中国的贫困治理：运行机理与内核动力

    贾海薇

    

    

    摘要：“闽宁模式”的成功，回答了“东西帮扶、贫富互助是否可以成功”与“贫富帮扶、共同发展的运行机理是什么”这两个现实问题。我国多年来持续的关于贫困治理的“宏观顶层制度设计+中观执行机制配合+微观政社集体行动”的系统性机理运行促成了“闽宁模式”的成功，而促使宏观、中观、微观的贫困治理的系统性运行的内在力量是“政党的现代化+政府的现代化+民众的现代化”。政党、政府与民众的全面现代化建构了一个推动贫困治理的内核动力场，形成了“上行的民心支持”与“下行的资源分配”之间的治理力量循环式互增路径。这个动力场不仅仅是贫困治理的动力场，也是我国国家治理全面现代化的动力场。这正是其他发展中国家在贫困治理中最应借鉴和学习的核心中国经验。

    关键词：贫困治理；扶贫绩效；闽宁模式；共同富裕；国家治理现代化

    中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2018）06-0042-008

    消除贫困，让所有的人都过上温饱康宁的生活是全人类的梦想。1945年，联合国在成立之时就将“消除贫困”写入了《联合国宪章》①，之后世界各国为此积极努力。1949年，刚刚结束了百年战乱、开始昂首独立于世界东方的中国，民穷国弱，消除贫困、走向富强成为中国共产党领导全国人民实现民族独立之后的新的伟大使命。近70年来，党中央领导全国人民坚持不懈地与贫困作斗争，逐步脱离贫困、迈进温饱，特别是本世纪以来，中国的贫困治理绩效引起全世界广泛关注。为了切实履行中国对世界的承诺，加快让人民过上幸福生活的步伐，党的十八届五中全会将2020年设定为我国“彻底消除贫困、全面实现小康社会”的时间节点②，吹响了扶贫工作攻坚战的号角。

    为了消除贫困、治理贫困，党中央领导各级党委政府与广大民众，创建了东部帮扶西部的扶贫方法——东部9省13市与西部10省区市建立了对口帮扶《扶贫司谈扶贫协作：目前东部9省帮扶了西部12省区市》，中国新闻网，http：//www.chinanews.com/gn/2017/07-05/8269587.shtml。，实现了对30个民族自治州的全覆盖《30个民族自治州实现结对帮扶全覆盖》，中国农业信息网，http：//www.agri.cn/v20/ZX/nyyw/201612/t20161209_5403178.htm。；创建了单位对口扶贫方法——17.68万个党政机关、企事业单位与34300多家民营企业参与对西部地区的对口扶贫工作《辉煌中国第三集揭秘中国如何打赢扶贫攻坚战》，中国新闻网，http：//finance.chinanews.com/cj/2017/09-22/8337415.shtml。；创建了干部驻村扶贫方法——77.5万驻村干部在各个贫困村为乡亲们脱贫致富而奔忙《扶贫司谈扶贫协作：目前东部9省帮扶了西部12省区市》，中国新闻网，http：//www.chinanews.com/gn/2017/07-05/8269587.shtml。；创建了财政扶贫方法——仅2017年就投资860亿用于贫困地区的发展与建设《中央财政拨付2017年财政专项扶贫资金860亿元》，新浪网，http：//news.sina.com.cn/c/2017-06-08/doc-ifyfzaaq5641954.shtml。；创建了交通扶贫方法——全国99.6%的乡镇建路通车《中国农村公路建设惠及亿万百姓》，搜狐新闻网，http：//news.sohu.com/20101027/n276596325.shtml；创建了水利扶贫方法——西部地区70%的农村实现了自来水供给普及（东部地区已达90%以上）《辉煌中国第三集揭秘中国如何打赢扶贫攻坚战》，中国新闻网，http：//finance.chinanews.com/cj/2017/09-22/8337415.shtml。；创建了教育扶贫、旅游扶贫、电商扶贫、生态农业扶贫等新方法。2012年末至2017年末，全国农村贫困人口从9899万人减少至3046万人，累计减少6853万人，贫困发生率从10.2%（2012年）下降至3.1%（2017年），共计下降7.1个百分点《2017年末全国农村贫困人口3046万人同比减少1289万人》，新华网，http：//www.xinhuanet.com/finance/2018-02/01/c_129803536.htm。。联合国前署长海伦·克拉克在评价中国的扶贫工作时说：“脱贫规模举世瞩目，速度之快绝无仅有。”岳钟：《脱贫攻坚 共享小康》，《光明日报》，2017年10月10日第2版。在我国诸多脱贫案例中，综合使用多种扶贫方法的“闽宁模式”引发国内外的广泛关注，其成功之处尤其值得研究。

