新一轮乡镇（街道）行政管理体制改革的前瞻与思考
盖九志
党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略，深化机构和行政体制改革。这为我们组织开展新一轮乡镇（街道）行政管理体制改革提供了基本遵循。下一步，如何把握好改革时机，统筹解决乡镇（街道）行政管理体制中存在的系列问题，进而实现基层治理体系和治理能力的现代化，是亟需研究和解决的重要课题。
从历次乡镇（街道）行政管理体制改革的内容来看，改革的方向和目的都是要满足和适应基层经济社会的发展需要，不断推进基层管理体制的科学化和规范化。当前，东营市乡镇（街道）管理机构的基本框架是2010年乡镇机构改革确定的。近年来，随着经济社会的不断发展，东营市还对乡镇（街道）安全生产、环境保护、扶贫、人大、政协等机构及工作力量进行了加强。
一、存在问题及分析
总的来看，历次乡镇（街道）行政管理体制改革均取得了不错效果，集中解决了部分基层长期存在的体制机制性问题，提高了乡镇（街道）管理体制的科学化和规范化水平。但改革没有完成时，发展就是不断解决问题的过程，并且改革越深入，遇到和需解决的矛盾就越艰巨。从宏观角度来讲，当前乡镇（街道）行政管理体制主要存在以下几个问题：
（一）设计逻辑与实际情况存在脱节现象。行政管理体制的设计要符合政治运行的基本逻辑。目前，我国基层政权只到乡镇（街道）一级，乡村、社区实行的是自治管理。这就意味着，我们在对乡镇（街道）行政管理体制进行设计时，有一个逻辑前提需要考虑，那就是预设乡村、社区的自治管理是有效的。按照这样的预设，乡镇政府（街道办事处）作为直接面向有效自治群体的行政管理末梢，从管理科学角度讲，将其打造成扁平化、服务型的管理结构，更加符合理论逻辑。但从实际情况来看，乡镇政府（街道办事处）管理面对的情景却并不是这样。一方面随着新型城镇化建设的不断深入，广大农村空心化现象日趋严重，大量农民外出务工，致使农村社会破碎化、零散化，加之传统文化及宗族关系的势弱，农村有效自治很难实现。城市社区方面，由于工作、生活的独立性和陌生人社会的固有特质，居民委员会及相关党组织的作用发挥也受到阻碍。总之，目前来看，农村、社区的自治组织没有发挥出应有作用，基层治理和公共服务供给的能力比较有限。这就导致了基层群众的各种需要、诉求以及国家对基层社会治理的各项工作要求，只能又落回到乡镇政府（街道办事处）去承担。另一方面，乡镇政府、街道办事处是现行五级政府的基础层级，各个领域的相关工作通过上级职能部门，都会传达到乡镇（街道）层面。理论上讲，乡镇（街道）工作的重点应该是提供公共服务和简单便民业务的终端办理，但实际情况却是，大量未完成或未開展的工作被上级部门压给了乡镇（街道），而乡镇（街道）由于人手不足，以及没有相关管理执法权限等原因，又只能把任务再分解并传达给村居和社区。因此，改革逻辑与实际情况的脱节，造成了当前乡镇（街道）行政管理体制低效运行，不能很好地适应基层的管理实际。
（二）县乡关系存在一定程度的倒挂问题。从管理职能配置角度讲，县乡两个层级应作为一个完整的基础单元来看，县级层面按领域为基层社会提供全方位的管理、审批和执法服务，乡镇层面则充分发挥就近优势，为广大群众提供相关便民服务和政策宣传，支持基层自治有效实施。但现实的情况是，乡镇政府（街道办事处）几乎成了一个综合性的全能政府，县（区）直部门的大量管理、服务和执法任务被下放到乡镇（街道）层面。这种不合理的现象，随着“权限下放”“管理重心下移”等工作的开展，更有逐步固定化的倾向。这样一来，原本应由县（区）直部门承担的职责和任务，被分解至乡镇层级甚至村社层级，相关派驻机构的作用反而不能够有效发挥，县乡关系逐步出现了倒挂现象。例如，安全生产监管工作，目前的管理线条基本为县（区）安全生产行政管理部门履行综合监管职责，乡镇政府（街道办事处）承担属地监管职责;同时，县区直执法部门主要负责安全生产违法处置工作，乡镇（街道）执法队伍负责日常巡查和配合执法工作;再如，社会治安综合治理工作，管理线条基本为县（区）综治行政管理部门→乡镇（街道）综治机构→管区或村（社）相关人员，从实际情况来看，大部分工作是由村（社）相关人员完成的。总体来看，虽然县乡在管理配合上存在大量不规范、不统一的问题，但主要趋势很明显，那就是实质上形成了县级职责和任务的向下转移，并造成了乡镇政府（街道办事处）的全能化和村居、社区自治组织的行政化。
