乡村治理的新思维

    姜晓萍

    乡村如何治理？乡愁何能不愁？是数千年中国的不变话题，也是乡土中国的数千年难题。进入新时代，党的十九大报告提出“要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这意味着源自于浙江嘉兴桐乡的自治、法治、德治“三治融合”基层治理实践由地方性实践探索上升为国家认同的典型性经验。中央政法工作会议把桐乡“三治融合”经验定位为新时代枫桥经验的精髓，这表明桐乡的探索体现了新时代中国乡村基层治理的新思维，具有示范价值与推广意义。

    2016年我初次来桐乡，曾经对桐乡与成都的乡村治理特色进行比较，当时我认为成都的乡村治理是以“理”为主，也就是针对成都统筹城乡发展的目标和区域经济、社会基础，重点是理顺城乡关系，理顺产权关系，理顺村级社会管理与公共服务关系，理顺农村基层自治与法治关系，理顺村委会、参事会、议事会、监事会等农村基层组织的权责关系。桐乡的乡村治理以“治”为主，重点是以自治为基，法治为本，德治为先，通过三治的良性互动，效应叠加，有效地维护乡村社会秩序，化解基层矛盾，完善公共服务，增强居民的安全感、幸福感。两年后我再来桐乡，看到的是良序善治、充满活力、和谐有序、环境美好；听到的是“一约两会三团”；村规民约、乡贤参事会、百姓议事会、道德评判团、法律服务团、百事服务团；感到的是群众发自内心的获得感、成就感、满意度。由此，我意识到，桐乡的“三治融合”已经发生了内涵式升级，进入了新时代的高质量发展阶段，实质上就是以实现农民美好生活为目标，通过党建引领，多主体协同，有效发挥自治、法治、德治的互动效应，切实解决农村基层生产、生活中的各种问题，完善公共服务，化解社会矛盾，促进社会公平，推动农村社会有序和谐发展的过程。突出体现为五个特色：

    第一，以美好生活为目标。习近平总书记在十九大报告中指出：全党必须牢记，为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。现代乡村治理，必然是在党的奋斗目标指引下，遵循中国乡村社会发展的基本规律，契合区域政治、经济、社会、文化、生态的基本现实，回应民众对美好生活的诉求，这就意味着现代乡村治理的价值诉求必然由“维稳”为主转向以“维权”为核。桐乡在推进“三治融合”过程中，始终坚持了“以人民为中心”的发展思想，充分尊重民意，维护民权、依靠民力，从群众身边的困难问题着眼，从与老百姓生产生活息息相关的项目做起，以群众得实惠、增进民生幸福为出发点，把创新基层社会治理与满足居民群众需求紧密结合起来，把解决问题的过程变成尊重民意、化解民忧、维护民利的过程。旨在不断提升人民群众的获得感、安全感、幸福感。

    第二，以党建引领为前提。坚持和完善党对乡村基层治理的领导，是中国特色社会主义制度在乡村工作的具体贯彻。嘉兴是孕育“红船精神”的地方，桐乡的“三治融合”始终把加强党的领导和党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿中国特色社会主义乡村善治道路的一条红线，党组织在“三治融合”实践中始终处于领导和核心地位，强调了以党的领导保证基层治理的正确方向，以精准服务强化基层党组织政治功能，以党组织为核心构建共建共治共享格局，以基层治理成效检验基层党建。这凸显了红色基因的代际传递，“红船精神”的发扬光大。

    第三，以三治融合为核心。自治、法治、德治都是乡村治理中不可或缺的关键路径。“三治融合”既不是三条路径的平行，也不是简单的三种治理之道的合并。要在一个“融”字。首先要“融会”。我国宪法明确规定基层群众自治是国家的基本民主政治制度，《村委会组织法》赋予了村民依法办理自己的事情，维护合法权益，自我管理、自我教育、自我服务的权利和义务。从这个意义上看，自治是乡村治理的本质属性和法定属性。因此，无论是法治还是德治，都要融入自治这个根本。其次是要“贯通”。自治如何有序有效？既需要发挥法治在维护社会秩序、惩处违法犯罪、约束失范行为、促进社会正义等方面的规制作用，也需要发挥德治在弘扬社会正气、化解邻里纠纷、和睦家庭关系、促进社会向善等方面的教化作用。如果说法治的功能重在“禁止”，规制“不可为”、“不能为”；那么德治的功能就在“教化”，引导“应该为”、“积极为”。乡村振兴，治理有效是基础。因此探究“三治融合”，不仅要考量三治如何“合”的内在逻辑性，更要考量三治怎样“融”的有效性。以三治的良性互动机制促进三治的融会与贯通，互促共进、效应倍增。

