从行政吸纳到策略性合作：新时代政府与社会组织关系的互动逻辑

    程坤鹏 徐家良

    

    

    

    摘要：在政府购买服务的过程中，社会组织获得了一定制度空间。项目是分析政府和社会组织互动关系的重要研究介质。文章应用QCA法，研究社会组织获取政府购买项目的影响因素和竞争路径。研究发现，社会组织与政府的合作并达成亲密关系至关重要，这是构成社会组织项目竞争力的必要条件。通过条件变量的组合分析，归纳了政府购买服务中官办和民办社会组织两种不同的竞争路径：官办社会组织采用组织身份和组织信用策略，民办社会组织则采用提升组织经营能力和组织信用策略，以此形成各自的竞争力。政府和社会组织在诸多治理场域均以“合作”而非“控制”“限制”“吸纳”或“功能替代”等形式出现，新时代政府积极扶持社会组织，分享社会治理权力，并赋予制度资源，强化了社会组织服务功能。在这一过程中，政府和社会组织的关系逐渐由行政吸纳演化为制度化的“策略性合作”关系。

    关键词：策略性合作；项目竞争力；竞争路径；政社关系；QCA

    中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2018）06-0076-009

    一、问题的提出

    当前，社会组织①不仅在规模上增长迅速，而且在社会治理各层面深入参与，并与政府圈、企业圈广泛互动。②它们通过政府购买服务或社会捐赠，参与城乡社区公共服务、生态环境保护、弱势群体救助、农村扶贫等，分散了政府直面社会共同体的张力。在当前社会捐赠规模较小、社会企业模式尚未充分发育的情况下，政府购买服务成为社会组织最重要的资金来源之一。社会组织和政府之间的关系呈现多面复合特征。有学者将社会组织在公共服务中与政府的关系归纳为六种：自主服务提供者，协调服务商，补贴提供者，合同/代理人，战略竞争对手，合作伙伴，或倡导者/说客。Richard C.Feiock and Simon A.Andrew “Introduction：Understanding the Relationships Between Nonprofit Organizations and Local Governments” International Journal of Public Administration，Vol.29，No.10，2006.政府购买服务，需要保持适度竞争性。虽然竞争性不一定是购买服务绩效的必要条件，但却可以将政府购买服务过程纳入制度约束以克服非正式制度因素的消极作用。Jaehoon Kim“Between Prescription and Practices in Seoul Metropolitan City：Institutional Constraints and Relational Contracting.”International Journal of Public Administration，Vol.29，No.11，2006.相关解释概念如“内部化”王浦劬、莱斯特·M·萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京大学出版社2010年版。“纵向一体化”邓金霞：《地方政府公共服务“纵向一体化”倾向的逻辑——权力关系的视角》，《行政论坛》，2012年第5期。“准政府化”崔光胜：《政府购买社会组织服务：逻辑检视、现实考量及优化路径》，《湖北社会科学》，2015年第6期。“内卷化”杨书胜：《政府购买服务内卷化倾向及成因分析》，《理论与改革》，2015年第3期。“形式性购买”贾西津：《政府购买公共服务的国际经验》，《甘肃理论学刊》，2013年第11期。等。韩俊魁进一步提出竞争性购买的关键要件：一是公开招投标；二是建立在不同主体契约关系之上的购买程序和购买合同。韩俊魁：《当前我国非政府组织参与政府购买服务的模式比较》，《经济社会体制比较》，2009年第6期。王浦劬归纳出四种购买模式：独立关系竞争性购买模式、独立关系非竞争性购买模式、依赖关系非竞争性购买、依赖关系竞争购买，在中国最重要的是前面三种模式。王浦劬、莱斯特·M·萨拉蒙：《政府向社会组织购买公共服务研究》，北京大学出版社2010年版。Dehoog，R.H.划分了三种购买模式：竞争性购买、谈判模式、合作模式。侯志伟引入亚当·斯密的分工与市场范围理论及涂尔干的“社会分工论”、构建了“竞争性-分工-市场范围”分析框架，发现了政府购买公共服务市场形态的封闭性与割据性特点，提出弱竞争性背后的深层问题，即在行政事务逐级发包制度下，基层政府与社会力量形成了利益共同体，对体制内外力量形成拒绝进入的动机和能力。侯志伟：《政府购买公共服务的竞争性分析框架及制度机制——基于S市经验的案例研究》，《中国行政管理》，2016年第7期。由此可见，既有研究主要聚焦在社会组织数量、身份等方面，分析框架难以超脱“竞争性”和“独立性”。周俊进一步将研究推进到政府购买的影响因素，发现制度、服务能力、服务质量、社会组织注册地、与政府合作的历史、服务价格、社会组织数量、社会组织身份共同影响政府购买方式和对象的选择。其中，制度是购买方式选择的最突出影响因素，服务能力是购买对象选择的最突出影响因素，而服务价格并非最重要考虑的因素。周俊：《政府如何选择购买方式和购买对象？——购买社会组织服务中的政府选择研究》，《中共浙江省委党校学报》，2014年第2期。该研究基于三个案例的比较，否定了以往普遍性的学界共识：竞争性（主要体现为社会组织数量）和独立性（主要体现为组织身份）对政府购买的影响，但其研究方法选择、结论发现等方面有待进一步讨论或验证。