    一、“闽宁模式”的建构历程

    自1949年来，扶贫工作始终是党中央高度重视的工作，消除贫困的治理理念、政策工具与扶贫范式也一直与时俱进，并极具前瞻眼光。

    由于我国地理样态复杂、疆域广袤，贫困的发生呈现“点+片+线”的特征，即“星布的贫困村、成片的贫困区、沿边境的贫困带”共存郭劲光：《努力创新区域性整体扶贫机制》，《中国社会科学报》，2015年11月20日第6版。。特别是在西北部地区，贫困发生率远高于东南部地区，兼具地域性、地理性、生态性、资源性与民族性等诸多贫困特质。其中，宁夏回族自治区就是非常典型的一个整体成片的贫困区域：地理区位偏远、自然生态较差、人口增长过快、基础设施薄弱、产业结构单一、市场规模很小、文化培育不足、现代化理念弱、社会发育度低、居民素质落后，到上世纪90年代中期仍然呈现“贫困人口多、贫困程度深、返贫率较高”的整体性贫困特征。

    1996年5月，国务院召开扶贫协作会议，确定福建省帮扶宁夏回族自治区，加强东西扶贫协作。1997年4月，时任福建省委副书记、福建对口帮扶宁夏领导小组组长的习近平同志带队赴宁夏西海固考察，当地的贫困状况让全体赴宁考察的福建干部们深感责任重大。当时，习近平同志指出，“这是中央的重要战略决定，先富帮后富，闽宁合作有利于国家稳定与民族团结”，并提出两省区建立联席会议制度，每年进行高层协商、共同决策，本着“优势互补、互惠互利、长期合作、共同發展”的原则进行对口帮扶。

    从1996年至今，两省区对口扶贫协作联席会议已成功举办了22次。习近平同志在福建工作期间，曾先后5次出席闽宁对口扶贫协作联席会议、3次发表重要讲话。到中央工作后，习近平同志分别于2008年4月、2016年7月两次到宁夏考察指导扶贫工作，始终重视和关心闽宁互助。在这些年里，两省区实施市县结对帮扶、部门协作、互派挂职干部、项目带动、产业扶贫协作。本着“宁夏所需，福建所能”，既雪中送炭又互惠双赢的原则，福建的人才、资金、科技、经验、市场要素等不断植入到宁夏，不断充实与再塑了宁夏的经济、行政、教育、文化、医疗等方方面面，闽宁互助从“输血模式”不断向“造血模式”转变，实现了由“救济式扶贫”向“开发式扶贫”、“粗放式扶贫”向“精准式扶贫”、“政府单一驱动扶贫”向“政社集体行动扶贫”的大转变，成功地建构了一个值得广泛借鉴的运作模式。

    二、闽宁互助的扶贫绩效

    “东西对口帮扶”、“先富带动后富”是中国独创的扶贫路径。改革开放以来，我国东部地区凭借沿海开放的区位优势、长期积累的优秀人才、勇于创新的招商环境、敢为人先的变革理念，最先最快地发展了起来，充分体现了社会主义市场经济重视效率、尊重劳动的优越性，实现了我国一批人、一些地区先富起来的“第一步”发展战略。随之，国家高度重视平衡协调发展的重要性，早早就在全国布下了省市区县、各行各业间“东帮西、富帮贫”对口帮扶的大棋局，促进“第二步”发展战略的实现。这些正是顶层设计的重要意义与战略价值。

