“长久不变”与“三权分置”政策协同研究
乔密鑫
摘要：农村土地承包关系“长久不变”是完善农村土地承包政策，稳定农村基本经营制度的客观需要。农村土地“三权分置”，是继家庭承包责任制后我国农村改革的又一重大制度创新。协同研究 “长久不变”政策与“三权分置”制度，对于正确认识农村土地制度变革，推动农业集约规模经营，推进农业现代化具有一定的指导意义。本文试图通过论述“长久不变”政策与“三权分置”制度的科学内涵及其内在关系，结合晋中的实践探索，对当前落实“长久不变”与“三权分置”的政策障碍进行分析，提出进一步完善的对策建议。
关键词：长久不变 三权分置 土地承包经营权 农村改革
中图分类号：F321.1 文献标识码：A
在黨的十七届三中全会中的《决定》推出：“农民应当获得土地的经营权利，并且农民对土地的经营权利应当长久保持。”2016年的10月，中办和国办推出了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出了以“坚持集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”为核心的“三权分置”理论。然而推进农村土地“长久不变”与“三权分置”政策还面临不少理论、政策、法律上障碍，需要进一步寻求破解路径。
1 “长久不变”与“三权分置”内涵
1.1能够让土地承包关系能够在法律层面得到长期的稳定
这个思路的目的是让农村土地基本经营制度能够保持长期稳定，让法律赋予农村集体和承包农户的权利和义务能够得到于法律层面的彰显，这是“三权分置”的基础。作为农民而言，其最为基本的一项权利可以说就是关于土地的承包权，对农民的承包权利于法律层面进行保障，是国家对于农民权利的捍卫的基本操作，也是多年来的政策导向。
1.2实现土地政策的稳定性和持续性
党的十九大报告指出，第二轮土地承包到期后再延长30年。这种思路的推出不仅仅意味着土地承包制度中的承包年限的进一步扩宽，也不是让承包的土地就失去了再次承包的机会，而是在土地承包关系的层面能够保持土地的稳定性，为土地承包关系实现科学化的途径在法律上进行补充和发展。
1.3让农民的土地承包经营权能够获得法律范畴的支持
当下，在我国《农村土地承包法》及其《物权法》的关照下，农民可以在法律层面拥有对土地的占用、使用乃至通过土地生产获得收益和流转买卖的权利，值得一提的是，倘若土地用于政府征收，农民也有权利获得补偿。《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》进一步赋予承包农户抵押、退出承包地等更加充分有保障的权能。
1.4坚持土地集体所有权不被搁置
让农村土地能够依法为农村集体所有，其目的是能够确保大部分农民能够获得最为基本的生产途径，为我国经济发展和实现共同富裕的共产主义社会增加动力，因此集体拥有土地的思路不能被搁置，应当在法律上确定其基础性。在“三权分置”过程中，农村集体应拥有对土地发包、调整乃至监督的权利。
1.5最大限度激活土地经营权
倘若想让农业生产的格局盘活，离不开在法律层面对土地经营权利的保障，在“三权分置”的概念里，同样不能脱离土地经营者对土地的经营权利，这是核心。实践过程中，必须要明确土地经营权的内涵、权能及创新方式。
2 “长久不变”与“三权分置”关系
2.1实施“长久不变”与落实“三权分置”内在逻辑是一致的
实施“长久不变”的核心是稳定现有的土地承包关系，在完善“三权分置”办法过程中，严格保护农户承包权是形成“三权分置”格局的要求，二者指向都是为稳定和保护农户享有的土地承包权。
2.2落实“三权分置”是实施“长久不变”的外延
以国家的稳定发展及其土地承包经营制度在法律层面上的不断完善为前提，建立长时间的对农民土地经营和承包的权利赋予机制，是对农民权利尊重的体现，而“三权分置”的落实进一步完善了土地承包权的权能，将承包经营权分成“承包权”和“经营权”，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资，是对“长久不变”制度安排的一种外延。