（三）机构设置人员配备按自有逻辑运转。乡镇政府（街道办事处）的全能化，造成了按照既有模式设置的管理机构无法满足基层管理的实际需要。目前，乡镇层级机构设置、人员配备按自有逻辑运转，主要体现在两方面：一是契合实际的机构得到有效运转。历次乡镇机构改革，对规范基层管理体制运行产生了积极作用，部分机构设置符合了基层实际，且职能作用发挥正常，如党政办公室、经济发展办公室、社会治安综合治理办公室以及安全生产监督管理办公室，等等。二是部分机构成了“符号”机构。由于对基层综合设置管理机构的定位以及人员编制方面的限制，使得部分机构不能满足乡镇（街道）具体工作的需要。目前，乡镇（街道）一般采用“工作分摊”和“责任到人”的方式落实各种繁杂任务，这就使得乡镇（街道）不得不在既定机构设置基础上，按照实际工作的需要，再进行分设，比如成立了统计、计生、党建、人事、文化等工作组，有的甚至将其制度化、固定化，原有机构却成为了“牌子”或“符号”机构。另外，人员方面也是如此，根据我们的调研，目前一个一般乡镇（街道）维持正常运转，所需人员超出了为其核定的编制总量，这也是基层管理长期面临的一个实际问题。
二、改革前瞻与思考
改革不能回避问题。我们要通过改革，因势利导、兴利除弊，切实解决目前乡镇（街道）行政管理体制存在的不合理问题，进而为基层经济社会快速发展提供体制机制保障。
（一）正视基层管理实际。通过调研，我们认为，目前乡镇（街道）行政管理体制存在的系列问题，很大一方面是因为改革设计不能完全符合基层实际。在村居、社区基层社会实现有效自治前，大量群众生产、生活所需的公共服务以及基层产生的各种矛盾和问题，仍需乡镇政府（街道办事处）去提供和解决。在县乡关系理顺前，大量党政行政管理工作和相关领域执法任务，仍需乡镇政府（街道办事处）去完成或配合完成。所以，目前来看，短期内乡镇政府（街道办事处）无法改变全能政府的定位。那么，下一步改革，就应该正视这一问题，否则再理想的改革方案，最终也只能落实到纸面上。
（二）改革存在突出问题。正视基层实际，要落实到解决具体问题上。目前，乡镇（街道）行政管理体制改革需要考虑的主要问题有三个：一是县乡关系理顺问题，应尽快配套研究乡镇政府（街道办事处）“权责清单”执行方案，可探索制定乡镇政府（街道办事处）执法事项清单，通过“清单”切实厘清县乡职责分配，让县区直部门切实发挥相应作用，承担相关责任，为乡镇（街道）减轻负担。二是规范乡镇（街道）人员编制。一方面要根据基层实际制定标准，对乡镇（街道）进行重新核编，编制增幅专项下达;另一方面要全面梳理乡镇（街道）甚至村社现有各种类型的财政供养人员，制定可行措施进行规范管理或科学处置，真正解决乡镇（街道）用编用人问题。三是合理设置机构。在根据基层实际确定人员编制基础上，本着既规范又符合实际的原则下放机构设置权力，确保机构既能科学设置又能有效运转。
（三）严肃机构编制纪律。改革成功与否，关键要看落实。改革举措的落实，一方面是由改革方案的科学性决定的;另一方面还要靠相关法律法规和政策规定的执行来保障。在乡镇（街道）层面，要切实强化“机构编制就是法”的概念，加强机构编制纪律的宣传和执行力度。改革实施后，对未落实、不落实改革举措的，要加大问责力度;对违反机构编制纪律，违规私设机构、私定编制以及不按要求配备领导干部的，要坚决查处。要通过严肃机构编制纪律，确保各项改革措施落到实处，进而切实提高基层行政管理体制的科学化、规范化水平。