    但是，对于“东西帮扶”，一些地区、一些人是有顾虑的，一则害怕被帮的地区像个无底洞，砸下去很多的人力物力却不见成效，二则担心自我的能力与财力有限，帮扶他人可能耽误自身的发展。这些是正常的组织心理与个人心理，因为即便是在日常生活里，人们遇到穷亲戚也不免会有这样的担心。然而，闽宁两省区用实践帮助人们打消了这个顾虑，回答了“东部帮西部的扶贫路径是否走得通顺”这个现实问题。

    1996年，福建省GDP达到2600亿元，在全国排名第12位；那时的宁夏GDP只有202.9亿元，不足福建的十分之一本文所有的GDP数据来源于国家统计局官网之《国家数据（National data）》的GDP项目数据，所有计算均为本文作者按照相关公式进行，参见中华人民共和国国家统计局的国家数据网站，网址为http：//data.stats.gov.cn/search.htm？s=GDP。。到2017年，福建省GDP为32298.28亿元，是21年前的12.42倍，稳居全国前10位；宁夏GDP增长为3453.93亿元，是21年前的17.02倍。作为西部落后地区，宁夏21年的GDP增长率明显高于东部多省份的平均增长率例如，广东省自1996年至2017年GDP的总增长是13.15倍，浙江省自1996年至2017年GDP的总增长是12.47倍。，福建的对口帮扶是给宁夏GDP增长率注入加速度的重要来源。

    “闽宁帮扶”的结对子关系确立之后，福建省从1996年5月到2017年5月的21年间援助宁夏的资金累计超过13.43亿元，投资累计超过800多亿元。通过福建的帮扶，宁夏不断成长，2016年宁夏GDP增速达8.1%，比全国平均增速高出1.4个百分点，在西北五省之中更是排名第1位，2017年增速仍达到7.8%（高于全国0.9个百分点）；而且帮扶宁夏并没有给福建带来发展负担，2016年福建GDP增速为8.4%（全国排名第8位），显著高于全国GDP平均增速（6.7%），2017年的增速为8.1%，也显著高于全国平均增速值《2017年全国各省GDP最新排名：若干省市盖过世界经济强国》，搜狐新闻网，2018-01-27，http：//www.sohu.com/a/219353049_100031192。。

    特别值得关注的是，2014年冬，宁夏哈纳斯集团投资110亿元在福建莆田建设国家级天然气战略贮备基地项目，将福建向宁夏单向投资的“传统”改写为双向互助的“新态”，正式开启了“互惠、互利”的东西合作篇章《深化创新“闽宁模式”东西扶贫协作焕发活力》，新华网，2015-11-27，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-11/27/c_128472727.htm。。更为温暖的事情是：自2016年起，宁夏所有4A级以上景区对福建籍游客实行门票半价政策，其中5月份是全免门票。这种温暖的回馈，用宁夏人民的话来说，就是“想对全体福建人民表达一下感谢之情”。在当前“一带一路”倡议的实施中，宁夏是陆路丝绸之路上的重要省份之一，福建是海上丝绸之路的重要起点之一，相距约3000公里的闽宁两省区有了更多的跨越时空的合作契机与合作空间，“优势互补、合作共赢”将成为“闽宁模式”更长久、更有效的坚实基石。

    三、“闽宁模式”的成功机理

    福建宁夏两省区结对子，到2018年整整历时22年，彼此在东西帮扶的道路上实现了共同成长、携手前进。细析其成功经验，就可以发现“闽宁模式”还回答了第二个现实问题：“贫富帮扶+共同发展”的成功机理是什么？

