参数调整与结构转型：改革开放四十年农村社会养老保险发展历程及优化愿景
米红 刘悦
摘要：改革开放四十年来，我国在改善民生方面取得了举世瞩目的成就。农村社会养老保险制度是一项重大的民生工程，它覆盖了我国一半的人口，使农村老年人的生活质量有了明显的改善。农村社会养老保险从无到有、从有到优，经历了“老农保”、“新农保”和“城乡居保”三个阶段。每次变迁都是通过自下而上的制度探索和自上而下的政策指导发现适合的制度模式。本研究从参数调整和结构转型的角度梳理了农村社会养老保险制度历次变迁的主要方式，并利用人口学的研究方法分析预测“城乡居保”制度未来的发展愿景，认为城乡居保制度的发展完善必然以结构转型为主要方式，以养老金待遇调整为优化重点。
关键词：农村社会养老保险；发展历程；参数调整；结构转型；政策仿真
中图分类号：F842.6；F323.89 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2018）06-0017-011
改革开放以来，伴随着社会主义市场经济体制改革不断深化和计划生育的持续推进，农村家庭结构发生了很大变化，同时农村劳动力向城市转移，让家庭的赡养功能持续减弱。在这种背景下农村社会养老保险应运而生，它是继取消农业税以来最重要的农村公共政策，也是我国促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的关键一步。自建立以来，农村社会养老保险在维持农村居民或农业从业者年老后的基本生活水平，提供基础养老保障方面发挥了重要作用。然而，农村社会养老保险制度建立的过程并不是一帆风顺的，主要受我国农村人口众多、地区经济水平差异大等因素影响。任何细微的政策调整都会影响广大的农村居民，因此政府在推进这一政策的过程中表现得十分谨慎。正是在这种复杂的环境下，我国政府通过不断地参数调整与结构转型摸索出了满足我国农村居民需要的农村社会养老保险制度。
一、农村社会养老保险的国际经验
自工业革命以来，工业化和城市化推动农村人口向城镇聚集，大量的农村青壮年劳动力向城镇迁移黄玉君、鲁伟：《国外农村社会养老保险发展及对我国的启示》，《求实》，2016年第6期。。导致了农村老年抚养比升高，也削弱了传统家庭保障的作用。随着工业化的不断发展以及经济水平的提高，在全世界范围内各国逐步把农村人口纳入到整个社会保障制度体系中，如今大部分国家已经将农村社会养老保险作为一项正式的制度安排，以保障农村居民年老后的基本生活米红、杨翠迎：《农村社会养老保障制度基础理论框架研究》，光明日报出版社2008年版。。
由于经济实力、政治体制、传统习俗、文化背景等方面的差异，各国构建了不同的模式。主要可以概括为三种模式：“以德国、美国、日本、韩国为代表的社会保险型；以英国、瑞典、加拿大为代表的福利保险型；以新加坡和智利为代表的储蓄保险型。”曹永红：《国外农村养老保障制度的比较及对我国的启示》，《经济论坛》，2011年第12期。社会保险型的养老保险将养老金与个人收入及缴费年限联系起来，属于养老保險制度中的缴费确定型。国家在承担主要责任的同时，也强调个人责任，国家和个人分别负担养老保险金的一定比例，达到法定年龄，并满足一定的缴费期限后，可以领取相应的养老金。在福利保险型养老保险模式下个人不用缴纳或缴纳较少的社会保险费，福利开支主要由政府和企业负担；保障对象是全体老年人，保障内容既包括满足老年人基本生活需求的低层次的社会保障，又包括提升生活质量、促进老年人发展的高层次的福利制度安排。储蓄保险型是一种固定缴费的养老保险模式，政府为每个劳动者建立个人储蓄账户，雇主和雇员按规定缴费，缴费全部计入雇员的个人账户，雇员退休后的养老保险待遇完全取决于个人账户的积累额。这种养老保险模式强调个人责任，保险基金主要由雇主和雇员按照工资收入的一定比例来缴纳，国家不进行投保资助，不实际负担保险费，仅给予一定的政策性优惠并承担监管责任。
社会保险型的优点是体现了权利和义务对等的原则，个人、雇主、国家等多元化的筹资模式有利于减少财政开支，增强社会保障的经济后盾；缺点是具有一定的排他性，未缴费的人员被排斥在制度之外。福利保险型覆盖面广，体现了“福利国家”给全体国民的福利待遇。但在老龄化的趋势中，难以克服支出增长和税收减少之间的矛盾，给国家财政和社会经济造成了日益沉重的负担。储蓄保险型是完全依靠个人积累的筹资模式，更多强调的是个人的责任，优点是受人口老龄化的影响比较小，政府的负担较轻；缺点是受保人之间缺少互济性，没有社会再分配功能。因此，有财政补贴的新型农村社会养老保险制度，既能发挥共济功能保障农村老年人的基本生活，又有利于减少财政开支，最适合我国基本国情许亚敏：《我国农村养老保障事业发展的历程、现状与政策取向研究——基于制度分析的视角》，《社会保障研究》，2009年第6期。。虽然发达国家社会养老保障制度建立较早，但其农村的社会养老保障制度的建立要晚于城市。在我国也遵循这一规律，在城市普遍建立起职工基本养老保险之后，开始了农村社会养老保险的探索。