关键词：乡镇? 街道? 行政管理体制改革
党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略，深化机构和行政体制改革。这为我们组织开展新一轮乡镇（街道）行政管理体制改革提供了基本遵循。下一步，如何把握好改革时机，统筹解决乡镇（街道）行政管理体制中存在的系列问题，进而实现基层治理体系和治理能力的现代化，是亟需研究和解决的重要课题。
从历次乡镇（街道）行政管理体制改革的内容来看，改革的方向和目的都是要满足和适应基层经济社会的发展需要，不断推进基层管理体制的科学化和规范化。当前，东营市乡镇（街道）管理机构的基本框架是2010年乡镇机构改革确定的。近年来，随着经济社会的不断发展，东营市还对乡镇（街道）安全生产、环境保护、扶贫、人大、政协等机构及工作力量进行了加强。
一、存在问题及分析
总的来看，历次乡镇（街道）行政管理体制改革均取得了不错效果，集中解决了部分基层长期存在的体制机制性问题，提高了乡镇（街道）管理体制的科学化和规范化水平。但改革没有完成时，发展就是不断解决问题的过程，并且改革越深入，遇到和需解决的矛盾就越艰巨。从宏观角度来讲，当前乡镇（街道）行政管理体制主要存在以下几个问题：
（一）设计逻辑与实际情况存在脱节现象。行政管理体制的设计要符合政治运行的基本逻辑。目前，我国基层政权只到乡镇（街道）一级，乡村、社区实行的是自治管理。这就意味着，我们在对乡镇（街道）行政管理体制进行设计时，有一个逻辑前提需要考虑，那就是预设乡村、社区的自治管理是有效的。按照这样的预设，乡镇政府（街道办事处）作为直接面向有效自治群体的行政管理末梢，从管理科学角度讲，将其打造成扁平化、服务型的管理结构，更加符合理论逻辑。但从实际情况来看，乡镇政府（街道办事处）管理面对的情景却并不是这样。一方面随着新型城镇化建设的不断深入，广大农村空心化现象日趋严重，大量农民外出务工，致使农村社会破碎化、零散化，加之传统文化及宗族关系的势弱，农村有效自治很难实现。城市社区方面，由于工作、生活的独立性和陌生人社会的固有特质，居民委员会及相关党组织的作用发挥也受到阻碍。总之，目前来看，农村、社区的自治组织没有发挥出应有作用，基层治理和公共服务供给的能力比较有限。这就导致了基层群众的各种需要、诉求以及国家对基层社会治理的各项工作要求，只能又落回到乡镇政府（街道办事处）去承担。另一方面，乡镇政府、街道办事处是现行五级政府的基础层级，各个领域的相关工作通过上级职能部门，都会传达到乡镇（街道）层面。理论上讲，乡镇（街道）工作的重点应该是提供公共服务和简单便民业务的终端办理，但实际情况却是，大量未完成或未開展的工作被上级部门压给了乡镇（街道），而乡镇（街道）由于人手不足，以及没有相关管理执法权限等原因，又只能把任务再分解并传达给村居和社区。因此，改革逻辑与实际情况的脱节，造成了当前乡镇（街道）行政管理体制低效运行，不能很好地适应基层的管理实际。
（二）县乡关系存在一定程度的倒挂问题。从管理职能配置角度讲，县乡两个层级应作为一个完整的基础单元来看，县级层面按领域为基层社会提供全方位的管理、审批和执法服务，乡镇层面则充分发挥就近优势，为广大群众提供相关便民服务和政策宣传，支持基层自治有效实施。但现实的情况是，乡镇政府（街道办事处）几乎成了一个综合性的全能政府，县（区）直部门的大量管理、服务和执法任务被下放到乡镇（街道）层面。这种不合理的现象，随着“权限下放”“管理重心下移”等工作的开展，更有逐步固定化的倾向。这样一来，原本应由县（区）直部门承担的职责和任务，被分解至乡镇层级甚至村社层级，相关派驻机构的作用反而不能够有效发挥，县乡关系逐步出现了倒挂现象。例如，安全生产监管工作，目前的管理线条基本为县（区）安全生产行政管理部门履行综合监管职责，乡镇政府（街道办事处）承担属地监管职责;同时，县区直执法部门主要负责安全生产违法处置工作，乡镇（街道）执法队伍负责日常巡查和配合执法工作;再如，社会治安综合治理工作，管理线条基本为县（区）综治行政管理部门→乡镇（街道）综治机构→管区或村（社）相关人员，从实际情况来看，大部分工作是由村（社）相关人员完成的。总体来看，虽然县乡在管理配合上存在大量不规范、不统一的问题，但主要趋势很明显，那就是实质上形成了县级职责和任务的向下转移，并造成了乡镇政府（街道办事处）的全能化和村居、社区自治组织的行政化。