    首先，在宏观上，党与国家始终坚持社会主义社会共同富裕的治国理念，在顶层制度设计上，不断根据贫困问题的现状建构新的制度框架与政策原则。1949年中华人民共和国成立之时，百年战乱导致大量民众流离失所，饥寒交迫，对此，党中央在领导全国军民快速稳定社会秩序的同时，着重落实贫困人口的吃饭、穿衣、居住、就业等多方面的工作。1954年，国家层面确立了“依靠集体、群众互助、生产自救及政府救济”宏观政策方针，并基于这个政策原则，后续出台了“社会福利生产”、“以工代赈”、“移民开荒”、“劳务输出”等一系列中观制度政策。20世纪80年代中期，扶贫的顶层制度设计进一步调整为“开发式扶贫+最低社会保障”，国家在扶贫工作中的作用更加重要，在制度创新上更加主动，积极实践着“效率优先、兼顾公平”的社会主义原则。20世纪90年代中期，我国制定了《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》，通过针对贫困县的区域性资源开发的中观政策来应对“集中连片”的贫困问题，并开始推动东西部合作扶贫，闽宁帮扶即启动于此时。进入新世纪后，国家将“单一式开发”扶贫制度方针调整为“综合性反贫困”，于是“旅游扶贫”“生态移民”“产业扶贫”“科技扶贫”等多种中观政策纷纷实施，在贫困治理领域形成了多龙注水的局面。2015年，国家基于60多年贫困治理的经验，将顶层制度设计及时调整为“精准扶贫”方针，并于当年11月发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，进一步为“閩宁互助扶贫”模式注入了新的制度力量。

    其次，在中观上，好的顶层制度设计需要中观的机制配合和工作制度的规范化。习近平同志在福建工作期间始终强调：“闽宁协作要注重建章立制，尽快落实议定事项，抓紧兑现所作承诺。”因此，福建、宁夏两省区联席会议制度确定之后，每年定时召开，决策质量与决策价值逐年提升。两省区通过联席会议确立市县结对，第一步确立了互派干部挂职的人事制度，从政府治理理念的更新与行政公务人员的培养入手，20年多间，福建省共选派9批140名干部到宁夏南部山区对口县区挂职锻炼，其中地厅级干部9人，县处级干部79人，科级干部52人；宁夏也先后选派了15批248名干部到福建对口县区挂职学习锻炼《共奏扶贫曲 谱写新篇章——记东西对口扶贫协作的“闽宁模式”》，中国经济网，2016-07-20，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201607/20/t20160720_13960526.shtml。；第二步确立了闽商入宁的激励制度，从经济援助入手，每年促成大量的投资项目落地，越来越多的闽商到宁夏开办企业，仅2012年末至2017年的五年中，就有5600家福建企业入驻、800亿资金注入《辉煌中国第三集揭秘中国如何打赢扶贫攻坚战》，中国新闻网，2017-09-22，http：//finance.chinanews.com/cj/2017/09-22/8337415.shtml。；第三步确立了公共服务供给的惠民制度，从发展教育文化医疗等公共事业入手，福建先后援建学校236所、医疗卫生院（所）323个，选派1328名教师和医疗技术人员到宁夏帮助工作《山海为证，携手共圆全面小康梦——闽宁对口扶贫协作20年启示录》，新华网，2016-07-19，http：//www.xinhuanet.com/fortune/2016-07/19/c_1119241884.htm。；第四步确立了公共基础设施的援建制度，从改造新建生活基础设施入手，福建帮助建设闽宁示范村160个，打水窖1.5万眼，解决了30万人、10万余头大牲畜饮水难题《山海为证，携手共圆全面小康梦——闽宁对口扶贫协作20年启示录》，新华网，2016-07-19，http：//www.xinhuanet.com/fortune/2016-07/19/c_1119241884.htm。，此外，還有架桥修路、绿化防沙等方面不胜枚举。中观层面的政府间系统性的合作制度，使得福建与宁夏建立了制度性伙伴关系，促进闽宁两地的企业、社会组织、事业单位都积极参与进来，快速促进了宁夏的现代化，也促进了民族之间、两地之间“互惠、互信、互助”的社会资本良性聚累，展示出中观区域行政治理的进步，是中基层政府更具社会治理能力、敢于迎战发展难题的表现。在此过程中，地方政府间的行政网络结构中蕴含的体制财富得到了系统与科学的培育与发展。