二、我国农村社会养老保险制度的发展历程
（一）萌芽阶段
建国前受历史条件的限制，我国人口平均期望寿命35岁蔡玥：《世界和中国人均期望寿命变化规律》，《中国卫生信息管理杂志》，2012年第5期。，因此没有建立养老保障的需求。但以梁漱溟和晏阳初为代表的知识分子在农村开展的平民教育和乡村建设运动，不仅在一定程度上改善了农村积贫积弱的面貌，而且调动了农民的主观能动性，加强了村政建设，更为日后建立农村社会养老保险制度奠定了基础。新中国成立后，虽然没有立即建立正式的农村社会养老保险制度，但根据1954年的宪法在农村建立了五保供养和集体养老制度。农村五保供养，是在我国农村地区依照《农村五保供养工作条例》规定“对丧失劳动能力和生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残的农民实行保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）”的一种社会救助制度。在“文革”期间，五保供养制度被人民公社制度取代。这一时期农村人民公社实行“人七劳三”或“人六劳四”的口粮分配制度，当农村居民年老丧失劳动能力时也可以通过集体分配获得口粮，这种分配上的平均主义实际上体现了集体保障功能黄佳豪：《建国60年来农村养老保险制度的历史探索》，《理论导刊》，2009年第11期。。改革开放以后，在农村实行家庭联产承包责任制，集体开始萎缩。人民公社制度逐渐失去了赖以生存的条件并逐渐消失，在农村又逐步恢复了五保制度。本着“农村的事情农村办”的原则，在这一阶段用于养老的保障资金主要来源于生产队，国家投入很少。由此可见，五保供养与集体养老制度，只是一种简单的社会救助，一定程度上起到了对农村居民的养老保障作用。但是限于当时的生产力水平低下及整个社会的穷困，保障水平只能维持老人的最低生活需要。所以五保供养和集体养老是我国农村养老保障制度的萌芽阶段。
（二）“老农保”阶段：1982年—2002年
摸索期（1982年—1991年）。为了解决农村实行计划生育制度和家庭联产承包责任制之后出现的养老问题，国家在“七五”计划中提出初步建立中国农村社会保障制度。根据这个计划，民政部于20世纪80年代中期开始要求各地根据本地区的实际情况探索建立农村社会保障制度。1982年全国有11个省市3457个生产队实行了养老金制度。规定凡参加集体生产劳动10年以上的，年满65周岁的男社员和年满60周岁的女社员，可享受养老金待遇。约有42万名农村居民领取了养老金，一般每人每月可得到养老金10-15元不等，最多的可达20元以上。养老金由生产队根据经济状况按比例分担，从队办企业利润和公益金中支付蒋月：《社会保障法概论》，法律出版社1999年版。。这是改革开放后在农村形成的社区型养老保障形式。1991年国务院决定由民政部挑选有条件的地区，开展由政府组织建立的县级农村社会养老保险制度的试点。
全面探索期（1992年—1997年）。1992年，在总结试点经验的基础上，民政部制订下发了《县级农村社会养老保险基本方案》（民办发[1992]2号），并在全国有条件的地区逐步推广黄冈市人社局：什么是《农村社会养老保险基本方案》（http：//www.hg.gov.cn/art/2017/10/23/art_7461_134760.html）。。该方案确定以县为单位开展农村社会养老保险，筹资方式为“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”。但事实上只有个别地区向参保人员提供了集体补助，绝大部分地区的资金筹集仅依靠个人缴费。1993年国务院批准建立农村社会养老保险管理机构，各种规章制度与操作方案陆续出台，农村社会养老保险工作在全国展开国务院办公厅：国务院办公厅转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知（http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-10/18/content_5120794.htm）。。1995年召开的全国农村社会养老保险工作会议，明确了“在有条件的地区积极稳妥地实施农村社会养老保险，并分类指导，规范管理”。1995年，《国务院办公厅转发民政部关于进一步做好农村社会养老保险工作意见的通知》（国办发〔1995〕51号），“要求各级政府要切实加强领导，积极稳妥地推进农村社会养老保险工作”。农村社会养老保险制度被大范围的推广。1997年全国建立了农保机构，基本形成了中央部委、省、市、县、乡、村多级工作网络和上下贯通的管理体系，基本操作程序比较规范，管理制度也在逐步健全，在农村大部分地区初步建立了农村社会养老保险制度侯海涛、李波：《最新社会保险工作實务全书》，企业管理出版社1997年版。。