2.3落实“三权分置”在一定程度上缓和了实施“长久不变”制度的矛盾
“三权分置”的实施，将承包经营权分为承包权和经营权，让农村土地生产的格局进一步盘活，让农民对土地的占用、生产并且获得相应的利润的权利在法律层面得以保障，能够稳健保障农民的经营生活，在一定程度上缓减了失地农民和无地农民种地意愿，解决了谁来种地的问题，有效缓减了人地矛盾问题。
3 “长久不变”与“三权分置”实践
3.1全面落实农村土地确权登记颁证工作
明确农村土地相关权利人的权属，是实施农村“三权分置”制度的基础。晋中市在集体土地所有权确权登记颁证工作基本完成的基础上，进一步完成了农村土地承包经营权确权登记颁证工作，向农民颁发了土地承包经营权证书，建立了土地承包经营权登记制度。
3.2加强土地流转管理和服务
促进土地经营权的规模有序流转，是发展现代农业的重要路径，也是完善“三权分置”办法的重要措施。对此，晋中市着力加快农村产权交易市场建设，目前已建成县级农村产权流转交易中心、乡镇交易所、村级信息员全覆盖的农村产权流转交易市场体系。目前，全市流转耕地面积达到123万亩，占家庭承包耕地总面积的29%。
3.3加快构建新型农业经营体系
各类新型农业经营主体是让农村的热土走向现代化经营生产的主力军。在近些年，晋中市积极跟进国家主体的政策，设立示范性家庭农场、生产合作示范点、师范基地，除此之外还建立了农业生产的服务组织，让农业生产走向科学化，让现代农业经营迈向新时代，当下晋中市的家庭农场、农民合作市、农业生产化的新兴农业企业已经有1万多家挂牌运营。
3.4开展农村承包土地的经营权抵押试点工作
在确权的基础上开展农村承包土地的经营权抵押试点，是进一步拓展土地承包经营权权能的有益探索。按照国家和山西省关于农村改革的总体部署，2016年，我市在太谷县开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作。目前，太谷县已建立健全相关工作机制，累计发放土地经营权抵押贷款近亿元。
4 “长久不变”与“三权分置”的障碍
当下对农村土地承包关系的稳定配套机制存在着不健全和跟进不到位的情况。当下，因为农业税收的取消及其众多政策红利的影响，农民对土地的经营期待值不断拉升，农村土地关系长期稳定的防震，让农村对土地生产和经营的积极性在基本层面得到了保障，但由于当下农村生产生活的配套跟进不到位，让农村土地承包合同实际操作受阻。
土地承包的价格机制没有跟进到位，因为农村土地在我国本身就有着广泛性和多样性，由于区位优势的参差不齐、地形地貌以及土壤情况的差别，形成了农作物种植本身的千差万别，土地的生产价值也存在着较大的差别，想要建立确切、客观的土地估值体系本身就是一个很难完成的任务，并且土地承包经营的成本本身就十分高，在另一方面，每一块受经营和承包的土地，其支付、流转、租金支付、期限设定等方面都由于权属关系的复杂性存在着较大的管理和法律监控的盲区，造成了土地估值体系跟进脚步的沉重。
土地承包经营权利退出法律法规同国家土地政策相左。依照《农村土地承包法》第27条规定：“全家迁入设区的市，转为非农业户口的，承包方应当交回承包地。承包方不交回的，由发包方收回。”但目前中办、国办所推出的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》及其国务院所推出的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发[2014]25号）中已明确，“不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”。 关于土地承包经营权退出法律与政策有明显的冲突，对法律做出的因进入设区的市收回承包地的规定因政策出台已停止执行。
5 “长久不变”与“三权分置”的建议
5.1建立健全社会保障体系