    最后，在微观上，从最起先的单纯的政府行动，发展为现今的“政府+市场+社会”三元主体的共同行动，通过具体的人，保证闽宁省区合作互助的切实执行。一是互派干部。这是促进党员干部现代化的重要方法。福建去宁夏的干部将福建先进的治理经验与工作理念带到宁夏，宁夏来福建的干部将福建扎实的管理技术与工作作风带回宁夏，来往之中双方都实现了工作思路的相互启发与互助路径的共同拓展。笔者最近走访了福建省多个中央苏区县，调研扶贫惠农的情况，每到一地，都能接触到年轻有为、砥砺实干的乡镇村社干部与普通党员，深深感受到了党员干部的活跃力与执行力，他们不仅对本地扶贫工作的政策执行非常熟悉与熟练，对于“闽宁互助”的政策执行也非常熟悉与熟练。二是企业家精神的传播。闽商入宁，带去的不只是投资，更有现代化的管理理念、运营方法、生产技术。通过创造就业岗位、提供技能培训，宁夏人的生产生活方式与思想观念不断得到重塑，宁夏百姓在收入持续增长（城乡居民收入年平均增长率达9.2%，其中农村居民收入年平均增长率高达10.7%《宁夏回族自治区2012、2013、2014、2015、2016年国民经济和社会发展统计公报》，宁夏回族自治区统计局网站-统计公报，http：//www.nxtj.gov.cn/tjgb/2017tjgb/。）的同时，劳动技能提高了、观念进步了、思路开阔了、干劲更足了、主动性增强了，每个人都积极地投身于脱贫致富奔小康。

    经过上述分析，我们可以发现，“闽宁模式”的成功是宏观顶层制度设计、中观执行机制配合和微观政社集体行动三个层面协同治理的结果（如图1所示）。特别是党的十八大以来，在中央大政方针的引领下，福建、宁夏两省区共同努力，重塑了地方贫困治理的网络结构。对比中华人民共和国成立之初，我们可以进一步发现，目前我国的贫困治理体系已经发生了非常积极的变化，在治理目标、治理主体、治理机制、治理手段、治理工具等方面都更加丰富，并且更加呈现“系统性网络型治理”的特质。

    例如，2015年11月发布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中首次启用的“精准脱贫”一词，与“精准扶贫”相较，虽一字之差，却体现了党中央、国务院对于反贫困责任主体认识的深化。贫困治理不再是国家单方面的努力，更需要贫困人口从内心发力、从自我做起，所以在反贫困中将传统小农转变为现代职业农民既是脱贫的重要手段华学成、许加明：《阿马蒂亚·森的自由发展观对中国农村反贫困的启示》，《学海》，2017年第5期。，也是国家治理现代化的目的，特别是对于克服“返贫”问题具有极高的治理绩效。

    “闽宁模式”的成功机理虽不深奥，却很好地回答了让国际社会广泛关注的一个理论问题：中国特色社会主义扶贫模式的成功，具有什么可供执行、可供模仿的理论经验值得国际社会借鉴？

    四、“闽宁模式”的内核动力

    ——“政党+政府+民众”的现代化

    闽宁合作，共同应对宁夏的资源匮乏型贫困与能力缺乏型贫困，并将多种具体的扶贫策略汇集使用，最终形成了综合性的贫困治理效果，其成功机理在于它创造了“国家宏观制度+中观政策建构+基层民众执行”的长期的集体性行动，而这个集体性行动要长期持续，就必须拥有一个可以源源不断地促进三元主体协同的动力，而且必须是来源于三元主体的内生动力。

    （一）政党的现代化——持续增强执政的组织资本

    中国共产党从成立之日起，就担负了政治启蒙的使命，运用的是从欧洲资本主义社会舶来的马克思主义理论来武装自己、引领革命，一下子就打破了中国传统封建政治体制“改朝换代不换体制”的老路径——反复建立新王朝但维护的仍然是旧体制，特别是当西方国家已经进入资本主义社会发展快车道的时候，大清王朝还在用文字狱等手段禁锢思想，想要防止中国发生革命性的体制变化。“必须改变中国”，这是孙中山等一批革命人士都认识到的问题，最终中国共产党领导中国人民浴血奋战，实现了民族独立的伟大任务，实现了一个开天辟地的政治体制大转变。

