，区分专业来根据实际需要选择专业型人才。利用高校培育的人才进行社区管理建设，不仅能充分发挥中国当前巨大的人力资源潜力，在一定程度上也解决了一部分就业问题。
4.3引导高素质人才“再就业”
中国老龄化严重，老年人口庞大。老年人群体在社区中的比重逐渐增大，成为社区居民人口组成中较大的一部分。社区养老也是目前学界广泛热议的话题，促使高素质老年人口回流到工作岗位上，不仅能听取老年人真正所想所需，还能节省一部分人力和与老年人沟通的成本。老年人更懂老年群体切实需求，高素质的老年人才还能清晰转达并提出建议等，这种方式一定程度上也能缓解社会养老压力。
参考文献：
[1] 张海冰，蔡小慎.中国城市社区治理模式创新研究[M].北京：人民出版社，2016.
[2] 柴彦威 郭文伯.中国城市社区管理与服务的智慧化路径[J].地理科学进展，2015（34）：466- 472.
[3] 邓萍萍.社区管理模式创新研究（硕士论文）[D].吉林大学，2014.
[4] 胡琳.中国城市社区管理存在的问题及对策探讨[J].中国农业信息，2011（8）143- 144.
[5] 徐道稳.中国城市社区管理体制的改革和发展[J].海南大学学报人文社会科学版，2009（27）：266- 270.
[6] 叶南客.中国城市社区管理体制的转型[J].南京化工大学学报哲学社会科学版，2000（2）：18- 24.
[7] 刘学贵.论现阶段中国城市社区管理的现状及对策[J].云南行政学院学报，2014（1）：134- 136.