    既有研究主要采用逻辑归纳和理论演绎，即通过概念操作化建立交叉分类，再选取契合案例予以论证，或筛选案例建构解释性概念。绝大部分政府购买服务的研究停留在概念建构或初步操作化层面，既缺乏以科学方法建立研究假设，更没有把研究推进至因果关系或因果机制的解释性层面。造成这种结果的原因是当前政府购买服务的研究大多是个案或多个案研究，缺乏中等样本研究和大样本研究。个案研究法在参与式理解、深描社会事实等方面有很大的优势，但是在方法论上存在非概率抽样、案例信度和效度、无法重复验证、结论外推等问题。本文是政府购买服务领域第一次应用模糊集分析法的研究，通过基于集合的比较定性研究方法，对26个典型政府购买案例进行分析，研究政府购买领域多个条件变量与结果变量间组合关系，揭示影响政府購买的因果机理。本文研究的起点是政府购买项目，在政府购买公共服务过程中，社会组织采取何种竞争策略，政府与社会组织建立何种关系及其条件是本文核心问题。本文选择中微观层面的组织关系和行为策略研究，是基于这样的考量：组织分析是该领域较为普遍的研究路径，也是连接宏观理论研究和微观行为研究至关重要的研究中枢。立足组织分析，既可以延伸开展微观行为研究，又可以经归纳逻辑得到一般性经验，或先以理论演绎，对概念进行操作化，建立解释框架，以组织分析摄取行为策略，进而细化论证。这种考量同时减少了微观研究的“理论距离”和宏观研究的“经验脱节”等较容易产生的方法论问题。

    二、研究方法

    政府购买的影响因素研究属于一果多因，即多种原因共同作用于结果，需要对一定数量的样本进行量化分析。而传统定量分析擅长研究那些对称的、线性的问题，这在人文社科领域很难实现。此外，国内政府购买服务的研究难以获取一手准确数据，这又进一步限制了定量分析的运用。基于综合考虑，本文采用定性比较分析法（Qualitative Comparative Analysis）。该方法由Ragin于1987年提出，这是社会科学领域新兴的一种运用布尔代数和模糊集合的原理进行比较分析的方法。它尤其适用于（10-80个）中等样本的案例研究。基于布尔代数原理，每个案例被视为原因条件和结果的一种组合，而这些组合互相之间进行比较，发现集合间的隶属关系，并通过自下而上的成对比较法而得到简化。自二十世纪五十年代以来，计算机算法得到发展，从而为简化该类数据提供便利。它擅长分析条件组合如何导致结果，超越了多重共线性对传统定量分析的极大影响，因此，它更符合社科领域复杂的因果关系的研究。