    1949年6月，毛泽东同志在《论人民民主专政》一文中指出，我们的党即将从革命党转型为执政党，“严重的经济建设任务摆在我们面前。我们熟习的东西有些快要闲起来了，我们不熟悉的东西正在强迫我们去做。这就是困难。我们必须克服困难，我们必须学会自己不懂的东西”。

    中华人民共和国成立后，中国共产党始终保持放眼世界、前瞻构想的战略视野，将政党自身的现代化放在“民族的发展、国家的建设”的全局中进行思考。1953年第一个五年计划确立“集中主要力量发展重工业，建立国家工业化和国防现代化的基础”。1954年到1960年，党中央不断调整对中国发展的目标表述，1961年9月党中央在《关于当前工业问题的指示》中正式明确“把我国建设为具有现代工业、现代农业、现代国防和现代科学文化的社会主义国家”。邓小平同志根据毛泽东同志的“两步走”设想，确定“翻两番”、“奔小康”新目标，提出“三步走”战略，并说“这是我们中国共产党人的雄心壮志”。20世纪90年代，党中央根据国际发展形势与国内发展状况确立“东西合作、贫富帮扶”。党的十六大提出“工业反哺农业、城市支持农村”，更进一步将党对国家现代化的认识细化展开。党的十八大提出“全面建成小康社会与基本实现社会主义现代化的宏伟战略目标”，以及之后修改《中国共产党党章》，出台《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》等等，不断推动党组织的自身建设，并将自身建设视为增強执政能力的关键点。

    党的十九大更是与时俱进，准确把握了我国社会主要矛盾的变化，并将习近平新时代中国特色社会主义思想写进党章，充分显示了中国共产党始终在用自身的现代化不断赢得执政资本，党组织的生命力更加旺盛，对民众的号召力不断增强，对国家的战略规划与时俱进，执政能力更加过硬，执政地位更加稳固，并始终牢记坚持用执政党自身的现代化发展来引领国家治理的现代化发展。

    （二）政府的现代化——持续增强治理的社会资本

    我国政府的学习能力是显著的，特别是改革开放以后，我国政府不断地迎接国内社会发展与国际社会变化的挑战，将干部任用改革、公务员队伍建设、政府职能改革、政府治理能力培养等作为行政治理质量提升的前提条件。从1982年启动第一轮行政体制改革到2013年，共进行了七轮改革，不断改变政府自身的职能与结构，核心是提高行政治理效能。

    1982年行政体制改革的目标是“打破高度集中的计划管理体制，大幅度精简机构、缩减编制，实行干部退休制度”，1988年改革目标是“政企分开，转变职、精干机构、精简人员、逐步理顺各种关系”，1993年改革旨在“促进政府职向适应社会主义市场经济建设转变”，1998年改革旨在“再次精简机构和人员编制，调整经济管理部门，完善公务员制度，建立高素质、专业化的干部队伍”，2003年改革旨在“深化国有资产管理体制改革、完善宏观调控体系”，2008年推动“大部制改革”，2013年改革目标是“以职能转变为核心，进一步简政放权，大幅度减少行政审批项目，在机构调整和制度机制建设等方面加以改革”。经过这七次的政府自我革命，从国务院到基层政府，干部职业素质显著提升，工作思路逐步与全球接轨，工作方法不断科学化、科技化，整个行政治理体系的效率与能力都处在不断地现代化变革之中。

