浙江富阳大部制调查:老问题依旧 未获上级认可
钱昊平
在国家层面提出大部制改革之前,浙江富阳市便开始了自己的探索。与后来撤并部门的做法不同,富阳的改革不动机构而是“虚设”专委会,将各部门中相近职能梳理、整合归类,由专委会统筹“作战”。但是,富阳对上依旧由各部门按传统对口衔接。“对上依旧,对内从新”。在国家行政学院教授汪玉凯看来,这体现了改革者的智慧和无奈……
富阳大部制:不撤部门虚设专委会
浙江富阳市整合不同部门相近职能,由专委会统筹协调相关工作;运行三年形成“大工作”格局
在国家层面提出大部制改革之前,浙江富阳市便开始了自己的探索。
与后来撤并部门的做法不同,富阳的改革不动机构而是“虚设”专委会,将各部门中相近职能梳理、整合归类,由专委会统筹“作战”。富阳欲改变内部机构重叠、职能交叉的积弊,同时力图减少阻力,并避开体制障碍。
探索三年,富阳在提高行政效率、优化资源配置等方面努力。有新问题出现和老问题未解决,“试验”仍在进行。
“对内从新,对上依旧”的富阳模式,被专家认为体现着基层改革者的智慧。
“废水排放超标了,我就停它的电。”吴祖仁是浙江富阳市环保局局长,1月14日他手执对一家造纸厂的停电通知说,现在治污手段硬多了。
“以前环保局哪能停企业的电?想都别想,供电局也不会听我们的。”吴祖仁说。给他“撑腰”的,是该市的“专门委员会”制度。
富阳是杭州下辖县级市。2007年时,富阳进行大部制探索,成立招商、城乡统筹、环境保护等15个专门委员会。
其中,环保委员会由环保局牵头,分管环保的副市长任主任。由17个与环保有关的部门组成,“沾点边的都在”,包括环保局、建设局、国土局、财政局、发改局等。
环保委员会不是有形部门,是虚设机构。各部门仍各自运行。在涉及环保事项时,需要哪个部门,就协调哪个部门。如发现违法排污行为,环保局可直接给供电局发函,建议对企业停电。
“可以看出,机构是虚的,但权力是实的。”富阳市委政策研究室主任章永南说,富阳的改革,不撤并部门,只将各部门中相近的职能梳理,整合归类,由专委会统筹协调。
章永南说,2007年国家层面还没提出推进“大部制”,富阳的专委会是一种探索。这种探索可以减少改革阻力,也不会出现“上下不对接”的局面。
目前,富阳对内已在“专委会”主导下形成“大工作”格局,对上依旧由各部门按传统对口衔接。
“对上依旧,对内从新”。在国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯看来,这体现了改革者的智慧和无奈。
牵头部门协调其他部门
修一座大桥,立项4年没能动工。专委会成立后将任务分解到各部门,一年内大桥开建
吴祖仁2005年就任富阳市环保局长时,境内19家污染严重的小冶炼厂是19块难啃的骨头。
“除了罚款,没什么好办法。”吴祖仁说,有的企业还不交,或者罚款一过,污染依旧。
2007年4月,环保专委会成立。2008年,环保局履行该专委会牵头部门的职责,决定关停小冶炼厂,召集水电、建设、国土、工商、经贸等部门,研究对策,明确各部门职责。
吴祖仁说,这在以前根本做不到,环保局很难协调与其平级的其他部门。但在专委会制度下,牵头部门有权直接协调各组成部门,如果对方不配合,可以向市政务监督委员会投诉。
2008年,富阳市永久关停了19家小冶炼厂。吴祖仁称是解决了几十年想办都办不成的事。
“环保事项我们是协调别人,其他事务我们就要被协调。”吴祖仁说。重大工程建设委员会有18个组成部门,环保局是其中之一,就要接受牵头部门的协调。
他被协调去跑手续的鹿山大桥,已于2010年12月14日合龙,将于今年6月通车。
富阳交通发展投资集团副总经理俞飞说,这座桥2003年启动立项,由于涉及建设、水利、环保等多部门,几乎每条线都需要省、市、县三级审批,负责建设的交通部门跑到2007年都动不了工。
2007年4月,富阳重大工程建设委员会成立,立即将任务分解到各组成部门。当年12月29日,鹿山大桥开建。
当时,环评审批落到环保局,吴祖仁“压力来了”。他说要是以前,他只要将他那级环评手续落实就可以了,省市相关部门的手续由交通局自己跑。