停滞期（1998年—2002年）。1998年中国受到东南亚金融危机的影响，经济下行压力加大。1997年，中共中央、国务院印发《关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》（中发〔1997〕19号），要求防范金融风险，整顿金融秩序。此外，自1996年，央行不断降低银行利率，导致社会保险基金收益远远低于预期。到1999年7月，整顿的内容和目标发生了重大转折，《国务院批转整顿保险业工作小组〈保险业整顿与改革方案〉的通知》（国发[1999]14号）提出：“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的‘农村社会养老保险，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”参保人数也从鼎盛时的8000万人左右逐渐下降到5000万人。自此，农村社会保险进入了停滞期。
在这一阶段的农村社会养老保险的探索，与萌芽阶段对老年农村居民养老问题的制度安排有本质区别。“老农保”是在社会主义市场经济体制改革潮流中，结合我国农村特色形成的社会保险制度。对农村养老保障的制度安排问题所进行的政策探索和实践，顺应了我国从计划经济向社会主义市场经济改革发展的潮流，将农村养老保障从以社会救济为主要形式转变为具有共济性的社会保险，推进了农村社会养老保险的发展进程。但由于基金收益率低、仅依靠个人缴费保障水平较低、运行机制不完善、国家经济实力不强难以提供补贴以及国际金融环境恶化，“老农保”没能实现预期目标。
（三）“新农保”阶段：2003年—2013年
地区试点阶段（2003年-2007年）。党的“十六大”提出，有条件的地方要“探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。2003年，劳动和社会保障部接连印发了《关于做好当前农村养老保险工作的通知》（劳社部函[2003]115号）和《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》（劳社部函[2003]148号），要求“积极稳妥地推进农村养老保险工作”。从2003年开始，北京、江苏、陕西等21个省（市、区）的300多个县自行开展了由地方政府给予补贴的地方“新农保”试点。各地在总结“老农保”经验的基础上开始进行新型农村养老保险制度的探索。2006年中央一号文件指出：“按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入。探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”。表明政府开始通过财政转移支付对农村居民社会养老保险进行补贴。2007年10月，党的“十七大报告”更是明确将“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”作为“到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标”之一。2007年，劳动和社会保障部、民政部下发了《关于做好农村社会养老保险和被征地农民社会保障工作有关问题的通知》。在这一阶段，劳动和社会保障部与日本国际协力组织（JICA）合作开展了中国农村社会养老保险制度创新与管理规范中日合作项目。该项目在北京、山东和安徽等7个省市的8个县（市、区）开展实地调查和政策研究，提出试点模式，进行试点建设新华网：中日合作农村社会养老保险项目于15日在京启动（http：//finance.sina.com.cn/money/insurance/bxsb/20060215/21182345790.shtml）。，为推进农村社会养老保险制度提出有益的建议。
全国试点阶段（2008年-2010年）。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出：“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。”党的文件中第一次提出“新农保”概念，并对实施的基本原则和筹资结构做了明确规定。2009年，国务院出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号），决定从2009年开始在10%的县（市、区）实行新型农村社会养老保险的试点。《指导意见》规定：“‘新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，对参保人缴费也给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，自此国家开始承担起对于广大农村居民养老责任。”明确了中央与地方的财政责任，中央财政以“补出口”为主，向全国60岁以上的农村居民发放基础养老金，同时带动地方财政也提供相应补贴。由中央和地方共同发放的基础养老金即是我国的零支柱养老保险。同时，地方财政也对“进口端”进行补贴，根据当地的财政状况向参保人员提供缴费补贴。