    以我国贫困线标准的设定为例，我国政府对于这个问题的认知，是在与国际不断接轨的过程中，坚持学习参照并独立思考的理念逐步深化的。1986年的贫困线设定为农民人均纯收入206元（非食物消费只占15%），是基于当时全国城乡居民收入都非常低下的现状而定；2000年将农村低收入线设定为865元（非食品支出高于绝对贫困线25个百分点），2007年调整为1067元，2008年将此低收入线设为新的贫困线，2009、2010年陆续调整为1196元、1274元；2011年农村贫困线新设为2300元（非食品支出占40%），并根据物价指数逐年调整，至2014年调为2800元（高寒地区为此标准的1.1倍）《贫困线》，搜狗百科，https：//baike.sogou.com/v7817399.htm？fromTitle=%E8%B4%AB%E5%9B%B0%E7%BA%BF。，这个贫困线的设置是基于“三保障”（保障义务教育、基本医疗、住房安全）而提出的“两不愁”标准（不愁吃、不愁穿），充分体现了政府的学习能力，在政策调整方面加强了规范性、制度性与长期性的原则执行。

    在贫困治理中，我国政府能够正视与市场、社会之间的关系各种新变化郁建兴：《中国地方治理的过去、现在与未来》，《治理研究》，2018年第1期。，在政社矛盾与互动摩擦中及时发现市场与社会的诉求，主动或被动地改变，在治理能力与治理体系两个方面不断地改善自我、变革自我，将贫困治理等艰巨的历史任务，既视为自身理应负责的攻坚战役，竭尽政府之责、倾注政府之力，又视为与市场、社会共同负责的公共事务，主动培育社会自治能力，用政策调动企业的积极性，将政社之间“互信、互惠、互助”的社会资本不断充盈，从而为社会发展提供支撑。

    （三）个体的现代化——持续增强个人的发展资本

    改革开放以后，国人与世界的对话加强，不断进行主动的学习。从党员干部到企业家、工人、农民，每一个人都发生了巨大的变化，全面受教育程度不断提升，走出国门、放眼世界的人越来越多，在全球化的浪潮中接受洗礼、迎接挑战。

    还以闽宁为例，地处沿海、最早开放的福建省的人们，就最快把握住了发展的先机，从省市县乡各级干部到企事业单位的管理者，从教师到学生，从企业家到工人，从乡村社区工作人员到普通农民，都在快速地接受现代化的熏陶，培养出了“开放、开明、自信、自新、变化、变革、敢闯、敢为”的现代人特质。闽宁两省区通过干部互换、闽商入宁、闽教入宁等方式，快速完成了思想交换、认知开辟与心理熏陶，宁夏人的现代化理念全面建立起来。例如：闽宁村改变了宁夏人的生产生活模式，将农民与土地之间的捆绑关系解开了，原本靠天吃饭的农民们开始在各个生态农业企业、农产品制造企业、旅游营销服务企业等组织中工作，逐步将近现代语言中与“贫困落后”语义挂钩的“农民”的身份概念，转换为了一种“农产品生产者”的职业概念；福建支教的老师们在新建学校里向孩子们不断传递着具有国际化视野、处于国际化前沿的知识；干部们到田间地头宣传国家的民族新政策与惠农新政策，宁夏人走出了原本封闭的农业社会的小圈子，体验到了全球化的浪潮，人的现代性全面提高，发展资本不断提升。

    消除经济贫困不是贫困治理的终极目标，促进人的现代化与全面发展才是真正的目标，传统的“低保补贴”“物资救济”“经济开发”等扶贫方式之所以总是见效甚微，返贫比率较大，就是因为只看到“经济收入”一个方面。而贫困从来都不是“经济收入”这一个因素导致的问题，例如联合国开发计划署（1997）就指出，“贫困的实质是人的发展所必需的最基本的机会和选择的被排斥，而这样的能力和机会又与人的教育程度和健康水平直接相关联的”联合国开发计划署：《1997年中国人类发展报告——人类发展与减贫》，联合国开发计划署网站，HTTP：//WWW.CN.UNDP.ORG/CONTENT/CHINA/ZH/HOME/LIBRARY/HUMAN_DEVELOPMENT/CHINA-HUMAN-DEVELOPMENT-REPORT-1997/。具体而言，多因素导致的个体在“物质与精神资源的获得与存儲”两个领域始终困乏、在“身体与心灵在健全与发展”两个领域的长期迟滞，最终以“生活水平”、“知识拥有”、“技术手段”、“生产能力”、“发展机会”等多方面指标的全面低下呈现出“贫困”的具体表征。因此，贫困治理也必须是多维度的协同治理，必须是“政府+市场+社会”三元主体的共同参与的系统性治理。