土地承包制度的长久稳定，必然会造成农村不同家庭之间的分配不均，制度的调整总有受益人群和利益受损的人群，在当下的保障体系下，农民不仅仅享有对土地经营带来经营利润的权利，也是农民获得国家保障的法律载体，然而新制度的操作，让人多地少的农村家庭的保障效益锐减，为此，国家也应当跟进相应的保障制度，让利益受损的群众能够得到保障体系的关照。
5.2进一步完善土地加之评估体系
政府应当给予政策上的支持，建立和完善土地经营价值的评估机构，完善土地经营价值评估机制，形成以土地经营权利流转方式、租金缴纳比例、流转市场前景等多方面进行全方位的土地经营评估办法，为了让操作更加方便，对贷款金额较大的土地经营评估，应当要求专业的评估机构来对抵押物进行评估价值的界定，对贷款金额较小的贷款，可以采取流转双方进行协商决定抵押物和抵押物的估值。
5.3进一步完善相关的法律法规
以实践所需条件为基础，以农民的切身利益为前提进行《物权法》《担保法》《土地管理法》和《农村土地承包法》在内的相关法律进行适当的修改，让法律能够真正成为土地经营承包操作的正能量和规范操作的坐标，建立“三權分置”制度下土地占用、生产、收益及其处理等方面的权利边界的界定机制。
6 结论
农村土地的“长久不变”的政策导向及其“三权分置”的制度规划是以农村土地集体所有为前提，用法律规范的方法来稳定农民对土地的承包权，让土地经营权利进一步盘活，为引导土地经营权利的流转和其过程中的生产操作建立了法律保障，也为农业适度规模经营和推动现代化农业的发展建立了制度基石，然而在实施过程中，仍然存在同政策、法律向左的矛盾，为了增加其可操作性，需要建立完善社会保障制度，及时调整完善有关法律政策，以保持农村基本经营制度持久的活力。
参考文献：
[1] 张守夫，张少停. “三权分置”下农村土地承包权制度改革的战略思考[J].农业经济问题，2017（2）：9- 15.
[2] 吴晓佳.“三权分置”的核心要义是放活土地经营权[J].农村经营管理，2016（12）：49- 51.
摘要：农村土地承包关系“长久不变”是完善农村土地承包政策，稳定农村基本经营制度的客观需要。农村土地“三权分置”，是继家庭承包责任制后我国农村改革的又一重大制度创新。协同研究 “长久不变”政策与“三权分置”制度，对于正确认识农村土地制度变革，推动农业集约规模经营，推进农业现代化具有一定的指导意义。本文试图通过论述“长久不变”政策与“三权分置”制度的科学内涵及其内在关系，结合晋中的实践探索，对当前落实“长久不变”与“三权分置”的政策障碍进行分析，提出进一步完善的对策建议。
关键词：长久不变 三权分置 土地承包经营权 农村改革
中图分类号：F321.1 文献标识码：A
在黨的十七届三中全会中的《决定》推出：“农民应当获得土地的经营权利，并且农民对土地的经营权利应当长久保持。”2016年的10月，中办和国办推出了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出了以“坚持集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”为核心的“三权分置”理论。然而推进农村土地“长久不变”与“三权分置”政策还面临不少理论、政策、法律上障碍，需要进一步寻求破解路径。
1 “长久不变”与“三权分置”内涵
1.1能够让土地承包关系能够在法律层面得到长期的稳定
这个思路的目的是让农村土地基本经营制度能够保持长期稳定，让法律赋予农村集体和承包农户的权利和义务能够得到于法律层面的彰显，这是“三权分置”的基础。作为农民而言，其最为基本的一项权利可以说就是关于土地的承包权，对农民的承包权利于法律层面进行保障，是国家对于农民权利的捍卫的基本操作，也是多年来的政策导向。
1.2实现土地政策的稳定性和持续性
党的十九大报告指出，第二轮土地承包到期后再延长30年。这种思路的推出不仅仅意味着土地承包制度中的承包年限的进一步扩宽，也不是让承包的土地就失去了再次承包的机会，而是在土地承包关系的层面能够保持土地的稳定性，为土地承包关系实现科学化的途径在法律上进行补充和发展。
