事业单位内部控制制度与预算管理融合模式探析
王莅婷
摘要：近几年，随着政府审计工作的不断深入，事业单位预算管理方面的问题层出不穷，有些问题的严重性超乎想象。此文将通过阐述事业单位预算管理中常见违规事项、探析内部控制制度与预算管理融合模式。
关键词：事业单位；预算管理；内部控制；融合模式
对审计发现的预算管理中存在问题如何进行整改，成为事业单位必须面对和解决的问题，当务之急是通过搭建内部控制制度和预算管理的融合模式，将预算管理的事后监督变为事前监督，及时发现预算管理中薄弱环节，起到预警和预防的作用。
一、预算管理中常见违规事项
政府审计报告披露的事业单位预算管理中常见违规事项，大多源于单位内部控制失效。常见的违规事项主要有：
（一）预算管理部门与业务部门脱节致预算重复申报。事业单位的预算管理是由业务部门等多个部门与财务部门融合在一起形成的，但是在实际申报预算过程中，业务部门与预算管理部门分离，造成申报预算口径不一致。在对某医院财政专项资金审计过程中发现，药品采购部门每年向财务部门提交近三年采购计划，财务部门未进行核实，在申请年度财政专项补助时，向上级财政部门提交的免费药品采购计划包含了近三年的药品用量，滚动计算，造成多申报财政资金2亿多，为完成上级考核的预算执行率，将多申请的财政专项经费长年滞留于进出口供应商企业。
（二）预算未经专家评审，导致项目失败。在对事业单位审计过程中发现，许多设备多年闲置。例：某医院审计发现，近千元的进口医疗设备由于购买时未进行论证，采购时未考虑设备安装地点、配电设备的适用性、供电部门审批用电增容所需的审批手续等一系列问题，导致设备闲置五年以上，造成国家资源的浪费。
（三）按预算批复金额将款项拨入二级单位。广东省审计厅官方网站显示：省体育局下属某二级事业单位每年根据运动员和教练员人数费用及标准安排膳食费预算，将膳食费从零余额账户转入食堂银行账户，多列支费用1600多万元。根据政府审计工作報告显示，此类问题在事业单位已变成常态，屡见不鲜。
（四）通过变通手段将财政资金转入自有资金账户。常见的情况有：①从单位零余额账户代租户垫支水电费、手续费、物业管理费等，租户上缴后未上缴财政而是转入单位自有资金账户。②从单位零余额账户提前（特别是年末）支付款项给施工单位或货物、服务供应商，再通过向对方收取保证金形式转入单位实有资金账户，使得财政资金游离于财政零余额账户监管之外。③年末将零余额账户资金转入加油卡账户等。
（五）往来科目成为隐藏收入和列支费用的避风港。个别事业单位为隐藏收入，将往来科目变成单位调节收入、支出的调节器。常见的情况有：①将收到的租金收入、门票收入等非税收入通过会计核算隐藏在“往来”中供单位自由支配，用于发放奖金、补充日常支出等。②年末费用支出超过预算批复，以冲减事业支出的方式将超预算部分挂在“往来”核算，待时机成熟再通过多报预算等方式进行冲减。③按规定收回的应缴财政资金在“往来”挂账，导致资金长期在事业单位账上沉淀等。
（六）改变预算批复用途或者将财政专项资金随意调整。常见的情况有：①财政专项经费列支三公经费、会议费、办公费等。②将预算拨款在不同预算科目之间相互调剂使用。
上述问题（但不限于）的产生与事业单位内部控制失效密不可分，将内部控制制度与预算管理相融合，是事业单位防范风险一把利剑，事业单位应行动起来，积极探索内部控制制度与预算管理相融合的模式。
二、内部控制制度与预算管理融合模式的探析
为实现《行政事业单位内部控制规范》（试行）制订的五大目标，必须将预算管理与内控制度融合后统一纳入全方位的管控之下，既可以提高预算工作效率，也便于管理层全方位的掌握预算管理的情况。融合模式具体设想如下：