全覆盖阶段（2011年-2013年）。2011年3月发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出要在“十二五”期间实现“新农保”制度全覆盖。温家宝总理在全国城镇居民社会养老保险试点工作部署暨“新农保”试点经验交流会上要求：在本届政府任期内基本实现“新农保”制度全覆盖。随后“新农保”试点推进的速度不断加快，2010年覆盖24%，2011年覆盖60%。截至2012年12月底，“新农保”参保人数达到4.6亿人。到2013年底，全国“新农保”、“城居保”参保人数已达4.98亿人，基本实现了对于城乡老人的全覆盖。
“新农保”实行个人缴费、集体补助、政府补贴的筹资方式，满足了广大城乡居民的现实需求，因此能够在较短的时间内实现全覆盖。不同于“老农保”，政府在“进口端”和“出口端”都对参保人员进行补贴，有效地带动了农村居民参保缴费积极性。中央和地方财政对“出口端”的补贴不仅为60岁以上农村居民提供了经济支持，而且在事实上建立了零支柱养老保险。目前，领取待遇的60岁以上老人有1.6亿人，其中1.2亿人没有个人账户，只领取统筹账户发放的基础养老金。基础养老金不仅完善了我国多层次、多支柱的养老保障体系，而且是全球迄今为止覆盖人数最多的零支柱养老金，是中国社会保障制度建立以来最大的成就之一。
（四）城乡居保阶段：2014年至今
2014年2月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，“决定在已基本实现新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上，依法将这两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度”中国政府网：李克强主持召开国务院常务会议听取关于2013年全国人大代表建议和全国政协委员提案办理工作汇报决定建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度（http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/wgycwhy/201410/20141000712240.shtml）。。随后下发了《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发[2014]8号）。明确规定了“城乡居保”的参保范围、基金筹集、养老保险待遇及调整、领取条件、制度衔接、基金管理和运营等内容，并计划到“十二五”末，在全国基本实现“新农保”和“城居保”制度合并实施。此后，全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准也开始渐进式调整。在2015年基础养老金由原来的55元/月提高到70元/月，2018年又提高至每人每月88元。国务院有关部门还相继制定了城乡居民基本养老保险与职工基本养老保险制度的衔接办法。“到2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，与社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套，更好地保障参保城乡居民的老年生活。”国务院：国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见（http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-02/26/content_8656.htm）。
“新农保”于2008年开始全国试点，在2013年底实现全覆盖。2011年结合“新农保”的经验开始“城居保”全国试点。在实现全覆盖后将两项养老保险制度合并，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，使全体公民公平地享有基本养老保障，是我国经济社会发展的必然要求，但在实施过程中仍要面临诸多问题和挑战。农村社会养老保险和城镇居民养老保险制度的统一并不是简单的相加，而是需要通过整合资源推动城乡居民基本养老保险制度与其他社会保障制度相衔接。城乡居民养老保险的统一，不仅让亿万老年人能够老有所依、生活无忧，更增强了全社会的安全感和凝聚力。同时，它还对人口自由流动、拉动消费，同样具有重要意义李大清：《对我国农村养老保险的若干思考》，《山东农业工程学院学报》，2014年第6期。。