“但现在我们是这个专委会的组成部门,上两级的环评审批要我们对口去跑,规定时间跑不好要被问责。”吴祖仁说,为了跑环评手续,他在手术后第六天就上班了。
“各部门在专委会是组成部门还是牵头部门,根据其职能确定。”富阳市委政研室主任章永南说,专委会制度下,一个部门可能是多个专委会的组成部门,像财政局,每个专委会都有它的身影,一般都是组成部门,但在公有资产管理运营委员会这个专委会,它就是牵头部门。
改革动因:政府“亚健康”
富阳市委书记徐文光认为,政府运作中存在散乱问题,各自为战,处于“亚健康”状态
富阳专委会制度的设计者,是富阳市委书记徐文光。2006年,38岁的徐文光由上虞市长调任富阳。
上任伊始,他接到了富阳市纪委的一份《信访情况反映》,其中讲述了该市三个村委会主任套取资金的行为。
龙门镇一个村支书承包了一块坡地后申报项目,先后有6家涉农单位下拨补助资金11笔共54万元,被称作“一石多鸟”。
场口镇一村委会主任为获得种粮大户补助,在农田租赁合同上多写了330亩,多得近万元,被称作“瞒天过海”。
受降镇一村主任借用别人的大型茶园基地,申报农业产业化项目,领走5.5万元补助,被称作“移花接木”。
報告分析认为,造成以上问题的原因在于政府部门林立,各部门缺乏统一协调,各自立项。富阳三农扶持资金每年2个多亿,分散在农、林、水、电多个农口及交通、建设、卫生、旅游等非农部门。
政府运作中存在的散乱问题,徐文光概括为规划各自为“规”,生产力布局各自为“阵”,资源配置各自为“营”,部门力量各自为“战”。他将政府运行的这种状态比喻为“亚健康”。
其时,徐文光为首的新一届班子提出打造“富裕阳光之城”,并邀请中科院可持续发展研究中心主任樊杰做专题研究,2007年4月编制了富阳发展战略规划。
徐文光认为,为保证规划的落实,富阳新一轮发展需要提高效率,转变政府职能。“由于理论上的认知和实际工作中存在的矛盾,所以我们决心在创新政府管理机制上进行大胆的尝试”。
舍“加减法”选“乘除法”
政府各条块掌握大量资源,徐文光认为县域内合并部门不现实,“下改上不改,改了要吃亏”
富阳提出创新管理体制时,国家层面尚无明确态度,富阳需自行探索。
徐文光在到富阳以前,就有改变管理体制的思考。2002年年底,徐文光就任上虞市长后,在新班子分工会议上提出了打破部门壁垒,分大社会、大经济委员会、大商贸、大体改等条块进行分工。
到富阳,他成了“一把手”,空间更大。
在他看来,大部门体制的实质在于实现职能统一,确保运转顺畅。他认为途径有二,一是“加减法”,将职能相近的部门重组为大部门。
“对县域层面来说,这一途径并不现实。”徐文光说,全国各地的实践证明,由于各条线上掌握大量资源,这使得地方机构改革“下改上不改,改了也白改”,“下改上不改,改了要吃亏”。
他说,另一个方面,大部门是相对的,一个部门不可能把一项工作全部管到位、管到边。
最后,富阳舍弃了“加减法”的方案,采取了“乘除法”,不动机构,将相近职能的部门归入一个委员会,确定一个牵头部门,协调相关业务。
徐文光说采取这个途径,不减机构,不动编制,不会出现人心不稳,能以最小的成本、最小的代价、最小的阻力达到职能整合、运转顺畅的目的。
“现在我们农口就不会出现以前那样随便套取资金的情况了。”1月13日下午,富阳市农办副主任何明葵说。
在专委会格局下,农办是城乡统筹委员会的牵头单位,所有农口以及非农口的涉农单位都是该委员会的组成部门,各部门再无权自行审批涉农项目。
何明葵以前在乡镇任过副书记,他说过去一到年底乡长镇长和书记就到各部门跑项目,“现在没有了,跑去也没用”。他说找农办也没有用,因为确定项目时都是各部门共同研究的。
资源配置实行“大财政”
“颗粒归仓”,市财政统揽资金,一个口子支出。这被认为触及传统资源配置模式的灵魂
何明葵说,2009年确定2010年涉农项目时,又多了一个环节,城乡统筹委员会两轮审核后,还需要报到发改局牵头的计划统筹委员会,再审核一次。
“再次审核也是为了防止重复。”何明葵说,比如涉农部门在一村庄有修路计划,如果交通部门也有同样规划,就重复了。
“这是专委会制度的核心所在。”富阳市委政策研究室主任章永南说,在专委会工作模式下,全市形成大计划格局,进而又建立了大财政格局。
