青岛市构建机构编制『体检式评估』新模式
近年来，青岛市坚持把机构编制评估作为政府绩效管理的重要内容，以中央编办首批评估试点城市为契机，坚持问题导向，强化职责定位，突出评估实效，创新方式方法，努力构建起机构编制“体检式评估”新模式。
一、明确机构编制评估新定位
2011年，青岛市编办在广泛收集资料的基础上，制定出台了《青岛市机构编制执行情况评估办法（试行）》，明确了机构编制执行情况评估的目的、原则、范围和内容，对评估的主要程序、方式和评估指标的设计作出了相应规定，对评估结果的反馈与应用提出了具体要求，为开展评估工作奠定了基础。2012年，依据评估办法，青岛市编办又建立了初步的评估指标体系，标志着评估工作进入了实质性运作阶段，并立即开展了实地评估工作，将市规划局及所属事业单位作为评估试点，检验评估指标的实用性和科学性。此后，总体按照每年10个部门左右的进度，推进政府部门评估全覆盖。与此同时，2015-2016年，青岛市编办承担了中央编办机构编制评估问题研究课题，进一步对评估的指标体系和方式方法进行了完善和创新，调研形成的《机构编制评估实践与探索》课题报告，得到了中央编办领导的批示和肯定，并获得山东省第四届行政管理体制改革及机构编制管理科研成果一等奖。
在评估实践过程中，青岛市编办准确把握机构编制评估工作本质，避免把评估等同于检查和考核，而是将评估与监督检查事中事后监管相结合，作为发现问题、反馈问题、解决问题的有效途径，突出评估找问题、作判断、促改革的“评估写实性”定位。为此，青岛市编办在前几年开展实地评估的基础上，立足绩效管理的内涵要求和监督检查的职能定位，提出了机构编制“体检式评估”新模式。其主要内容就是按照一定的指标要素，通过一定的评价形式，对各单位机构编制运行情况进行写实性评估，并将评估结果及时向单位和机构编制相关处室进行反馈，既为各单位严格执行机构编制文件规定提出指导性意见，也为机构编制科学决策提供基础性依据。按照这样的定位，青岛市编办进一步明确每三到五年对单位开展一次体检式评估，五年之内实现对所有政府部门评估全覆盖，以此作为推动全市机构编制工作科学化、规范化的重要抓手。
二、创新机构编制评估指标新体系
评估指标体系是决定评估工作科学性的核心。由于机构编制评估仍处于探索实践阶段，先期制定的指标体系多侧重于机构编制运行信息的采集，界定还比较宽泛，对评估内容的评判标度运用的较少。为弥补以上不足，青岛市编办围绕“体检式评估”的新定位，进一步优化完善了评估指标体系。一是创新设置“评估要素指标”。以机构编制法规政策和相关文件为依据，以转变职能、放管服改革和重点领域体制调整为重点。按照“由总到分、逐级分解、层层细化”的思路，对评估内容进行具体分解。共设置职责配置和履行、机构设置及运行、人员编制及配备、内部机制及运行、外部协调及运行、机构编制管理纪律执行等6项一级指标和33项二级指标，并细化评估要素和评判细则，明确了具体标准。二是精减优化“评估调查指标”。对应评估要素指标， 设置7份格式化信息调查表，涉及部门基本情况、职责变化情况、职责运转流程、业务工作量占比、人员结构等127项检测点，通过采集被评估单位机构编制执行运转信息，验证评估要素的实际运行情况。三是构建评估指标体系。将评估要素指标、内外部调查信息、自评报告、实地评估结果、评估结论建议等有机整合起来，以制作《青岛市机构编制评估报告》手册为载体，构建起从调查采集指标到内容要素指标，再到评估结论建议完整的指标体系，以实现“评估要素”与“评估内容”、“调查信息”与“评估要素”之间的对应关系。评估手册的建立也为机构编制评估的规范化、科学化奠定重要的一步。
三、完善机构编制评估新方法
评估体系建立后，青岛市编办注重从实际出发，规范程序，严格操作，逐步完善形成了富有青岛特色、实用易行的评估方法。一是细化部门自查自评。加强培训指导，引导评估单位跳出具体机构编制事项的局限，统筹兼顾机构、编制、职责的配备与使用，从体制、机制、政策等层面发挥好“谋士”作用，找出影响体制机制的“堵点”“痛点”“难点”，以评促管，以评促改，以利于各单位把着眼点放在机构编制效能上。二是探索第三方评价。在部门自评的同时，及时收集近年来评估对象年度综合考核履职评价结果、市政府部门“向市民报告、听市民意见、请市民评议”为主题的“三民活动”反馈情况、“12345”市长公开电话受理情况、政务服务大厅政务服务评价及满意度情况、新闻媒体“行风在线”栏目社會公众对职责履行的建议线索等，均作为验证职责配置及履行情况的第三方评价材料。