    定性比较分析基本可以划分为“清晰集（csQCA）”“模糊集（fsQCA）”和“多值（mvQCA）”三种分析技术，该方法最新的应用中的TQCA和TsQCA更是将时间序列数据和面板数据纳入分析范畴，以解决事件发生顺序与排列组合顺序对结果产生的重要影响。本文运用的分析软件是fsQCA 3.0，由美国加州大学尔湾分校社会学系的两位教授（Ragin，Charles C.和Sean Davey）于2016年指导开发。Ragin，Charles C.and Sean Davey.Fuzzy-Set/Qualitative Comparative Analysis 3.0.Irvine， California：Department of Sociology，University of California.2016.所采用的是其中的模糊集合（fuzzy set）分析，模糊集允许中间值即不同程度的存在。本文采用四分法原则，即1，0.67，0.33，0。fsQCA适用于处理10个以下条件变量，过多的条件变量会导致组合呈指数级增加。fsQCA有两个重要指标，一个是一致性（consistency），另一个是覆盖率（coverage），前者判断条件变量是否构成必要条件（学界以0.9为一般标准），后者判断条件变量或组合的解释范围，数值越大，解释力越强。本文遵循该方法一般程序，选取政府购买服务案例，建构条件变量和结果变量，运行逻辑真值表，再通过fsQCA 3.0分析其关系。

    三、研究过程

    （一）案例筛选

    目前定性比较分析法多选择中等样本（10-40），4-7个变量。为控制其他因素的影响，本文通过收集S市X区2011-2015年公益招投标数据，统计了259个项目。因本文研究介质为社会组织项目竞争力，这259个购买项目中存在一家社会组织获得多个购买项目的情况，以社会组织2011-2015获得购买项目为统计口径，最终统计出54家社会组织。样本中，政府购买主要集中在养老、扶幼、济困、助残等范围。但在收集条件变量数据的过程中，部分社会组织披露信息不完整，为保持研究的严谨，对于缺失数据予以剔除，最终以26家社会组织的政府购买项目作为本文的数据源。

    （二）变量选取及测量

    建构适合解释社会组织项目竞争力的变量，必须要回到文献中，对相关研究进行梳理。周俊引入企业采购中的供应商选择理论，建立假设并通过个案研究验证，发现制度（是否存在制度约束和激励）、服务能力（社会组织的专业化程度、财务能力、人力资源水平、管理能力）、服务质量（项目前期调查情况、项目目标与政府预期的匹配度、项目方案的完善程度）、社会组织注册地（是否为辖区内社会组织）、与政府合作的历史（是否曾与政府合作过相关项目、政府对合作的评价）、服务价格（项目报价高低）因素与社会组织数量（是否存在多家可提供服务的社会组织）、社会组织身份（是否为官办社会组织）一起影响政府对购买方式和购买对象的选择（见表1）。其中，服务能力是购买对象选择的最突出影响因素，而服务价格并非最重要考虑的因素。

    本文认为，虽然其以三个案例的比较论证不够严谨，但分析框架有一定的参考价值。本文在自变量筛选过程中参照了其购买方式和购买对象的部分影响因素，并进一步加以比较讨论。政府购买服务的招投标阶段主要涉及两个主体：政府和社会组织。因此，一般意义上，社会组织项目竞争力的影响因素至少包含三个层面：一是政府决策层面，政府会优先选择可靠、专业且落地能力强的社会组织；二是社会组织层面，社会组织参与投标的过程中，会展示自己专业性、品牌影响力、社会信用以及与政府的关系等；三是政府与社会组织合作层面，购买服务是短期购买合同、长期合作关系，政社合作历史也可能是较为重要的影响因素。基于以上分析，本文选取组织身份、组织经营能力、组织专业性、组织信用、政社合作年限、对政府依赖度、主管单位级别作为条件变量，将项目竞争力作为结果变量。