三、政策评估
“未富先老”是我国人口老龄化的特征之一，而在经济水平相对落后的农村地区表现得更为突出。人口结构转变导致家庭规模缩小抚养比上升，再加上农村劳动力的乡城流动进一步削弱了家庭养老的作用。农村老年人所拥有的土地保障在其丧失劳动力后，也难以为其提供生活来源。因此，积极探索有中国特色的农村社会养老保险十分必要。通过以上历程回顾和图1可以总结出以下内容：
第一，参数调整和结构转型贯穿始终。这主要体现在两个方面。一方面，农村社会养老保险的建立和完善是从参数调整到结构转型的螺旋上升的政策发展历程。从萌芽阶段的五保供养和集体养老到“老农保”是第一次结构转型，实现了社会福利向社会保险的转变。“老农保”阶段从试点到全国推广的过程中通过参数调整，最终在全国建立了农保机构，基本形成了多级工作网络和上下贯通的管理体系。虽然“老农保”最终停滞，但为“新农保”奠定了组织管理基础。从“老农保”到“新农保”是第二次结构转变，筹资结构转变为“个人缴费、集体补助、政府补贴”。从地区试点到全国试点的过程中不断调整补贴参数，中央财政通过补贴拉动地方逐步加大缴费补贴力度，使“新农保”能在较短的时间内实现全覆盖。其次，“新农保”的待遇领取年龄男女性均是60周岁，优于“城职保”男60周岁、女55周岁的规定。“新农保”的待遇领取年龄参数具有独特的优势和前瞻性，这也是顺利实现从“参数调整”到“结构转型”螺旋上升的重要基础。从“新农保”到“城乡居保”是第三次结构转变，“新农保”和“城居保”进行合并，在养老制度上破除了城乡二元结构，促进了城乡统一发展。通过对参保范围、基金筹集、待遇水平等参数的调整，到“十二五”末实现两大制度的合并。2014年合并后对基础养老金的逐步提高体现了参数调整的渐进式发展。可见，在农村社会养老保险的发展历程中每一阶段都是从参数调整到结构转型的螺旋上升的发展路径。通过参数调整不断优化，当参数调整积累到一定程度，难以解决当下面临的新问题、新情况时，就会引起结构转型带来养老保险制度的转变。未来城乡居保的发展必然是参数调整与结构转型相结合的模式优化渐进式发展。另一方面，中央与地方在政策实验中的互动也是参数调整到结构转型的过程。地方政府通过改变制度参数找到适合的养老保险模式，中央政府通过总结典型经验调整或改变制度结构，最终形成适用全国的制度。第二，制度设计要考虑农村居民的实际情况。在农村社会养老保险制度探索和建立的过程中需要充分考虑农村居民的实际情况。“老农保”在制度设计上没有发挥政府应有的作用，使得农村居民的负担过重，而且保障水平较低。“新农保”采用三方筹资和“个账+统账”的模式，符合农民的实际需求。因此，受到广大农民的欢迎，在短时间内实现全覆盖。合并之后的城乡居保，也需要在考虑城乡居民实际需求的基础上进一步优化制度结构，缩小城乡差距，提高保障水平。第三，政策制定过程既体现了自下而上的制度探索，也发挥了自上而下的政策指导，整个过程是一个动态可纠错的互动过程。通过制度回顾不难发现，从“老农保”到“新农保”再到“城乡居保”的制度制定过程中都经历过试点摸索、经验总结、全面推广这几个阶段。这是由于我国农村人口众多，且城鄉差距和地域差异大，现实情况复杂。养老保险又是一项关系国计民生的重要制度，在制度设计和实施过程中需要谨慎开展。因此先通过个别地区的试点总结出代表性经验，然后形成具有普适性的制度再向其他地区推广。在推广的过程中通过总结实践经验进一步优化完善农村社会养老保险制度。这种政策制定方法建立在中央和地方自下而上的互动机制上，由中央确定政策目标，政策实施的工具由地方自己摸索尝试，然后总结各地经验形成适用于全国的制度，最后在全国范围内推广。由于我国地域面积广阔，环境复杂多变催生了这种具有适应性和灵活性的政策制定过程。这种政策过程使得我国政府在任何情况下都能够找到相应的政策工具Sebastian Heilmannn：《红天鹅中国非常规决策过程》，香港中文大学出版社2018年版。。第四，政府始终是养老保险制度设计与建设的主体黄佳豪：《建国60年来农村养老保险制度的历史探索》，《理论导刊》，2009年第11期。。改革开放以来经过不断地试点与探索，最终找到了符合我国国情、满足现实需要的养老保险制度。在此过程中，政府发挥了制度设计、养老金资金补贴和制度运行的主体作用，最终实现国家对农村居民应该承担的养老责任。第五，经济发展水平决定养老保险水平。“老农保”虽然取得了一些成效，但当时国家财政承担能力有限，农民个人缴费负担过重，国家并没有积极承担对于农村居民的养老责任。