（一）搭建以决策机构、管理工作机构、执行机构为主线的预算管理机构。在内控规范未出台前，预算管理大多由财务部门完成，各业务部门很少参与其中，即使由业务部门上报预算计划，也会出现上述一、1将上报主管部门的三年计划与上报财政部门的本年预算混为一谈，导致多报预算和管理层为完成预算执行率，将款项转入供货商账户的严重违规事项。为解决类似问题的产生，必须按财会[2012]21号的规定设置三个层面的预算管理机构，第一层面是预算管理决策机构由领导班子，部门负责人组成，第二层面日常预算管理职能由财务部门负责，第三层面预算的执行由各业务部门完成，三个不同层面预算管理机构的设置解决了预算由单一部门管理的现状，彻底打破由财务部门为主导的传统预算模式，让各部门参与到预算管理中来，将预算编制、审批、执行监督、绩效评价等岗位有机融合起来，让各部门明确其在预算管理中的职责，起到相互监督、相互制约的预算管理系统。
（二）搭建以预算编制、批复管理为核心的管理平台。在传统的预算编制中，预算编制往往比较粗疏，与实际情况相差甚远。新增项目基本无须专家进行科学论证和评审，由业务部门提出申请或者由领导直接确定，导致项目投资失败的事项常有发生。为杜绝此类问题的产生，搭建平台时首先应考虑事业单位的业务范围，例：医院、学校、体育.地质勘查、测绘等单位的业务范围差别较大，需区别对待。其次搭建平台应包括：新增项目的论证和评审细则、涉及的预算编制政策、预算编制的具体方案、预算指标分解到业务部门的明细指引、预算审批下达时需业务部门进一步确认的程序安排等。通过平台的搭建，有利于改善内控意识淡薄，将纸上谈兵的内部控制制度变为付诸行为的依据。
（三）搭建预算执行管理平台。政府审计发现的上述一、3至6的问题，如何进行整改落实，成为事业单位必须面对的问题。要杜绝此类事项的发生，事业单位必须将收入、支出与内控制度融合后纳入预算执行管理平台，根据监控系统反馈及时上缴收入、加强以拨代支现象的监督力度、必须完善履行预算支出审批手续，对收入、支出实施动态管理、定期召开预算执行分析会议，对预算执行中存在问题从事后审计变为事前监督。
（四）搭建决算和预算绩效管理平台。通过搭建决算和预算绩效平台的方式，将内部控制制度与决算和预算绩效管理融合起来，该平台搭建时至少应包括：建立决算数据收集、分析系统并将结果反馈各业务部门、将绩效管理制度与决算制度融合后在平台中统一管理、预算绩效目标要经过合理论证、预算绩效要及时反馈、作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。
虽然不同的预算管理体系之间会存在一定的差异和矛盾，在不同体系的融合过程中会出现一些问题，但只有通过不断的磨合、不断修改、不断创新才能突破原有的传统预算管理模式，进一步增强事业单位风险防范意识，达到防止舞弊、减少风险的目的。
三、融合模式中可能面临的困难
内部控制制度与预算管理融合模式的构建，有可能会遇到来自各个方面困难，具体如下：
（一）单位预算管理水平参差不齐，存在内部控制制度不健全或制度过时等问题，加之参与人员不了解国家相关政策和内部控制制度的内容，不了解本单位预算管理拟实现的目标和拟采取的措施、不了解参与人员在内部控制管理中的职责等，由于认识不足和能力的限制导致平台的搭建无从下手。
（二）在预算管理融合模式的构建初期，有可能会出现各部门之间的衔接不畅、搭建平台时间较长、搭建难度偏高、人员素质等问题，导致预算管理平台无法在短期内顺利建立，即使建成也达不到预期的效果，所以，解决构建初期存在的问题需要参与人员有足够的信心和一定的业务能力。
（三）预算管理融合模式运行过程中，有可能会出现预算管理与内部控制制度融合不到位，偏离实际的现象，需要经过修改、运行、再修改、再运行的长期的工作。
（四）预算管理融合模式对整改审计发现的问题起到遏制作用，但也会影响到小团体的利益，在制订或执行过程中，难免会出现抵触情绪，影响到有效运行。
参考文献：
[1]于娟.内部控制视角下对行政事业单位预算绩效管理的思考[J].中国经贸，2016（4）：227-227.
[2]汪颖.浅谈事业单位的预算管理[J].中国经贸，2016（8）：251-252.