    1.组织身份

    组织身份，是指社会组织是官办还是民办，即由政府创建、全部或部分享受财政拨款，或组织活动基本上由业务主管单位控制。贾西津：《官办NGO身份尴尬，改革迫在眉睫》，《决策探索》，2011年第12期。关于组织身份是否及如何影响政府选择合作对象，学界有较大的分歧。管兵认为，传统的大政府主导的国家社会关系在政府购买服务实践中仍然表现明显，主要体现为有政府背景的社会组织在这一过程中存在优势，同时他提出民间社会组织也在这一制度中获得了竞争性发展的空间和机会，民间人士成立的社会组织甚至比具有官方色彩的其他组织在获得政府项目上更具显著优势。管兵：《政府向谁购买服务：一个国家与社会关系的视角》，《公共行政评论》，2016年第1期。政府在发包过程中对于承接者有差异、不均等的选择倾向，政府更愿意将公共服务交给体制内、自己设立的或有合作历史的组织。邓金霞：《公共服务外包中是否存在隐形进入壁垒》，《中国行政管理》，2016年第5期。组织负责人利用身份资源、政治资源向市级政府反映情况，以期影响政策决策。徐盈艳、黎熙元：《浮动控制与分层嵌入：服务外包下的政社關系调整机制分析》，《社会学研究》，2018年第2期。而周俊则认为，虽然我国大多社会组织有体制内背景，在实践中存在大量体制内社会组织被“关照”的现象，但实际上，社会组织身份并未影响谈判结果，没有对所有选择发挥关键性的影响。周俊：《政府如何选择购买方式和购买对象？——购买社会组织服务中的政府选择研究》，《中共浙江省委党校学报》，2014年第2期。基于以上讨论，社会组织身份是否会影响政府购买，是一个值得论证的问题。本文将社会组织法人或理事中存在政府兼职或具有行政级别的情况归为官办社会组织，标记为1；反之，则为民办社会组织，标记为0。

    2.组织经营能力

    目前尚未有专门针对社会组织经营能力的研究，社会组织内部视角的分析至关重要，具有较好经营能力的社会组织，更有利于其组织整体发展，而这可能会影响到政府选择。社会组织经营能力的分析可以参照企业的综合能力分析。在企业财务会计报表分析中，常以偿债能力、营运能力和获利能力作为分析企业综合能力的三种主要指标。因缺乏相关研究，更无法获得社会组织全面的财务数据，本文组织经营能力主要分析的是社会组织的偿债能力，具体是指社会组织资产和负债水平。本文将社会组织资产负债表中的流动资产/流动负债作为此项指标的测量标准，并遵照惯例，以2为标准，流动资产/流动负债-2的绝对值大于1，标记为0；反之，标记为1。

    3.组织专业性

    从实践看，社会组织是否专业，是政府购买过程中需要考察和评估的主要因素之一。

    在不同政府购买项目中，政府优先考虑的因素不同，但存在每个项目都有优先考虑的因素，在购买对象的选择中，这一因素是社会组织服务能力，如专业化程度、财务能力、人力资源水平和管理能力。周俊：《政府如何选择购买方式和购买对象？——购买社会组织服务中的政府选择研究》，《中共浙江省委党校学报》，2014年第2期。本文组织专业性主要是指组织专业能力，本文将其定义为从业人员的年龄结构、学历水平、专业技术资格三个方面。本文将年龄小于等于50周岁的从业人员数量/从业人员总数的比率、专科比率、持有专业技术资格比率作为测量依据，即50周岁及以下比率大于等于0.8，标记为1，反之，标记为0；专科比率大于等于0.8，标记为1，反之标记为0；持有专业技术资格（包括社工资格）比率大于等于0.6，标记为1，反之标记为0。以上比率测量标准的选择主要是考虑了社会组织普遍的情况，当前社会组织参差不齐，但存在人员规模小、年龄结构不合理、学历水平低、持有专业技术资格少等问题。以上三个条件，凡同时具备，标记为1；具备其中两个，标记为0.67；具备其中一个，标记为0.33；一个都不具备，则标记为0。