当国家真正富裕起来以后，建立了“新农保”制度，对60岁以上老年人发放基础养老金，缴费也由个人、集体、政府三方共同承担。使得“新农保”能够顺利开展并实现政策目标。第六，统筹城乡养老保险制度仍面临诸多困难。目前，我国的养老保险全国统筹方案尚未出台，真正实现统一的城乡居民基本养老保险，仍面临不少困难。如，城乡居民养老保险在保障水平、管理体制上和资金筹集方式等方面存在差异张云英、徐瑶瑶：《城乡统筹养老保障制度研究的文献述评——基于2000—2014年的国内文献》，《湖北经济学院学报》，2016年第2期。。另一方面，待遇的增长过渡依赖财政支持，农村居民养老保险个人缴费责任较轻，影响城乡居保的可持续发展。
城乡居民基本养老保险制度是随着我国改革开放和社会的文明进步而建立起来的，是继取消农业税、推行农村义务教育、建立新型农村合作医疗后的又一项惠农政策，标志着覆盖城乡居民的社会保障体系基本确立。通过收入再分配功能，减少了老年贫困，促进了社会公平正义，为保障城乡老年居民的基本生活打下了制度基础。
四、愿景优化的政策仿真
农村社会养老保险在解决农村居民养老和减少农村老年贫困方面做出了巨大贡献，但还存在着保障水平较低、缴费激励约束机制不强等问题。党的十九大又对城乡居保提出了新的要求，要在现有的基础上助力脱贫攻坚，对建档立卡的贫困老人进行精准扶贫。2017年全国城乡居保人均养老金达到125元/月，比2012年增加44元/月，但是与国家扶贫标准2300元/年相比仍有较大差距。如果一个老年人丧失劳动能力又缺乏子女的资金支持，仅依靠城乡居保养老金，其收入水平仍处于扶贫标准以下。另一方面，目前领取待遇偏低，导致尚未退休的参保人员缴费积极性不高。普遍选择最低档标准缴费，断保、欠保现象时有发生。城乡居保养老金待遇过低，既无法体现公平效率原则，也不能发挥其扶贫的作用，更不利于该制度的可持续发展。
为探索未来城乡居保制度优化的可行性方案，本研究根据2011年的扶贫线2300元占当年人均GDP的6.6%，提出以当年人均GDP的6.6%作为相对扶贫标准，并结合“两个阶段”战略目标以2020年和2035年为时间节点设计了三种提高城乡居保养老金的愿景。
愿景A：基础养老金待遇到2020年达到绝对扶贫标准2300元/年，并保持这一标准直至2050年。
愿景B：基础养老金待遇到2020年达到绝对扶贫标准，2035年达到当年人均GDP的6.6%，保持当年人均GDP6.6%的标准直至2050年。
愿景C：基础养老金待遇到2020年达到绝对扶贫标准，2035年达到当年人均GDP的6.6%，逐渐提高标准到2050年达到当年人均GDP的10%。
首先，本研究应用国际人口预测软件（PADIS-INT）预测出2017年至2050年16-59岁总人口及60岁以上总人口。截至2017年底我国城乡居保参保总人数51255万人，缴费人数34908万人，领取人数15598万人。据此可以计算出2017年缴费人数占16-59岁总人口的比例为38.72%，领取人数占60岁以上总人口的比例为67.16%。随着城乡居民保险制度的不断发展完善，未来将有更多的城乡居民参保缴费，制度覆盖的劳动年龄人口和老年人口逐渐增加。预计缴费人数比例和领取人数比例每年增加0.1%，到2050年缴费人数比例将增长到42.02%，领取人数比例到2046年增长到70%，并保持这一比例到2050年。具体预测结果见表2。从图2可以看出到2035年缴费人数达到32001万人，当年领取人数31965万人，参保人数达63966万人，制度抚养比约为1：1。因此，从未来城乡居保制度的参保人数变化来看，2035年也是一个非常关键的时间节点。2035年以后缴费人数继续下降，领取人数持续上升，到2050年总参保人数达到70378万人，制度抚养比约为1.44：1。因此，我们必须在未来根据不同发展愿景，继续进行参数调整和结构转型的模式优化的顶层制度设计和渐进式发展的政策仿真研究，为城乡居保制度抚养比的不断上升做好理论和政策制度的储备。
然后，根据我国近年来人均GDP的增长情况对未来经济发展状况进行预测。国家统计局的统计数据显示从2008年至今我国人均GDP一直保持稳定增长，虽然近年来增长率有所降低，但也保持在6%以上。因此，我们设定未来我国人均GDP每年增长6%。统计数据显示2016年人均GDP为53980元，按照6%的增长率2017年人均GDP为57219元。根据愿景A、B、C的目标，我们在表3中列出了2017年-2050年历年的养老金待遇。接下来根据表2中人口预测的结果，测算在不同愿景下每年养老金总支出。