三是扎实开展实地评估。为确保评估效果，实地评估前，由办内抽调人员组成评估组，提前对评估对象机构编制沿革、近年反映问题进行汇总，按照“大数据”理念，调取政务运转信息和实名制数据，综合部门自评、第三方评价，分析提出评估初步意见，实现带着问题开展实地评估。在实地评估时，通过座谈交流、个别访谈、实地走访、跟班运作、查阅资料等，一方面验证了解在人员配置、职能履行、业务运行、流程节点、发展趋势和业务量等各个评估参数的真实情况，另一方面对一些深层次和倾向性的问题进行座谈分析，追根溯源。四是写好机构编制评估报告。根据以上评估的情况，评估组认真填写《青岛市机构编制评估报告》手册，并根据不同问题，尽可能提出整改性建议，评估报告需经评估组长签字把关。
四、实现机构编制评估新成效
机构编制评估的目的在于提高，结果在于应用。为此，青岛市编办通过办公会等形式及时将评估结果向领导和相关部门单位反馈，对实现机构编制管理动态化和事后监管进行了有益探索，取得了初步效果。一是引导各部门不断提升机构编制管理效能。通过客观全面的评估，及时反馈机构编制配置及运行方面存在的问题，有效地促进了各部门及时落实机构编制决策、纠正职责履行偏差、理顺内外部运行机制、优化干部队伍结构、严肃机构编制纪律，引导各部门统筹兼顾机构、编制、职数的配备与使用，使机构编制管理工作发挥出更大的效用。二是为机构编制调整受理提供基础性依据。将评估工作深入到被评估部门职能运行的微观层面，全面了解行政管理体制和运行机制方面存在的突出问题，为开展调增编制资源的受理性评估奠定了基础。截至目前，青岛市已参照评估结果，为60余个机关事业单位调整了机构编制事项，并结合机构改革，编制了首张部门职责边界清单，明确了48个部门78项重点职责分工，较好解决了部门职责不清、推诿扯皮、衔接不畅等问题。三是有利于从宏观上遵循和把握机构编制发展规律。对机构编制的执行情况进行客观、公正的验证和评价，可以及时了解带有倾向性和普遍性的问题，从而揭示机构编制管理的基本特点和共性规律。对体制机制原因的，提出深化改革的意见建议；对管理薄弱的，提出严密制度笼子的建议措施；对深化简政放权、理顺层级间职责关系、人员结构不合理等共性问题，提出改革方案和应对措施，有利于从整体上、宏观上促进机构编制资源的科学配置。□E：ZZJ
关键词：机构编制 评估 体验式评估
一、明确机构编制评估新定位
2011年，青岛市编办在广泛收集资料的基础上，制定出台了《青岛市机构编制执行情况评估办法（试行）》，明确了机构编制执行情况评估的目的、原则、范围和内容，对评估的主要程序、方式和评估指标的设计作出了相应规定，对评估结果的反馈与应用提出了具体要求，为开展评估工作奠定了基础。2012年，依据评估办法，青岛市编办又建立了初步的评估指标体系，标志着评估工作进入了实质性运作阶段，并立即开展了实地评估工作，将市规划局及所属事业单位作为评估试点，检验评估指标的实用性和科学性。此后，总体按照每年10个部门左右的进度，推进政府部门评估全覆盖。与此同时，2015-2016年，青岛市编办承担了中央编办机构编制评估问题研究课题，进一步对评估的指标体系和方式方法进行了完善和创新，调研形成的《机构编制评估实践与探索》课题报告，得到了中央编办领导的批示和肯定，并获得山东省第四届行政管理体制改革及机构编制管理科研成果一等奖。
在评估实践过程中，青岛市编办准确把握机构编制评估工作本质，避免把评估等同于检查和考核，而是将评估与监督检查事中事后监管相结合，作为发现问题、反馈问题、解决问题的有效途径，突出评估找问题、作判断、促改革的“评估写实性”定位。为此，青岛市编办在前几年开展实地评估的基础上，立足绩效管理的内涵要求和监督检查的职能定位，提出了机构编制“体检式评估”新模式。其主要内容就是按照一定的指标要素，通过一定的评价形式，对各单位机构编制运行情况进行写实性评估，并将评估结果及时向单位和机构编制相关处室进行反馈，既为各单位严格执行机构编制文件规定提出指导性意见，也为机构编制科学决策提供基础性依据。按照这样的定位，青岛市编办进一步明确每三到五年对单位开展一次体检式评估，五年之内实现对所有政府部门评估全覆盖，以此作为推动全市机构编制工作科学化、规范化的重要抓手。
二、创新机构编制评估指标新体系