    4.组织信用

    组织信用，通常指组织间可以产生相互信任的生产关系或社会关系。在政府购买中，并非所有社会组织都具备承接政府项目的资格，很多地区将社会组织评估等级作为能否获得政府购买服务的先决条件之一。民政部于2010年公布的《社会组织评估管理办法》明确规定“获得3A以上评估等级的社会组织，可以优先接受政府职能转移，可以优先获得政府购买服务，可以优先获得政府奖励。”民政部：http：//jnjd.mca.gov.cn/article/zyjd/zcwj/201110/20111000185061.shtml.访问时间2018年6月24日。社会组织组织信用尚无明确界定，民政部提出社会组织信用信息包括基础信息、年报信息、行政检查信息、行政处罚信息和其他信息。民政部：http：//www.mca.gov.cn/article/gk/fg/shzzgl/201801/20180115007671.shtml.访问时间2018年6月24日。本文参照这一概念，为统一标准进行测量，本文将民政部的社会组织评估数据以及社会组织获得市级荣誉作为测量依据。4A级及以上社会组织或获得市级以上荣誉，标记为1；3A级社会组织或市级以下荣誉，标记为0.67；2A级社会组织，标记为0.33；无评估等级或无任何荣誉，标记为0。

    5.政社合作年限

    社会组织与政府的既往合作也是影响政府对购买方式进行选择的重要因素。这可能是因为购买方认为有过合作并且获得了政府的正面评价，意味着社会组织具备一定的服务能力，能够保证服务质量。周俊：《政府如何选择购买方式和购买对象？——购买社会组织服务中的政府选择研究》，《中共浙江省委党校学报》，2014年第2期。许源在其研究中发现，政府购买服务项目中标社会组织前十名中除1家组织在五年内仅有3次中标，其余在五年内至少有4次中标。许源：《购买场域中的组织特征及其制度逻辑：政府购买服务供给市场研究》，《学习与实践》，2016年第1期。因此，有必要假设政社合作年限可能会对政府购买产生影响。本文政社合作年限，是指社会组织与政府建立的正式或非正式合作关系。本文采用在2011-2015年期间社会组织是否获得政府购买项目，5年，标记为1；3-4年，标记为0.67；1-2年，标记为0.33；0年，标记为0。

    6.对政府依赖度

    既有研究几乎没有讨论社会组织-政府依赖程度对社会组织获取项目的影响，而是仅仅从上文论述的组织身份出发研究组织独立性问题。国外已有相关研究论证政府资助对社会组织功能的影响，Guo C.“When Government Becomes the Principal Philanthropist：The Effects of Public Funding on Patterns of Nonprofit Governance”Public Administration Review，Vol.67，No.3，2007.那么，反過来，是否越依赖政府的社会组织越有意愿和越具备优势获得政府购买项目？本文认为有必要加以探究。对政府依赖度，是指社会组织在资金层面对政府购买项目的依赖程度。本文采用社会组织现金流量表中的政府购买收入/提供服务收入的比率进行测量，以1，0.67，0.33，0四分法进行化简。

    7.相关主管单位级别

    社会组织注册地在案例中直接影响着政府对购买方式的选择，这可能是因为政府既希望购买资金不外流，又希望通过购买来培育本地社会组织，另外，向本地组织购买服务也方便政府对购买项目的管理。周俊：《政府如何选择购买方式和购买对象？——购买社会组织服务中的政府选择研究》，《中共浙江省党校学报》，2014年第2期。主管单位类别也与组织获得资金总额的差异有一定关系，主管单位是街道政府和区民政局的组织，获得资金总额越大，而区职能部门和市级部门主管的组织则无此显著性差异。管兵：《政府向谁购买服务：一个国家与社会关系的视角》，《公共行政评论》，2016年第1期。本文主管单位级别，是指对社会组织产生较大控制的上级主管单位或备案单位的级别，主要分为市职能部门，标记为0；区民政局、区职能部门，标记为0.33；镇政府，标记为0.67；街道办事处，标记为1。通过对案例的初步分析，发现备案在街道层面的社会组织获得的项目更多，这可能与政府决策者及项目需求方希望选择具有项目落地能力且熟悉的社会组织有关。