由图3可以看出，如果采取愿景A从2020年起始终保持2300元/月的标准。受老年人口结构的影响，养老金总支出逐年增长，到2050年达到9555亿元。虽然这一方案每年的总支出金额最少，但城乡居保养老金待遇和相对扶贫线之间的差距越来越大，难以体现城乡居保的养老保障和扶贫功能。愿景B的保障水平在2020年至2035年第一个阶段略低于相对扶贫线标准，从2035年开始第二个阶段内与相对扶贫标准保持一致。对养老金总支出随着保障水平的提高逐渐增长，在2050年将达到107324亿元，始终保持了适度的保障水平和养老金支出规模。愿景C在第一个阶段内的保障水平和贫困老人总支出的增长水平与愿景B一致，在第二个阶段保障水平和贫困老人总支出有都有较快增长。到2050年的保障水平为39141元/年，养老金总支出为162613亿元。
五、结 论
首先，通過回顾农村养老保险从建立到完善的发展历程，可以看出这一制度是在不断的探索实践中建立起来的。建国后直至改革开放初期面临着经济水平落后、农村人口占大多数、城乡间发展差异大、国际金融环境不利等问题。使得在农村社会养老保险的建立更具有曲折性、艰巨性和复杂性。依靠党和政府的积极推进和不断探索，才让农村养老保险试点工作能够审慎有序开展。通过自上而下的政策指导和自下而上的制度探索总结出了适合的农村社会养老保险模式。在总结试点经验的基础上不断完善提前实现制度全覆盖的目标。
其次，农村养老保险的建立是逐步完善不断优化的过程，这其中既有参数调整也有结构转型，但未来进一步发展必然要走结构转型的道路。在20世纪80年代初期受我国城乡人口结构和国内外环境影响，农村养老保险制度的探索过程艰难曲折，“老农保”参保人数始终没能超过8000万人。21世纪建立起来的“新农保”改变了“老农保”的筹资模式和账户构成，并通过制度参数的不断调整逐渐形成了完备的制度体系。在进入全覆盖阶段后参保人数迅速从2011年的32643万人增加到2013年49750万人。进入城乡统一的新阶段后，为建立更加公平更可持续的城乡居民养老保险必然要对现有制度进行结构转型和模式优化。
最后，政策仿真的结果显示，城乡居保制度未来参数调整、结构转型相结合的制度模式优化和政策渐进式发展的重点在于构筑养老金待遇和参保缴费档次联动性的动态演进模式。这一动态演进模式应随着国民收入、社会消费水平、生活成本等指标的变化而变化，否则必将削弱养老金的购买力，无法使全体公民共享经济发展的成果，更难以发挥保障城乡老年居民生活的功能。政策仿真的结果显示，养老金待遇水平的调整应以相对贫困线水平——人均GDP的6.6%为参照，在不同阶段根据国家经济实力相机选择保障标准和逐步提高缴费档次。在三种愿景下到2020年，保障标准均应达到2300元/年，根据预测约占当年人均GDP6.6%（4498元）的51%。从2020年至2035年，我国人口开始进入超老龄化发展阶段，缴费人数逐渐减少，应继续提高缴费档次并进行相应的进口端的财政补贴；到2035年待遇水平达到当年人均GDP的6.6%（10779元/年），既能保障老年人的基本生活，又能在我国进入深度老龄化的阶段使社会养老保险支出在可承受的范围内；从2035年至2050年，我国人口老龄化发展进入高峰期，在此阶段内可以根据我国那时社会经济发展的水平情况，采取制度模式优化促进政策的渐进式发展。
六、发展完善的建议
（一）建立待遇调整机制，促进养老金待遇调整的结构转型
政策仿真的结果显示养老金待遇水平应随着社会经济的发展变化进行模式优化渐进式调整，否则必然削弱城乡居保的保障功能。以人均GDP的6.6%为参照、2020年和2035年为时间节点，在国家的不同发展阶段根据养老保险基金收支状况、物价水平、人口状况等因素相机抉择保障标准。目前人力资源和社会保障部、财政部印发了《关于建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制的指导意见》（人社部发〔2018〕21号），明确了“基础养老金以城乡居民收入增长、物价变动、职工基本养老保险等其他社会保障标准调整情况为调整依据”。建立基础养老金正常调整机制既能有效发挥城乡居保的养老保障作用来助力精准扶贫、共享社会经济发展成果，又能给参保缴费居民一个明确的预期，激励他们多缴多得、长缴多得。同时，由于基础养老金来自中央和地方财政，明确的增长机制，使财政预算具有科学依据，有利于形成科学的调整幅度计算办法，使城乡居民基础养老金的调整常态化、正常化、科学化。
（二）建立土地年金，促进农村养老保险构成的结构转型
