社会治理导向下的特色小镇治理机制创新
张蔚文 麻玉琦
摘要：伴随着城镇化的快速推进，加快我国城市管理体制改革、提升城市政府管理社会的能力和水平具有愈来愈重要的现实紧迫性。作为新型城镇化战略中体制创新的重要一环，特色小镇为城市管理体制改革路径的探索提供了一个全新切入点。以社会治理为理论工具，在对特色小镇治理问题进行深入分析的基础上，借鉴城市经理制的部分理念，为特色小镇的治理架构提出部分建议，以期为特色小镇的社会治理机制创新乃至中国的城市管理体制改革提供一定的参考思路。
关键词：特色小镇；城市管理；社会治理；城市经理制；城市管理体制改革；多元治理
中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1007-9092（2018）05-0113-007
纵观1978年以来的中国城市管理体制改革进程①，虽已取得显著成效，但离总体目标和公众期待尚有较大距离。习近平总书记在党的十九大报告中提出，要“加强和创新社会治理”，“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”②。由此，破除部分体制机制瓶颈、构建更为完备高效的制度体系、实现治理模式整体转型，以期达成“社会治理”的目标，将成为中国城市管理体制下一步的改革重点。本文尝试将特色小镇作为现行体制的“增量”，将其纳入城市管理体制改革的整体视阈中，就其政策设计和实践状况开展探索研究，并借鉴城市经理制的部分理念，为其社会治理创新提供对策建议。
一、社会治理：中国城市管理
体制改革的理论工具所谓“社会治理”，区别于传统的国家治理和政府治理概念，指“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”③。
自党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”的重要决定以来，诸多学者针对社会治理的内涵、功能定位、现实障碍、政策选择等展开了细致的研究徐猛：《社会治理现代化的科学内涵、价值取向及实现路径》，《学术探索》，2014年第5期。张康之：《论主体多元化条件下的社会治理》，《中国人民大学学报》，2014年第2期。。综合来看，学者们将社会治理的内涵概括为以下三点：
一是治理主体多元化。不同于以政府为单中心的传统治理模式，社会治理模式坚持“多中心治理”理念，除了政府等公共机构，非营利组织、市场化组织、公民社会等都是重要的治理主体，各主体之间法律地位和参与机会平等，共同管理社会公共事务，共同对社会公众负责。
二是治理手段复合化。正如Kettl所言：“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网络管理系统”Donald F.Kettl.Sharing Power：Public Governance and Private Markets.Washington，D.C：Brookings Institution，1993.。社會治理模式中，不同的治理主体有不同的权力实现方式和不同的治理手段，如政府等公共机构多采用法律手段、市场手段、必要的行政手段等，以营利为目的的市场化组织多采用市场手段，非营利性组织和公民社会等则以市场手段或社会动员手段为主。以制度化的合作机制为基础，各主体通过复合式的网络管理系统共同进行社会治理。
三是治理的社会价值取向。面对多元利益集团的不同利益诉求，社会治理的目标是在效率基础上更多地体现社会公平，使发展的成果惠及更多人民。这一目标一是体现为多元主体共同参与公共治理、共同受益，二是体现为政府由凌驾于公民社会之上的“管制者”成为公民社会之中的“服务者”，以人的全面发展为服务宗旨，实现政府与市场、政府与社会的协同共治。
在治理现代化进程中，社会治理已成为我国城市管理体制改革的重要目标和方向。但从实践情况来看，城市管理体制的调整进程明显滞后于社会治理理念的要求。以“全能政府”自居、对社会事务大包大揽的地方政府仍不在少数，政府之外的其他主体参与范围有限、参与形式单一、参与程度肤浅，作用尚未得到充分发挥俞可平：《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，《中国社会科学》，2006年第1期。。城市政府及其下属部门仍习惯于传统的行政管理手段：纵向上，以层级结构为运作基础，采取自上而下的刚性工作方式；横向上，权力运行的“部门化”现象严重，部门间相互推诿、多头执法等问题频发陈雪莲：《效率政府》，中央编译出版社2013年版，第54页。，导致公共资源配置的低效率与行政成本的严重浪费。此外，轻视社会服务的价值取向依然存在，进一步导致公民社会的发育迟缓，多元主体协同的社会治理新格局难以形成。