    8.项目竞争力

    我国政府购买方式主要有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等。社会组织获取政府购买项目，需要具备一定的综合实力，因此，获得较多数量和较大金额项目的社会组织，具有较强的竞争力。本文项目竞争力以社会组织在参与政府购买服务项目过程中获得的数量和金额为依据进行测量。通过初步分析，2011-2015年间，X区社会组织获得的项目数量在1-30个，金额在203355-14738430元范围内浮动。对项目数量20-30个，标记为1；10-19个，标记为0.67；3-9个，标记为0.33；1-2个，标记为0。对金额为平均值两倍及以上，标记为1；平均值一倍至两倍，标记为0.67；平均值至一倍，标记为0.33；平均值以下，标记为0。

    （三）研究假设

    本文提出的研究假设如下：

    H1：组织身份是社会组织项目竞争力的关键条件。

    H2：组织经营能力是社会组织项目竞争力的关键条件。

    H3：组织专业性是社会组织项目竞争力的关键条件。

    H4：组织信用是社会组织项目竞争力的关键条件。

    H5：政社合作年限是社会组织项目竞争力的关键条件。

    H6：对政府依赖度是社会组织项目竞争力的关键条件。

    H7：主管单位级别是社会组织项目竞争力的关键条件。

    （四）数据分析

    根据条件变量的赋值标准，对选取的26个典型案例进行赋值（见表2）。

    按照研究惯例，先进行单个条件变量必要性的分析，再进行充分条件组合的分析（见表3）。通过一致性和覆盖率两个指标进行检测，如果一致性指标大于0.9，则我们认为该条件变量是结果变量的必要条件。覆盖率是指该条件变量或条件变量组合对结果变量的解释力度，指标越大，则解释力越大。

    一致性方面，政社合作（GNC）高达1，说明这是导致社会组织获得投标项目的必要条件。而对政府依赖度（DOG）为0.884393，接近0.9，说明对政府购买收入占社会组织提供的服务收入越高，社会组织越积极参与政府购买项目，也会获得更多的项目。其他的五个条件变量一致性，虽有一定的解释力，但均不满足必要性的要求。因此，本文继续分析这五个条件变量的组合对结果变量的影响。

    通过fsQCA3.0的分析，结果输出了三种方案：complex solution、parsimonious solution和intermediate solution。三种方案，根据一般惯例，选择复合方案作为分析结果（见图1）。

    两种组合的一致性都达到了1，说明具有很强的解释力。两种组合分别为：

    组合1：组织身份*～组织经营*～组织专业性*～主管单位级别*组织信用

    组合2：～组织身份*组织经营*～组织专业性*～主管单位级别*组织信用

    以上两种组合可进一步简化：～组织专业性*～主管单位级别*组织信用（组织身份*～组织经营+～组织身份*组织经营），再结合之前单个条件变量分析中得出的两个必要条件变量，最终表达式为：政社合作*对政府依赖度*～组织专业性*～主管单位级别*组织信用（组织身份*～组织经营+～组织身份*组织经营）。组织类身份和组织经营在组织1和2中均对立出现，说明他们的影响较小。这与之前的必要条件分析的结果是一致的。而在社会组织专业性不足且又非靠近基层社区的情况下，持久的政社合作、对政府高度依赖产生的项目投标需求和组织信用有利于提升社会组织项目竞争力。