土地年金也应该成为农村社会养老保险的组成部分，这有利于缩小制度差距进一步提升保障水平。在农村土地流转过程中，政府通过制度引导农村居民拿出一部分流转收入缴纳土地年金。为他们的老年生活增加一份保障叶赛仙：《被征地农民养老保险模式选择与政策仿真》，浙江大学，2011年硕士论文。。其次，目前我国已经开始在政府部门、事业单位和企业建立职业年金和企业年金。从公平性的角度来看，也应当为农村居民建立土地年金，缩小不同群体之间的制度差距。再次，待遇的提升问题一直是城乡居保制度发展中的瓶颈，建立土地年金有利于增加农村居民养老金的来源。最后，我国台湾地区为照顾老年农民的生活从1995起建立了老年农民福利津贴制度（简称“老农津贴”）。对符合条件的申请者由政府逐月发放福利津贴，津贴标准随经济发展逐步上调。该制度为保障农民老年生活，防止老年贫困做出了巨大的贡献。鉴于此，应该借鉴台湾地区的经验，利用农民土地流转收入建立土地年金。在增加农村居民养老收入的同时，保持合理的财政负担。最后，土地年金制度和城乡居保养老保险制度并存，更能从宏观层面上肯定土地价值并体现国家关怀。
（三）拓宽筹资渠道，促进筹资方式的结构转型
未来我国人口老龄化程度将进一步加深，城乡居民养老保险在未来很长一段时间都将面临严峻考验。因此，仅依靠财政拨款提高保障待遇，填补基金缺口必然难以为继。需要依靠结构转型，拓展筹资渠道，吸引其他资金注入城乡居保基金中。第一，整合农业补贴缴纳养老保险。我国政府一向重视“三农”问题，为减轻农民负担，激发农业活力，进行了一系列税费减免，对农民种粮、退耕还林还草以及其他农业生产都有相应补贴。各地方政府可以根据本地农业补贴的实际情况，通过政策引导农民将农业补贴用于缴纳养老保险。第二，完善多缴多得激励机制。目前的补贴政策难以调动参保人员高标准缴费的积极性。需要调整缴费补贴的标准和方式，例如采用按缴费比例补贴的方式，激励参保人员选择更高档次的缴费标准。第三，根据财政状况增加年限补贴。对于缴费超过15年的参保居民每多缴一年发放一定数额的长缴补贴。第四，鼓励集体经济提高缴费补助，在经济欠发达的地区组织活动，吸引社会组织、企业、个人等进行捐助，为贫困人口缴纳养老保险。
（四）提高统筹层次，实现城乡居保制度转型
对社会养老保险来说，只有实现全国统筹才能在全国范围内调剂余缺，充分发挥“大数法则”的作用徐森、米红：《养老保险统筹基金“从全国调剂到全国统筹”方案的政策仿真》，《中国社会保障》，2014年第8期。。通过完善养老保险省级统筹制度，推进养老保险基金统收统支工作，为养老保险全国统筹打好基础。同时健全和完善基础养老金全国统筹的配套政策，如基金投资、户籍改革、养老金调整机制等米红、刘悦：《社会养老保险制度从分轨到并轨的顶层设计》，《改革内参》，2015年第10期。。并且明确中央与地方的权责划分，理清监管责任和财政责任。推进信息化建设，建立全国养老保险缴费和待遇查询系统、养老保险基金中央调剂监控系统以及全国共享的中央数据库，及时掌握和规范中央调剂基金与省级统筹基金收支行为。逐步缩小农村居民和城市居民的养老金待遇差异。参照企业职工基本养老保险建立城乡居民养老保险基金中央调剂制度，先缩小省际差异，再逐步实现全国统筹。
（五）通过参数调整、结构转型的制度模式优化，实现城乡居保顶层制度设计的渐进式发展
长期以来我国的公共政策建设明显滞后于经济建设，社会保障制度，尤其是农村的养老保障出现了短板效应，非常不利于经济改革向纵深推进。因此，必须通过顶层设计系统地化解深层次矛盾，这样才能突破制度瓶颈。发达国家的经验表明：社会保障制度的顶层设计也不是在制度建立之初就一次性完成的，而是在较为完备的社会保障制度建立以后，与之相配套的体制机制需要随着经济社会变革不断调整和补充。我国的農村社会养老保险从建立至今，实现了从无到有、从有到优的发展变化，为农村居民的养老提供了重要的经济支持，但目前仍然面临诸多问题。为了避免“头痛医头脚痛医脚”，从源头上化解积弊，必须要对农村社会养老保险进行进一步的模式优化。截至2017年底，城乡居民基本养老保险参保人数已超过5亿人，而每一次制度的调整和变化都会在规模巨大的参保人群中产生深远的影响。因此，城乡居保顶层设计必须走参数调整、结构转型相结合的制度模式优化和渐进式政策发展的道路。而且，政策仿真表明，通过不断的参数微调和结构转型的制度模式优化，可以实现提高保障水平、助力脱贫攻坚、保持基金可持续发展的多重目标。
改革开放四十年来，我国在诸多领域都取得了举世瞩目的成就。农村社会养老保险也在不断地改革完善，逐步实现了制度设立之初设立的全覆盖、保基本的目标。在施行过程中充分发挥社会保险对保障人民基本生活、调节社会收入分配、促进城乡经济社会协调发展的重要作用。对减少农民贫困、减轻家庭赡养负担有着重要作用。促进了农村的发展，保障了农民家庭的和谐。合并后的城乡居民基本养老保险，又进一步破除了乡城人口流动的制度阻碍，消除了农业转移人口进行城镇化的后顾之忧。政府通过养老金补贴的形式，实现财政的转移支付，让工业反哺农业，城市反哺农村。面对目前存在的问题，需要通过政策实验和顶层设计相结合找到最佳的解决方案。未来城乡居保制度不断发展完善，必然选择结构转型的优化道路。完善的城乡居民养老保险制度能为决胜全面建成小康社会、实现人民对美好生活的向往提供有力支撑。
（责任编辑：徐东涛）