1.3让农民的土地承包经营权能够获得法律范畴的支持
当下，在我国《农村土地承包法》及其《物权法》的关照下，农民可以在法律层面拥有对土地的占用、使用乃至通过土地生产获得收益和流转买卖的权利，值得一提的是，倘若土地用于政府征收，农民也有权利获得补偿。《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》进一步赋予承包农户抵押、退出承包地等更加充分有保障的权能。
1.4坚持土地集体所有权不被搁置
让农村土地能够依法为农村集体所有，其目的是能够确保大部分农民能够获得最为基本的生产途径，为我国经济发展和实现共同富裕的共产主义社会增加动力，因此集体拥有土地的思路不能被搁置，应当在法律上确定其基础性。在“三权分置”过程中，农村集体应拥有对土地发包、调整乃至监督的权利。
1.5最大限度激活土地经营权
倘若想让农业生产的格局盘活，离不开在法律层面对土地经营权利的保障，在“三权分置”的概念里，同样不能脱离土地经营者对土地的经营权利，这是核心。实践过程中，必须要明确土地经营权的内涵、权能及创新方式。
2 “长久不变”与“三权分置”关系
2.1实施“长久不变”与落实“三权分置”内在逻辑是一致的
实施“长久不变”的核心是稳定现有的土地承包关系，在完善“三权分置”办法过程中，严格保护农户承包权是形成“三权分置”格局的要求，二者指向都是为稳定和保护农户享有的土地承包权。
2.2落实“三权分置”是实施“长久不变”的外延
以国家的稳定发展及其土地承包经营制度在法律层面上的不断完善为前提，建立长时间的对农民土地经营和承包的权利赋予机制，是对农民权利尊重的体现，而“三权分置”的落实进一步完善了土地承包权的权能，将承包经营权分成“承包权”和“经营权”，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资，是对“长久不变”制度安排的一种外延。
2.3落实“三权分置”在一定程度上缓和了实施“长久不变”制度的矛盾
“三权分置”的实施，将承包经营权分为承包权和经营权，让农村土地生产的格局进一步盘活，让农民对土地的占用、生产并且获得相应的利润的权利在法律层面得以保障，能够稳健保障农民的经营生活，在一定程度上缓减了失地农民和无地农民种地意愿，解决了谁来种地的问题，有效缓减了人地矛盾问题。
3 “长久不变”与“三权分置”实践
3.1全面落实农村土地确权登记颁证工作
明确农村土地相关权利人的权属，是实施农村“三权分置”制度的基础。晋中市在集体土地所有权确权登记颁证工作基本完成的基础上，进一步完成了农村土地承包经营权确权登记颁证工作，向农民颁发了土地承包经营权证书，建立了土地承包经营权登记制度。
3.2加强土地流转管理和服务
促进土地经营权的规模有序流转，是发展现代农业的重要路径，也是完善“三权分置”办法的重要措施。对此，晋中市着力加快农村产权交易市场建设，目前已建成县级农村产权流转交易中心、乡镇交易所、村级信息员全覆盖的农村产权流转交易市场体系。目前，全市流转耕地面积达到123万亩，占家庭承包耕地总面积的29%。
3.3加快构建新型农业经营体系
各类新型农业经营主体是让农村的热土走向现代化经营生产的主力军。在近些年，晋中市积极跟进国家主体的政策，设立示范性家庭农场、生产合作示范点、师范基地，除此之外还建立了农业生产的服务组织，让农业生产走向科学化，让现代农业经营迈向新时代，当下晋中市的家庭农场、农民合作市、农业生产化的新兴农业企业已经有1万多家挂牌运营。
3.4开展农村承包土地的经营权抵押试点工作
在确权的基础上开展农村承包土地的经营权抵押试点，是进一步拓展土地承包经营权权能的有益探索。按照国家和山西省关于农村改革的总体部署，2016年，我市在太谷县开展农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作。目前，太谷县已建立健全相关工作机制，累计发放土地经营权抵押贷款近亿元。