（三）机构设置人员配备按自有逻辑运转。乡镇政府（街道办事处）的全能化，造成了按照既有模式设置的管理机构无法满足基层管理的实际需要。目前，乡镇层级机构设置、人员配备按自有逻辑运转，主要体现在两方面：一是契合实际的机构得到有效运转。历次乡镇机构改革，对规范基层管理体制运行产生了积极作用，部分机构设置符合了基层实际，且职能作用发挥正常，如党政办公室、经济发展办公室、社会治安综合治理办公室以及安全生产监督管理办公室，等等。二是部分机构成了“符号”机构。由于对基层综合设置管理机构的定位以及人员编制方面的限制，使得部分机构不能满足乡镇（街道）具体工作的需要。目前，乡镇（街道）一般采用“工作分摊”和“责任到人”的方式落实各种繁杂任务，这就使得乡镇（街道）不得不在既定机构设置基础上，按照实际工作的需要，再进行分设，比如成立了统计、计生、党建、人事、文化等工作组，有的甚至将其制度化、固定化，原有机构却成为了“牌子”或“符号”机构。另外，人员方面也是如此，根据我们的调研，目前一个一般乡镇（街道）维持正常运转，所需人员超出了为其核定的编制总量，这也是基层管理长期面临的一个实际问题。
二、改革前瞻与思考
改革不能回避问题。我们要通过改革，因势利导、兴利除弊，切实解决目前乡镇（街道）行政管理体制存在的不合理问题，进而为基层经济社会快速发展提供体制机制保障。
（一）正视基层管理实际。通过调研，我们认为，目前乡镇（街道）行政管理体制存在的系列问题，很大一方面是因为改革设计不能完全符合基层实际。在村居、社区基层社会实现有效自治前，大量群众生产、生活所需的公共服务以及基层产生的各种矛盾和问题，仍需乡镇政府（街道办事处）去提供和解决。在县乡关系理顺前，大量党政行政管理工作和相关领域执法任务，仍需乡镇政府（街道办事处）去完成或配合完成。所以，目前来看，短期内乡镇政府（街道办事处）无法改变全能政府的定位。那么，下一步改革，就应该正视这一问题，否则再理想的改革方案，最终也只能落实到纸面上。
（二）改革存在突出问题。正视基层实际，要落实到解决具体问题上。目前，乡镇（街道）行政管理体制改革需要考虑的主要问题有三个：一是县乡关系理顺问题，应尽快配套研究乡镇政府（街道办事处）“权责清单”执行方案，可探索制定乡镇政府（街道办事处）执法事项清单，通过“清单”切实厘清县乡职责分配，让县区直部门切实发挥相应作用，承担相关责任，为乡镇（街道）减轻负担。二是规范乡镇（街道）人员编制。一方面要根据基层实际制定标准，对乡镇（街道）进行重新核编，编制增幅专项下达;另一方面要全面梳理乡镇（街道）甚至村社现有各种类型的财政供养人员，制定可行措施进行规范管理或科学处置，真正解决乡镇（街道）用编用人问题。三是合理设置机构。在根据基层实际确定人员编制基础上，本着既规范又符合实际的原则下放机构设置权力，确保机构既能科学设置又能有效运转。
（三）严肃机构编制纪律。改革成功与否，关键要看落实。改革举措的落实，一方面是由改革方案的科学性决定的;另一方面还要靠相关法律法规和政策规定的执行来保障。在乡镇（街道）层面，要切实强化“机构编制就是法”的概念，加强机构编制纪律的宣传和执行力度。改革实施后，对未落实、不落实改革举措的，要加大问责力度;对违反机构编制纪律，违规私设机构、私定编制以及不按要求配备领导干部的，要坚决查处。要通过严肃机构编制纪律，确保各项改革措施落到实处，进而切实提高基层行政管理体制的科学化、规范化水平。
关键词：乡镇? 街道? 行政管理体制改革