（作者单位：西北师范大学）
摘要：近几年，随着政府审计工作的不断深入，事业单位预算管理方面的问题层出不穷，有些问题的严重性超乎想象。此文将通过阐述事业单位预算管理中常见违规事项、探析内部控制制度与预算管理融合模式。
关键词：事业单位；预算管理；内部控制；融合模式
对审计发现的预算管理中存在问题如何进行整改，成为事业单位必须面对和解决的问题，当务之急是通过搭建内部控制制度和预算管理的融合模式，将预算管理的事后监督变为事前监督，及时发现预算管理中薄弱环节，起到预警和预防的作用。
一、预算管理中常见违规事项
政府审计报告披露的事业单位预算管理中常见违规事项，大多源于单位内部控制失效。常见的违规事项主要有：
（一）预算管理部门与业务部门脱节致预算重复申报。事业单位的预算管理是由业务部门等多个部门与财务部门融合在一起形成的，但是在实际申报预算过程中，业务部门与预算管理部门分离，造成申报预算口径不一致。在对某医院财政专项资金审计过程中发现，药品采购部门每年向财务部门提交近三年采购计划，财务部门未进行核实，在申请年度财政专项补助时，向上级财政部门提交的免费药品采购计划包含了近三年的药品用量，滚动计算，造成多申报财政资金2亿多，为完成上级考核的预算执行率，将多申请的财政专项经费长年滞留于进出口供应商企业。
（二）预算未经专家评审，导致项目失败。在对事业单位审计过程中发现，许多设备多年闲置。例：某医院审计发现，近千元的进口医疗设备由于购买时未进行论证，采购时未考虑设备安装地点、配电设备的适用性、供电部门审批用电增容所需的审批手续等一系列问题，导致设备闲置五年以上，造成国家资源的浪费。
（三）按预算批复金额将款项拨入二级单位。广东省审计厅官方网站显示：省体育局下属某二级事业单位每年根据运动员和教练员人数费用及标准安排膳食费预算，将膳食费从零余额账户转入食堂银行账户，多列支费用1600多万元。根据政府审计工作報告显示，此类问题在事业单位已变成常态，屡见不鲜。
（四）通过变通手段将财政资金转入自有资金账户。常见的情况有：①从单位零余额账户代租户垫支水电费、手续费、物业管理费等，租户上缴后未上缴财政而是转入单位自有资金账户。②从单位零余额账户提前（特别是年末）支付款项给施工单位或货物、服务供应商，再通过向对方收取保证金形式转入单位实有资金账户，使得财政资金游离于财政零余额账户监管之外。③年末将零余额账户资金转入加油卡账户等。
（五）往来科目成为隐藏收入和列支费用的避风港。个别事业单位为隐藏收入，将往来科目变成单位调节收入、支出的调节器。常见的情况有：①将收到的租金收入、门票收入等非税收入通过会计核算隐藏在“往来”中供单位自由支配，用于发放奖金、补充日常支出等。②年末费用支出超过预算批复，以冲减事业支出的方式将超预算部分挂在“往来”核算，待时机成熟再通过多报预算等方式进行冲减。③按规定收回的应缴财政资金在“往来”挂账，导致资金长期在事业单位账上沉淀等。
（六）改变预算批复用途或者将财政专项资金随意调整。常见的情况有：①财政专项经费列支三公经费、会议费、办公费等。②将预算拨款在不同预算科目之间相互调剂使用。
上述问题（但不限于）的产生与事业单位内部控制失效密不可分，将内部控制制度与预算管理相融合，是事业单位防范风险一把利剑，事业单位应行动起来，积极探索内部控制制度与预算管理相融合的模式。
二、内部控制制度与预算管理融合模式的探析
为实现《行政事业单位内部控制规范》（试行）制订的五大目标，必须将预算管理与内控制度融合后统一纳入全方位的管控之下，既可以提高预算工作效率，也便于管理层全方位的掌握预算管理的情况。融合模式具体设想如下：