4 “长久不变”与“三权分置”的障碍
当下对农村土地承包关系的稳定配套机制存在着不健全和跟进不到位的情况。当下，因为农业税收的取消及其众多政策红利的影响，农民对土地的经营期待值不断拉升，农村土地关系长期稳定的防震，让农村对土地生产和经营的积极性在基本层面得到了保障，但由于当下农村生产生活的配套跟进不到位，让农村土地承包合同实际操作受阻。
土地承包的价格机制没有跟进到位，因为农村土地在我国本身就有着广泛性和多样性，由于区位优势的参差不齐、地形地貌以及土壤情况的差别，形成了农作物种植本身的千差万别，土地的生产价值也存在着较大的差别，想要建立确切、客观的土地估值体系本身就是一个很难完成的任务，并且土地承包经营的成本本身就十分高，在另一方面，每一块受经营和承包的土地，其支付、流转、租金支付、期限设定等方面都由于权属关系的复杂性存在着较大的管理和法律监控的盲区，造成了土地估值体系跟进脚步的沉重。
土地承包经营权利退出法律法规同国家土地政策相左。依照《农村土地承包法》第27条规定：“全家迁入设区的市，转为非农业户口的，承包方应当交回承包地。承包方不交回的，由发包方收回。”但目前中办、国办所推出的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》及其国务院所推出的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发[2014]25号）中已明确，“不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”。 关于土地承包经营权退出法律与政策有明显的冲突，对法律做出的因进入设区的市收回承包地的规定因政策出台已停止执行。
5 “长久不变”与“三权分置”的建议
5.1建立健全社会保障体系
土地承包制度的长久稳定，必然会造成农村不同家庭之间的分配不均，制度的调整总有受益人群和利益受损的人群，在当下的保障体系下，农民不仅仅享有对土地经营带来经营利润的权利，也是农民获得国家保障的法律载体，然而新制度的操作，让人多地少的农村家庭的保障效益锐减，为此，国家也应当跟进相应的保障制度，让利益受损的群众能够得到保障体系的关照。
5.2进一步完善土地加之评估体系
政府应当给予政策上的支持，建立和完善土地经营价值的评估机构，完善土地经营价值评估机制，形成以土地经营权利流转方式、租金缴纳比例、流转市场前景等多方面进行全方位的土地经营评估办法，为了让操作更加方便，对贷款金额较大的土地经营评估，应当要求专业的评估机构来对抵押物进行评估价值的界定，对贷款金额较小的贷款，可以采取流转双方进行协商决定抵押物和抵押物的估值。
5.3进一步完善相关的法律法规
以实践所需条件为基础，以农民的切身利益为前提进行《物权法》《担保法》《土地管理法》和《农村土地承包法》在内的相关法律进行适当的修改，让法律能够真正成为土地经营承包操作的正能量和规范操作的坐标，建立“三權分置”制度下土地占用、生产、收益及其处理等方面的权利边界的界定机制。
6 结论
农村土地的“长久不变”的政策导向及其“三权分置”的制度规划是以农村土地集体所有为前提，用法律规范的方法来稳定农民对土地的承包权，让土地经营权利进一步盘活，为引导土地经营权利的流转和其过程中的生产操作建立了法律保障，也为农业适度规模经营和推动现代化农业的发展建立了制度基石，然而在实施过程中，仍然存在同政策、法律向左的矛盾，为了增加其可操作性，需要建立完善社会保障制度，及时调整完善有关法律政策，以保持农村基本经营制度持久的活力。
参考文献：
[1] 张守夫，张少停. “三权分置”下农村土地承包权制度改革的战略思考[J].农业经济问题，2017（2）：9- 15.
[2] 吴晓佳.“三权分置”的核心要义是放活土地经营权[J].农村经营管理，2016（12）：49- 51.
