“桐乡经验”体现了中国地方创新的新特点

    景跃进

    浙江省桐乡市五年来开展基层社会治理中自治、法治、德治相结合的建设，抓住了当代中国乡村社会治理现代化的核心命题，因而能够取得显著成效。不仅如此，“桐乡经验”体现了中国地方创新的一个新特点，即从点片式创新向集成式创新的转变。

    第一，“桐乡经验”抓住了中国乡村社会治理的命脉。

    传统中国是一个农业社会，今日所谓的乡村治理在很大程度上相当于古代中国的社会治理。大致而言，传统乡村治理有两大特点：其一，国家权力对乡村社会的渗透程度比较低，所谓“皇权不下县”，乡村社会实行的是传统意义上的自治（相对于官治）；其二，乡村自治的根基是家族和拟血缘关系的社会结构，在此基础上形成了相应的道德观念、村规民约和行为规范。

    从传统向现代的转型，一方面意味着传统乡村治理结构受到冲击。在历史进程中我们看到的是国家权力对乡村社会的高度渗透（各种“下乡”，包括现代法律下乡），以及市场经济背景下乡村社会传统道德和人际关系的瓦解。另一方面，也许更为重要的是，这种转型意味着乡村社会生活-秩序的重构。在文化传统不可能完全抛弃、也不应完全否定的情形下，能否以及如何在传统和现代之间融合出具有中国特色的现代化乡村治理模式？

    从国家层面来说，实施村民自治以及重新倡导德治可以看作是建构现代乡村秩序的一种制度性探索。村民自治的关键在于通过村民的四个自我（自我教育、自我管理、自我服务、自我提高）和五个民主（民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督）来实现乡村社会的良治。与传统社会的乡村自治相比，村民自治具有两个鲜明特点：第一，经历了从王朝国家到人民共和国的历史性转变，传统的臣民转变为现代公民。在这个意义上，村民是一种以公民观念为支撑的身份。第二，与此紧密相连，当代中国的村民自治不是与国家政权相疏离的一种治理状态，而是在国家制度安排下，得到法律保障的、一种与国家（政府）紧密衔接的基层自治实践。在这一点上，用国家-社会二元对立的观念来看待村民自治是不恰当的。

    如果说，当代中国的村民自治不同于传统社会的乡村自治，那么同样的判断也适用于区分德治的两种形态。我们现在所提倡的德治不是将传统社会的道德观念、村规民约和行为规范简单地加以复制，这个意义上的古为今用是不可能的，也是不应该的。与传统社会的区别在于：今天重视德治的作用是在法治社会建设的背景下提出的，它具有两个特点，第一，将乡村道德-行为规范加以制度化的村规民约不能违反国家法律和基本政策，就此而言，德治是法治国家建设的一个有益补充和重要辅助。第二，作为村民行为规范的道德，不能损害村民所拥有的基本的公民权利。

    如何在乡村社会治理中将上述基本原则、基本制度和治理理念整合起来，加以具形化，将顶层设计转化为可操作的平台？在很长时间内，这是一个未解之题。桐乡的三治融合实践之所以重要，之所以能够在短期内得到中央的肯定，被写入党的十九大报告，就是因为它抓住了这个时代之题，摸到了中国乡村治理现代化的基本命脉。

    中央文件用“鄉村治理体系”来概括三治融合实践，这一高度足以使桐乡的先行探索者感到自豪。在最近一次政治局关于乡村振兴的集体学习中，习近平总书记指出，“在我们这样一个拥有13亿多人口的大国，实现乡村振兴是前无古人、后无来者的伟大创举，没有现成的、可照抄照搬的经验。”将这句话置于乡村治理现代化的语境之中，亦同样适用。在这方面，桐乡三治融合的实践提供了一个非常好的案例：从解决特定的问题出发，探索出了一条对于中国乡村治理具有普遍价值的路径。三治融合既符合中国乡村社会的“乡情”（德治），又体现了现代社会治理的发展方向（自治和法治）。

    第二，桐乡经验体现了中国地方政府创新的重要转折。

    今年是中国改革开放四十周年。回顾历史我们发现，尽管这一路蜿蜒曲折、高低起伏，但一个总的趋势是目标越来越清晰、过程越来越自觉、手段越来越丰富、信心越来越坚定。

    这一点在地方政府创新方面表现得尤其突出。大致以2012年为界，可以将中国地方政府创新分为两个基本阶段。这一区分的一个重要理据是中央提出了改革的顶层设计，以及对这一理念的强调。据此，郁建兴教授和黄飚博士辨析出了一种新形态的地方政府创新形式，亦即“请示授权”。他们认为十八大以来地方政府创新正在经历一个从“自主探索”、“设计试验”为主向“自主探索”、“设计试验”、“请示授权”三者并重的重要转变。我赞同这一基本判断，中国的宏观政治与基层-地方政治不是脱钩的，无论在结构维度还是过程维度都紧密相连。不过在这里，我要强调的是地方政府创新的另一个新的特点，即从点片式创新向集成式创新的转变。所谓“点片式创新”是指治理过程中某一环节或某一界面的创新，例如村务决策民主化（决策五步法）、村级财务监督（村务监督委员会）、能人（引入乡贤）、移风易俗（红白理事会）、各种提供公共服务的举措等等。它们在解决特定问题方面提供了有效的治理工具。所谓“集成式创新”是指从乡村治理的全视域出发，通盘考量各种治理要素和治理工具，将各种不同的“点片式创新”成果整合起来，形成一个总体性的治理创新格局。

    去年和今年我在浙江跑了几个县市，发现一个有趣的现象，原先是点片式创新的地方，现在都在进行自我改造和版本升级，将点片式改革扩展为治理体系的创新。一个新的趋势是，基层创新的实践在不断地“滚动”：从一个点，到一条线；从一条线，到一个面，现在正在形成一个整体。

    基层、地方创新的这一转变，在某种程度上已经超越村庄治理本身，而具有宏观层面的意义——可以视为中央顶层设计的理念在乡村治理领域的体现。在这个意义上，正在浙江发生的集成式创新体现了顶层设计与基层探索之间的一个动态平衡。不少地方所进行的二次创新或三次创新，在发挥自身特色的同时，非常关注普遍有效的治理要素。我们以前有句话，叫做“立足中国，放眼世界”，现在的基层治理创新可以描述为：“立足村庄，放眼中国”。基层、地方的集成式创新有一个潜在的目标，争取得到高层级政府的肯定，使自己的经验成为普遍政策的构成要素，为其他地方提供乡村治理现代化的参考样板。

    在这个意义上，中国的地方政府创新进入了新一轮的竞争态势。作为浙江一个经济社会发达的县级市，桐乡经验在这一波竞争中具有特定的优势。与其他地方不同，桐乡的创新一开始就是综合性的。时任桐乡市委书记卢跃东在接受记者采访时曾说：“针对这些问题，我们试着开出‘三治的‘药方。当然，这一‘药方中的很多内容不是桐乡首先提出的，有些甚至有很长的历史渊源，但是桐乡试图将之系统化。”除了起点高，桐乡经验的另一个成功之处是结合要素选得好。自治、法治和德治都是乡村治理的关键变量，也是最具普遍性的治理工具。“三治融合”的表述具有充分的包容性和阐释度，利于扩散和演化。从改革开放40年的历程看，这是一个基层实践与顶层设计良性互动的精彩之例。

    （作者系清华大学政治学系教授、副主任）