    四、结论和进一步讨论

    当前政府与社会组织互动关系的发展远远超脱了双重赋权徐家良：《双重赋权：中国行业协会的基本特征》，《天津行政学院学报》，2003年第1期。、分类控制康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》，2005年第1期。、市民社会White G.“Prospects for Civil Society in China：A Case Study of Xiaoshan City”The Australian Journal of Chinese Affairs，Vol.29，1993.、法团主义Chan A.“Revolution or Corporatism？ Workers and Trade Unions in Post-Mao China”The Australian Journal of Chinese Affairs，Vol.29，1993.、体制吸纳徐家良：《新组织形态与关系模式的创建——体制吸纳问题探讨》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》，2008年第3期。、管家关系敬乂嘉：《社会服务中的公共非营利合作关系研究——一个基于地方改革实践的分析》，《公共行政评论》，2011年第4期。、行政吸纳Kang X.“Moving Toward Neo-Totalitarianism：A Political-Sociological Analysis of the Evolution of Administrative Absorption of Society in China”Nonprofit Policy Forum，Vol.9，No.1，2018.等理论解释框架。当前政社关系的研究急需开拓新的思路，既要看到制度环境依然对社会组织发展的强大制约，也要分析制度变革和行为策略对政社关系新形态的影响。在不同的国家和地区，基于组织结构和功能的差异而采取或支持或限制的多重策略，本是较为普遍的常识理性。但学界往往忽视或弱化公共服务领域及更为广泛的社会治理领域，政府和社会组织在广度和深度上达成策略性合作的社会事实及其对政治体制和社会治理的影响。这种“策略性合作”关系，已经远远超越了“行政吸納社会”及其衍生的相关范式所能够承载的理论阐释。达成“策略性合作关系”的基础主要体现为：其一，社会组织的政治功能被大大消弭，在政治利益表达和政治参与倡导层面作用甚微，在新一轮的威权结构重塑效应下，可预见的有影响力且活跃的市民社会场景几乎不存在足够的政治机会。其二，社会组织开始具备一定限度的服务议价能力，尽管政府与社会组织合谋现象的确存在，但政府与社会组织不是线性的上下级关系，层级逻辑并不适用于分析两者关系。其三，也要看到法团主义所指代的诸如枢纽型社会组织的统合功能正逐渐得到强化，但在政府购买制度框架内及多元开放的社会结构中，民间社会组织也得以获取一定程度的政治空间和资源。其四，政府和社会组织在诸多治理场域均以“合作”而非“控制”“限制”“吸纳”或“功能替代”等形式出现，官办和民办社会组织在获得政府项目后依然可以实现自身使命，大量的服务类和倡导类社会组织在公共服务生产、传递和政策倡导过程中优先满足的是弱势群体的利益，而非“强者利益”。康晓光、韩恒：《行政吸纳社会——当前中国大陆国家与社会关系再研究》.《Social Sciences in China》，2007年第2期。需要指出，“策略性合作”并非西方政社关系理论意义上的“合作伙伴关系”，莱斯特·M·萨拉蒙等：《公共服务中的伙伴：现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，商务印书馆2008年版。在政社“策略性合作”关系中，制度和规则依旧重要，政府以资源牵制社会组织，在行政发包和政府限权压力下和社会组织建立制度外的非正式关系；社会组织发展出有效的竞争策略，并承担附加行政任务，获取政府信任。无论官办还是民办社会组织都形成了一套有效的竞争策略，诸如通过关系网络、组织专业性、组织信用等获得政府项目和资源。总之，在公共服务领域，政府大力扶持社会组织，分享社会治理部分权力，并赋予大量资源，积极引导和强化其社会服务功能。在这一过程中，政府和社会组织的关系逐渐脱离了行政吸纳范式指标的约束，并通过建构正式或非正式的竞争规则，进而演化为新型的“策略性合作”关系。

    本文对S市2011年至2015年的政府购买项目进行研究，第一次在此领域运用QCA研究方法进行分析。具体结论如下：（1）必要条件：政社合作、对政府依赖是影响社会组织获得招投标项目的必要条件。（2）其他条件变量的影响：组织专业性、主管单位级别、组织信用有一定的解释力，是所有导致结果变量组合中最为重要的因素，而组织身份和组织经营能力解释力较弱。（3）两种基本竞争策略：策略一，政府购买服务市场大多是组织经营能力和组织专业性不足、在市区层面拥有关系网络的官办社会组织，他们通过自己的组织身份和组织信用，提升在政府购买服务市场中的竞争力。策略二：政府购买服务市场存在着大量的组织专业较差、在市区层面拥有关系网络的民办社会组织，他们通过提升组织经营能力和组织信用，提升在政府购买服务市场中的竞争力。