富阳市发改局局长徐建平说,大计划格局下,要将各条块结合,综合统筹。
在资金使用上,将原来分散在各部门的资产、资源、资金全部由市财政统揽,财政收入“颗粒归仓”,各部门使用资金“一个口子支出”。
该市财政局长华之江举例说,在原有财政体制下,可能会出现甲部门项目尚未开展资金已到账暂时闲置、乙部门急需资金却要去银行贷款的情况。在大财政体制下,此类问题的调解就方便多了。
华之江称,调度政府的各种财政间隙资金、发挥政府存款资源价值,每年可节省利息2亿元。资金归拢、统一编制政府预算另一好处是能集中力量办大事,先上马最迫切的项目。
他介绍,富阳提出了打造“运动休闲之城”的口号,交通建设提到全市战略高度,2009年交通投入13.2亿元,去年是16.8亿元。
“以前哪敢想啊。”华之江说,2007年和2008年的数字分别是3.2亿和6.4亿。
华之江认为,大计划、大财政的改革,“触及了传统资源配置模式的灵魂”。浙江省委书记赵洪祝曾在“浙江政研”上批示“很好,可注意跟踪研究”。
对上亦出现对接问题
旅游局和体育局整合了,汇报工作时,宋国胜需要在旅游局局长和体育局局长间不断转换身份
困扰华之江的是,虽然富阳变革了财政运行体制,但上面没改,口径无法对接。每次向市、省财政部门汇报时,要按传统的预算编制将全市的报表再做一遍,“工作量很大”。
“上下对接”的问题,也令富阳市委书记徐文光在2008年提的几个目标至今难实现。
2008年时,徐文光提出“下一步要取消副市长分工,副市长兼任专委会主任后,在某个领域全面统筹整合,实现部门力量的集中使用”。
富阳15个专委会的主任都由相关副市长或常委担任,有人担任了几个专委会的主任。只要跟专委会有关的事项,兼任主任的副市长可以直接对该专委会的组成部门发号施令,不必像过去那样再找分管副市长协调。
不过,三年过去,副市长分工依旧。
富阳市委政策研究室主任章永南说:“上面没有取消,开会、接待都还存在‘对口问题,下面也难轻易取消。”
2008年,徐文光还表达了另外一个想法:下一步将专委会的设置由虚变实,真正实现机构的改革。三年过去了,15个专委会中,只有运动休闲委真正变实,整合了风景旅游局和体育局的职能。
1月15日,运动休闲委办公室主任宋国胜说,该办公室现在对内已完全整合,但对上还不行,旅游局和体育局的名字还要保留,否则无法对接。他去上面汇报工作,身份在旅游局局长和体育局局长间不断转换,有些场合还要以市委办、政府办副主任身份出席,名片就印了5张。
这种无奈,被国家行政学院教授汪玉凯形容为“对内从新,对上依旧”。
仍有老问题待解决
专家认为,富阳的做法比较适合县域推行,到更高层面则可能出现问题
副市長分工仍然存在,富阳市委书记徐文光说,这导致“屁股指挥脑袋现象”和“本位主义”意识仍不同程度存在,某些部门仍缺乏全局观念。
专委会制度下,一些老问题依旧。
例如让富阳干部头疼的垂直部门协调的问题。这在富春江采砂问题上表现明显。江砂资源属富阳市管理,为保护生态,市政府对采砂总量进行控制,年采砂量削减到180万吨,但运输船只受垂直的港航部门管理,港航部门批准的船只运量2000万吨左右。
专委会制度运转三年,至今也有些机构仍按老套套行事,作用发挥不够。
富阳市委政研室主任章永南介绍,目前看,15个专委会中,大计划、大财政、大规划、大国土四个决策类的专委会走得较快,其他有些部门还有些落后。
国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会秘书长汪玉凯曾数次前往富阳调研。他认为富阳的探索,最大化地避免了体制障碍。也可以看成为了易于推进进行了一种妥协。
汪玉凯认为,富阳的做法,比较适合在县域推广,解决本地问题。一是县级层面政府注重解决实际问题,专委会能起到这样的作用,二是县域规模小、辐射范围小,易于统筹。如在更高的市、省一级推广,可能会有些问题。
作为基层的一种自主探索,富阳的做法还没得到上级正式认可。富阳市委书记徐文光曾在不同场合表示:“如果大部门制改革要在省、市、县不同层面开展试点,我们愿意成为县级政府管理体制改革的试点单位。”■