基于以上论述，社会治理目标上的共识与当前体制机制的部分瓶颈之间存在激烈冲突，如果不及时进行调整与改革，许多深层次的矛盾和问题仍将延续下去甚至可能呈加剧之势，对社会的可持续发展构成严重威胁。但在现行行政层级和既有利益格局之下，打破上述瓶颈并非易事，而“非镇非区”特色小镇模式的出现，为我们提供了一个全新的破题思路。
二、特色小镇：
社会治理创新的“试验田”针对传统块状经济亟需转型等问题，浙江省委省政府于2015年初首次提出特色小镇行动战略，旨在通过打造一批生产、生活、生态“三生”融合的特色小镇，推动传统产业转型升级，为浙江省区域发展提供新的经济增长点。该战略自提出以来，就得到从中央政府到各地方政府的广泛关注，小镇建设浪潮一时间风起云涌。
在发源地浙江省，特色小镇是一个“非镇非区”的概念，其顶层设计是充分尊重市场逻辑的产物，是在产业转型升级大背景下对开发区、产业园区发展模式的提升与超越周鲁耀、周功满：《从开发区到特色小镇：区域开发模式的新变化》，《城市发展研究》，2017年第1期。。而在住建部、发改委和财政部联合发布的文件中，特色小镇则被定位为“建制镇”。为避免角色定位差异导致的政策涵义混淆，本文将研究对象限定为“非镇非区”式特色小镇，并根据《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，浙政发（2015）8号。（以下简称“指导意见”）等文件，阐释其政策设计中社会治理的理念内核：
其一，政府各层级各部门，开发商、运营商、企业等市场主体，就业人员、原住民等社区主体等共同组成了小镇的多元治理主体。其中，市场主体是投资建设的主导；政府在规划编制、基础设施配套、资源要素保障、生态环境保护等方面发挥引导和服务作用；社区主体广泛参与小镇的建设运营，以保证小镇发展方向与居民实际需求的一致性。
其二，“政府引导、企业主体、市场化运作”的治理手段取代单一行政手段。在传统城市管理体制和开发区管理模式中，以土地为对象的传统“城市经营”理念决定了城市政府以土地出让为主要收益来源。为实现土地资本化，地方政府往往设立并控制开发投资公司，形成“一套人马、两块牌子”的单一行政治理模式陈国权、毛益民：《第三区域政企统合治理与集权化现象研究》，《政治学研究》，2015年第2期。。然而根据特色小镇的政策设计，小镇收益除来自土地一级、二级开发之外，还包括产业项目的运营收益、二级房产的运营收益及城市服务的运营收益等，这一收益模式已不再依赖于土地财政，而是一种可持续发展、可自我供血的合理产业架构——这也就意味着土地资本化需求带来的“政企统合治理”、政府大包大揽的行政主导模式失去了其生长的土壤，将被充分尊重市场活力的复合式治理手段取代。
其三，强调整体性社会价值目标。特色小镇的“底色”是“以人为本”，其各项工作的核心是提高当地居民的获得感张军红、张天浩：《特色小镇：以人为本，文旅产城融合》，《经济》，2017年第9期。，最终落脚点是使更多人更大程度享受到发展的成果。小镇兼具产业功能、旅游功能和社区功能，覆盖了企业、创业人员、旅游者、本地居民等多个群体，是产、城、人、文“四位一体”的新型空间和生产、生活、生态“三生融合”的新型社区，是对传统卫星城和开发区中“职住分离”模式的颠覆，最大限度地体现了对人的全面发展的尊重。
然而在实际推进中，小镇的“治理”结构和范式大多仍流于形式这一结论得到诸多学者的调研确认。参见张蔚文：《政府与创建特色小镇：定位、到位与补位》，《浙江社会科学》，2016年第3期；周鲁耀、周功满：《从开发区到特色小镇：区域开发模式的新变化》，《城市发展研究》，2017年第1期。，离其政策预期尚有较大距离，为改革留下了充足空间：
其一，多元治理主体未到位。在目前许多小镇的实践中，以企业为代表的市场主体只是“蜻蜓点水”式参与小镇建设与运营的部分环节，尤其是部分房地产企业，只是出于“拿地”和“拿政府贴息贷款”的目的在小镇大兴住宅小区建设，而非配合政府进行系统性的、长期性的投资运营张晓欢：《我国特色小镇建设面临的问题及政策建议》，《中国经济时报》，2017年第5期。；以居民为代表的社区主体对于社區和小镇的公共事务也无太大的参与热情，长效成熟的社区参与机制尚未形成。