    正如阿马蒂亚·森的观点，“扩展人类的实质自由是自由发展的首要目的，避免困苦是实质自由的重要内容”阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，任赜、于真译，中国人民大学出版社2012年版，第30页。，从每个人的现代化性培育出发的扶贫才能真正实现“扶起后再也不会倒”的效果。因此，我国贫困治理已经逐步从原先的“保障人的生存权”的治理理念推进到“保障人的发展权”的治理理念，针对每个人、每个农户的个案化扶贫就是最精准的扶贫。

    综合上述三点，我们可以发现，促进“闽宁模式”等中国扶贫模式成功运行的内核动力始终来源于“政党的现代化+政府的现代化+人的现代化”所汇聚而成的力量。中国共产党通过主动学习与积极发展，不断认识国家发展的趋势与国际变化的格局，推行科学的治理方针，引领国家与民众前进，持续巩固与增强自身作为执政党的政治资本与治理资本，并以执政党身份不断地推动政府的现代化，进一步增强政府为社会、经济、文化发展的服务能力，推动了社会、经济、文化的现代化，积累了社会资本、文化资本与经济资本（主要包含物力资本、人力资本），并基于政府的现代化将发展资源公平科学地、源源不断地输送给基层，形成一个下行的治理力量。通过推动每个人的现代化增强其自身的技术资本与人力资本，每个人又成为社会、经济、文化现代化的强有力的建设力量。当现代意识萌发、生产能力提高后，人们就不再是以“等、靠、要”思想来与政府耍无赖，就不再会以“仇富、恨贫”思想来与社会起摩擦，而是会主动积极地与政府加强合作，会希望政府多提供发展机会，就具有与政府共同努力改善政社关系的内在动机。这样就能够促进政社之间的“互信、互惠、互助”社会资本不断积累，进而形成一个上行的推动力量，激励政府现代化的进程进一步加快，为执政党的长期执政提供强有力的民心支持。如此，形成了一个完整的循环式提升的动力闭环结构，建构了一个强大的中国贫困治理（也是中国国家治理）的内核动力场（如图2所示）。

    综上所述，贫困治理绝不是贫困个体或者贫困区域的局部改善就可以解决的，而应该是国内全域治理的系统性改善，因此，贫困治理是我国国家治理现代化（与国家现代化）进程中的一个部分，是体现我国社会主义制度优越性的一个方面，是党中央提出的“小康的道路上一个人也不能落下”原则的具体执行。只有“政党+政府+民众”的全面现代化，才能给予贫困地区、贫困农村、贫困人口长期、有效、持久、稳定的全面支持，并将这部分原本发展滞后于时代的人，从思想、能力、生产、生活等方方面面进行全面的提升与更新，从而基于人的现代化实现一次性帮扶到底、确保不再返贫的效果。总之，“政党+政府+民众”现代化是“闽宁模式”成功运行的内核动力，也是中国扶贫之所以成绩卓著的基本经验，是可供国际社会广泛借鉴的发展原理在本文的讨论中，没有将“市场”单独列出进行讨论，而是运用了广义的“社会（市场+狭义社会）”的概念，以“民众”为讨论对象。。

    在我国“两个一百年”目标实现的关键奋斗时期，国家的全面协调进步、社会的系统协同整合、经济的快速均衡发展、生态的自然绿色环保，进而建构更为人本的社会秩序、更为科学的治理格局、更为幸福的美好生活，将是我们国家全面现代化的根本目标，而“政党的现代化+政府的现代化+人的现代化”将是促使我们实现奋斗目标的永远的、坚强的力量保证。

    （责任编辑：王 宁）