评估指标体系是决定评估工作科学性的核心。由于机构编制评估仍处于探索实践阶段，先期制定的指标体系多侧重于机构编制运行信息的采集，界定还比较宽泛，对评估内容的评判标度运用的较少。为弥补以上不足，青岛市编办围绕“体检式评估”的新定位，进一步优化完善了评估指标体系。一是创新设置“评估要素指标”。以机构编制法规政策和相关文件为依据，以转变职能、放管服改革和重点领域体制调整为重点。按照“由总到分、逐级分解、层层细化”的思路，对评估内容进行具体分解。共设置职责配置和履行、机构设置及运行、人员编制及配备、内部机制及运行、外部协调及运行、机构编制管理纪律执行等6项一级指标和33项二级指标，并细化评估要素和评判细则，明确了具体标准。二是精减优化“评估调查指标”。对应评估要素指标， 设置7份格式化信息调查表，涉及部门基本情况、职责变化情况、职责运转流程、业务工作量占比、人员结构等127项检测点，通过采集被评估单位机构编制执行运转信息，验证评估要素的实际运行情况。三是构建评估指标体系。将评估要素指标、内外部调查信息、自评报告、实地评估结果、评估结论建议等有机整合起来，以制作《青岛市机构编制评估报告》手册为载体，构建起从调查采集指标到内容要素指标，再到评估结论建议完整的指标体系，以实现“评估要素”与“评估内容”、“调查信息”与“评估要素”之间的对应关系。评估手册的建立也为机构编制评估的规范化、科学化奠定重要的一步。
三、完善机构编制评估新方法
评估体系建立后，青岛市编办注重从实际出发，规范程序，严格操作，逐步完善形成了富有青岛特色、实用易行的评估方法。一是细化部门自查自评。加强培训指导，引导评估单位跳出具体机构编制事项的局限，统筹兼顾机构、编制、职责的配备与使用，从体制、机制、政策等层面发挥好“谋士”作用，找出影响体制机制的“堵点”“痛点”“难点”，以评促管，以评促改，以利于各单位把着眼点放在机构编制效能上。二是探索第三方评价。在部门自评的同时，及时收集近年来评估对象年度综合考核履职评价结果、市政府部门“向市民报告、听市民意见、请市民评议”为主题的“三民活动”反馈情况、“12345”市长公开电话受理情况、政务服务大厅政务服务评价及满意度情况、新闻媒体“行风在线”栏目社會公众对职责履行的建议线索等，均作为验证职责配置及履行情况的第三方评价材料。三是扎实开展实地评估。为确保评估效果，实地评估前，由办内抽调人员组成评估组，提前对评估对象机构编制沿革、近年反映问题进行汇总，按照“大数据”理念，调取政务运转信息和实名制数据，综合部门自评、第三方评价，分析提出评估初步意见，实现带着问题开展实地评估。在实地评估时，通过座谈交流、个别访谈、实地走访、跟班运作、查阅资料等，一方面验证了解在人员配置、职能履行、业务运行、流程节点、发展趋势和业务量等各个评估参数的真实情况，另一方面对一些深层次和倾向性的问题进行座谈分析，追根溯源。四是写好机构编制评估报告。根据以上评估的情况，评估组认真填写《青岛市机构编制评估报告》手册，并根据不同问题，尽可能提出整改性建议，评估报告需经评估组长签字把关。
四、实现机构编制评估新成效
机构编制评估的目的在于提高，结果在于应用。为此，青岛市编办通过办公会等形式及时将评估结果向领导和相关部门单位反馈，对实现机构编制管理动态化和事后监管进行了有益探索，取得了初步效果。一是引导各部门不断提升机构编制管理效能。通过客观全面的评估，及时反馈机构编制配置及运行方面存在的问题，有效地促进了各部门及时落实机构编制决策、纠正职责履行偏差、理顺内外部运行机制、优化干部队伍结构、严肃机构编制纪律，引导各部门统筹兼顾机构、编制、职数的配备与使用，使机构编制管理工作发挥出更大的效用。二是为机构编制调整受理提供基础性依据。将评估工作深入到被评估部门职能运行的微观层面，全面了解行政管理体制和运行机制方面存在的突出问题，为开展调增编制资源的受理性评估奠定了基础。截至目前，青岛市已参照评估结果，为60余个机关事业单位调整了机构编制事项，并结合机构改革，编制了首张部门职责边界清单，明确了48个部门78项重点职责分工，较好解决了部门职责不清、推诿扯皮、衔接不畅等问题。三是有利于从宏观上遵循和把握机构编制发展规律。对机构编制的执行情况进行客观、公正的验证和评价，可以及时了解带有倾向性和普遍性的问题，从而揭示机构编制管理的基本特点和共性规律。对体制机制原因的，提出深化改革的意见建议；对管理薄弱的，提出严密制度笼子的建议措施；对深化简政放权、理顺层级间职责关系、人员结构不合理等共性问题，提出改革方案和应对措施，有利于从整体上、宏观上促进机构编制资源的科学配置。□E：ZZJ
关键词：机构编制 评估 体验式评估