（一）搭建以决策机构、管理工作机构、执行机构为主线的预算管理机构。在内控规范未出台前，预算管理大多由财务部门完成，各业务部门很少参与其中，即使由业务部门上报预算计划，也会出现上述一、1将上报主管部门的三年计划与上报财政部门的本年预算混为一谈，导致多报预算和管理层为完成预算执行率，将款项转入供货商账户的严重违规事项。为解决类似问题的产生，必须按财会[2012]21号的规定设置三个层面的预算管理机构，第一层面是预算管理决策机构由领导班子，部门负责人组成，第二层面日常预算管理职能由财务部门负责，第三层面预算的执行由各业务部门完成，三个不同层面预算管理机构的设置解决了预算由单一部门管理的现状，彻底打破由财务部门为主导的传统预算模式，让各部门参与到预算管理中来，将预算编制、审批、执行监督、绩效评价等岗位有机融合起来，让各部门明确其在预算管理中的职责，起到相互监督、相互制约的预算管理系统。
（二）搭建以预算编制、批复管理为核心的管理平台。在传统的预算编制中，预算编制往往比较粗疏，与实际情况相差甚远。新增项目基本无须专家进行科学论证和评审，由业务部门提出申请或者由领导直接确定，导致项目投资失败的事项常有发生。为杜绝此类问题的产生，搭建平台时首先应考虑事业单位的业务范围，例：医院、学校、体育.地质勘查、测绘等单位的业务范围差别较大，需区别对待。其次搭建平台应包括：新增项目的论证和评审细则、涉及的预算编制政策、预算编制的具体方案、预算指标分解到业务部门的明细指引、预算审批下达时需业务部门进一步确认的程序安排等。通过平台的搭建，有利于改善内控意识淡薄，将纸上谈兵的内部控制制度变为付诸行为的依据。
（三）搭建预算执行管理平台。政府审计发现的上述一、3至6的问题，如何进行整改落实，成为事业单位必须面对的问题。要杜绝此类事项的发生，事业单位必须将收入、支出与内控制度融合后纳入预算执行管理平台，根据监控系统反馈及时上缴收入、加强以拨代支现象的监督力度、必须完善履行预算支出审批手续，对收入、支出实施动态管理、定期召开预算执行分析会议，对预算执行中存在问题从事后审计变为事前监督。
（四）搭建决算和预算绩效管理平台。通过搭建决算和预算绩效平台的方式，将内部控制制度与决算和预算绩效管理融合起来，该平台搭建时至少应包括：建立决算数据收集、分析系统并将结果反馈各业务部门、将绩效管理制度与决算制度融合后在平台中统一管理、预算绩效目标要经过合理论证、预算绩效要及时反馈、作为改进预算管理和安排以后年度预算的重要依据。
虽然不同的预算管理体系之间会存在一定的差异和矛盾，在不同体系的融合过程中会出现一些问题，但只有通过不断的磨合、不断修改、不断创新才能突破原有的传统预算管理模式，进一步增强事业单位风险防范意识，达到防止舞弊、减少风险的目的。
三、融合模式中可能面临的困难
内部控制制度与预算管理融合模式的构建，有可能会遇到来自各个方面困难，具体如下：
（一）单位预算管理水平参差不齐，存在内部控制制度不健全或制度过时等问题，加之参与人员不了解国家相关政策和内部控制制度的内容，不了解本单位预算管理拟实现的目标和拟采取的措施、不了解参与人员在内部控制管理中的职责等，由于认识不足和能力的限制导致平台的搭建无从下手。
（二）在预算管理融合模式的构建初期，有可能会出现各部门之间的衔接不畅、搭建平台时间较长、搭建难度偏高、人员素质等问题，导致预算管理平台无法在短期内顺利建立，即使建成也达不到预期的效果，所以，解决构建初期存在的问题需要参与人员有足够的信心和一定的业务能力。
（三）预算管理融合模式运行过程中，有可能会出现预算管理与内部控制制度融合不到位，偏离实际的现象，需要经过修改、运行、再修改、再运行的长期的工作。
（四）预算管理融合模式对整改审计发现的问题起到遏制作用，但也会影响到小团体的利益，在制订或执行过程中，难免会出现抵触情绪，影响到有效运行。
参考文献：
[1]于娟.内部控制视角下对行政事业单位预算绩效管理的思考[J].中国经贸，2016（4）：227-227.
[2]汪颖.浅谈事业单位的预算管理[J].中国经贸，2016（8）：251-252.
（作者单位：西北师范大学）