    以上结论进一步拓展了政社关系的相关研究：

    一是，组织身份影响政府购买？一些研究将社会组织与政府关系划分为独立、非独立，再结合购买程序是否是竞争性的，进行交叉分类研究，提出组织身份极大地影响政府购买服务决策过程。本文认为组织身份和社会组织项目竞争力并无实质性的关联，从一致性指标0.231214和条件组合的分析来看，组织身份这个概念的解释力很弱。从经验数据来看（见表4），招投标项目数和金额排名前十的社会组织，官办、民办的都有，民办的比重甚至大于官办社会组织，组织身份与组织竞争力之间的因果关系无法成立。这突破了既有研究共识，认为组织身份影响政府购买决策的观点。

    二是，组织经营能力影响政府购买？本文认为组织经营能力虽然有一定的解释力，但并非最重要的因素。社会组织能否获得项目还有其他更重要的影响因素。由于相关数据披露等原因，很难获取社会组织全部的财务数据，本文将流动资产/流动负债作为测量标准，在一定程度上只分析了社会组织的偿债能力。在这个层面，社会组织偿债能力的强弱不足以影响到政府购买。社会组织是非营利组织，政府没有必要考虑其偿债能力，缺乏意愿和动力评估社会组织整体资产与负债风险。这与当前我国社会组织整体规模小、内部经营结构不健全、发展不充分、较高税负等问题也有密切关系。

    三是，组织专业性影响政府购买？本文的专业性是指年龄、学历、专业技术资格。当前获得政府项目的社会组织具备一定的专业技术，但存在老龄化严重、高学历人才缺乏等问题。综合比较发现，组织专业性的影响并不显著，具有一定的相关性。因为本文的数据来源于获得政府购买项目的社会组织，并不包括申请但未获得项目的社会组织数据。组织专业性与获得项目之间的因果关系并不显著，也可能存在其他因素的影响，比如社会组织与政府建立了非正式合作关系，通过一些渠道获得较高评级，赢得荣誉，进而削弱了政府筛选过程中对组织专业性这一要素的考量。

    四是，圈内就近购买即上级主管部门或备案单位为基层政府机构的社会组织，越靠近街道社区，越容易获得政府项目？本文发现，上级主管部门这一因素对社会组织项目竞争力有很大的影响，但并非是主管层级越低，越容易获得项目。这是因为，注册或备案在街道的社会组织虽然更熟悉本社区需求，更擅长解决“項目落地”问题，但是政府购买项目是面向全市竞争的，在市和区层面拥有更多组织信用和关系网络的社会组织，也会形成优势，获得更多的项目。它们通过协调各种关系解决落地问题，甚至有的社会组织逐渐演化为层层转包的“投标枢纽”，即通过自己的关系和信用获得大量的政府项目，再将各种项目分解，发包给其它擅长“落地”和“运作”的社会组织。

    本文的理论价值在于：（1）首次在政府购买服务领域应用QCA模糊集分析方法，这有助于推动本领域长期存在的描述性研究向解释性研究的转变。从另一个方面看出个案研究的不足，即个案研究的结论“外推性”问题。需要应用新的方法和数据分析，对假设或概念进行论证。（2）通过分析，得出研究结论，形成影响政社关系四个方面的新判断。（3）本文基于以往分析范式的缺陷和社会组织项目竞争路径和策略的论证，提出“策略性合作”这一概念，以解释当前公共服务领域中十分活跃的政府和社会组织互动关系。本文的不足之处在于，研究数据限于一个区，下一步研究可考虑更广泛的比较分析。

    （责任编辑：林赛燕）