    第四，以群众参与为关键。在乡村治理中，群众既是治理的客体，更是治理的主体。没有群众的参与，自治形同虚设；没有群众的遵从，法治举步维艰；没有群众的自觉，德治难有成效。桐乡的三治融合，最大的亮点就是以群众参与夯实自治、增强法治、激活德治。一是重视群众的组织化参与。“百姓议事会”将村党组织负责人、村班子成员、部分村民代表、村经济合作社股东代表、户籍在辖区内的“两代表一委员”、有威望的老党员、企业負责人和社会组织代表等组织起来，对村民自治章程、村民公约等服务制度的制订及修改，村级集体资产资源处置方案，宅基地安排使用，村民承包土地变更调整、征用征收补偿费分配使用等方案制订；住宅小区拆迁整治改造、物业管理的确定，村公共设施和公益事业经费筹集方案的制订，公共福利和公共服务事项的安排落实……涉及村民的政治权利、经济利益、社会福利等重大公共事务参与协商讨论，通过组织化程序实现群众利益表达，达成共识。这有利于避免个体利益表达的碎片化与无序，实现公共利益的最大化。二是重视整合社会资源扩大群众参与。“乡贤参事会”汇聚本村的老党员、老干部、复转军人、经济文化能人，企业法人、道德模范、教育科研人员等乡村贤能之才，发挥他们在群众中的威望和社会影响力，助力乡村的乡风文明、慈善公益、公序良俗、引才引资、决策咨询、民意表达、邻里协调等。三是重视拓展群众参与的渠道与方式。“道德评议团”由社会贤达、德高望重老人、口碑良好的企业家等人士组成，通过参与家庭家教家风建设弘扬家庭美德，推荐评选道德模范弘扬社会正气；曝光不文明、不道德行为警示社会恶习；参与调处邻里纠纷化解社会矛盾。同时依托阳光议事厅、坊间论坛、法治驿站、义工法律诊所、农村文化礼堂、道德讲堂、红黑榜、曝光台等不同形式的群众参政议政平台，拓展群众参与渠道，创新群众参与方式。这就基本上形成了民事民议、民事民办、民事民管，人人参与、人人出力、人人共建的新格局。

    第五，以机制创新为保障。三治能否协同？如何有效运转？关键在于通过机制创新还权赋能归位。“还权”重在还群众自治之权，“赋能”重在提升社会组织参与基层治理的能力，归位重在明晰各类主体在乡村治理中的定位，各理其事各履其责。桐乡围绕“三治融合”，积极探索机制创新。一是健全乡村群众自治新机制，形成了以基层党组织为核心、基层自治组织为主导、社区居民为主体、社会组织和驻村单位共同参与的乡村治理格局。二是健全乡村社会服务新机制。坚持“权随责走、费随事转”的原则，编制了《基层群众自治组织依法履行职责事项》和《基层群众自治组织协助政府工作事项》权责清单，全面落实城乡社区工作事项准入制度，积极推进基层群众组织职能归位。三是健全乡村社会组织激励新机制。建立完善市、镇、村三级社会组织服务中心，坚持从政策、资金、项目、场地、人员等各方面支持和鼓励乡贤参事会及社区服务类、公益慈善类社会组织发展，完善政府购买服务制度，积极引导社会组织参与社会治理，大力提高社会组织承接政府转移职能、拓展公共服务的能力。四是健全乡村法治、德治新机制。从依法行政指数评估体系、普法守法、法律服务、道德评议、以文化人、文明公约等方面探索机制创新。在此基础上，编制了自治、德治、法治“三治融合”地方标准，引入全面质量管理工具助推“三治融合”高质量发展。

    总之，桐乡的“三治融合”经验，既坚持了“以人民为中心”的治理理念，又彰显了“战略地思考、民主地行动”的治理智慧；体现了“硬治理”与“软治理”结合，“元治理”与“协治理”互动，“智治理”与“巧治理”兼具，“精治理”与“微治理”相融的新思维，从而为新时代中国乡村治理树立了“桐乡样本”。

    （作者系四川大学公共管理学院教授、党委书记，教育部长江学者特聘教授）