而对政府主体而言，目前各小镇尚未形成统一的管理机构有些小镇直接由跟小镇产业相关的业务部门代为管理，如宁波梅山基金小镇由地方金融服务局管理；有些小镇会聘请专门的运营机构负责招商引资和小镇日常运营，如玉皇山南基金小镇委托私募（对冲）基金行业代表性机构组织运作主体，开展专业化的园区发展和促进工作；有的小镇直接引入企业家作为名誉镇长，参与小镇决策，如基于云计算大数据和智能硬件产业的云栖小镇引入阿里巴巴集团CTO王坚作为名誉镇长，龙坞茶镇聘请绿城中国董事会联席主席、蓝城集团董事长宋卫平等。，大部分小镇会设置小镇管委会、或直接由小镇原属开发区管委会负责小镇的运营管理。采用管委会模式的小镇虽占多数，但与原开发区管委会一样，没有明确的法律地位和行政主体资格，极易造成管理上的混乱郭小碚、张伯旭：《对开发区管理体制的思考和建议——国家级经济技术开发区调研报告》，《宏观经济研究》，2007年第10期。；而且管委会各部门工作人员主要是从市、县或原开发区的相关部门中，通过行政派出、领导职位兼任等方式选出，一是无法保证专职工作，二是不免存在专业性不足和行政管理综合能力相对欠缺的问题，无疑会使小镇“治理”成效大打折扣。
其二，治理手段的行政化趋向明显。如前文所述，市场主体和社区主体均未在小镇建设和运营中发挥应有作用，小镇“治理”本质上仍是政府行政力量的大包大揽——由政府全权负责小镇的投资、建设与运营，或者政府负责投资并委托运营商进行建设运营，导致市场机制服从于行政机制的状况没有得到根本改变，在增加行政成本的同时严重影响了政策的推进效果。
其三，社会价值目标导向不足。部分地方政府将特色小镇视为“拿地拿钱”的招牌，甚至借小镇对“土地财政”概念进行再包装，搞新一轮的房地产开发周鲁耀、周功满：《从开发区到特色小镇：区域开发模式的新变化》，《城市发展研究》，2017年第1期。；再加上受传统“重‘绩效轻‘服务”观念所囿，一些小镇一味注重投资、税收等“硬”指标，而忽视人才吸引、公共服务配套、社区营造等“软”指标，使得“以人为本”的社会价值目标难以真正落地。
综上所述，社会治理是中国城市管理体制改革的总体趋向，但在当前部分体制机制的限制下，在大中城市难以一蹴而就。而“非镇非区”式的特色小镇，作为新型城镇化的重要着力点之一，是对传统行政区划意义上“小城镇”的突破，其创新性的政策设计、自上而下行政层级束缚的相对松动以及较小的空间规模也为其提供了“先行先试、大胆改革”的空间，因此可将其作为试点对象，大胆摸索社会治理体制改革的路径。当前特色小镇的实践情况表明，无论从主体、手段还是价值导向的角度来看，真正意义上的“社会治理”尚未达成。因此，如何在党总揽全局、协调各方的大背景下，创新治理架构，通过多元主体协同和复合手段，实现高端要素整合和特色产业培育等经济发展目标以及破解城乡二元对立等社会价值目标，成为特色小镇下一步发展中亟待解决的关键性问题。
三、特色小镇社会治理创新的路径初探
结合前文的论述，特色小镇机制创新的着眼点就在于，如何在党总揽全局、协调各方的大背景下，充分鼓励多元主体参与、充分实现权力下放和自主管理、充分尊重个体发展需要，进而实现政府与市场、社会资源之间更好的协同合作。城市经理制可为以上目标的实现路径提供部分思路借鉴。
在具体的选聘流程上，以美国2012年夏洛特市城市经理选聘工作为例陶芬：《美国城市经理选聘制度研究：以夏洛特市为例》，华中师范大学硕士论文，2014年。，由市议会向城市经理关系委员会提交选聘过程，并聘请专业的猎头公司沃特斯咨询集团负责选聘工作；沃特斯花费近两个月，根据网上调查和精英访谈制定了候选人简介并提交给市长和市议会审核通过；而后沃特斯集团负责公开接受申请和面试考察筛选，从应聘者中选出符合要求的优秀人才，再由市长和议会对候选人进行面试考察，最后确定三名候选人入围，并对结果进行公示，三名候选人还在公共招待讨论会上与市民见面交流；最后，议会投票选举出下一任城市经理，并在会后召开新闻发布会宣布任命结果。可以说，每一环节都在最大程度上体现和保障了选聘活动的广泛参与、公平公正、民主决策。我国小镇经理人的选聘流程也可效仿以上案例——由管委会根据小镇实际需要制定选聘流程和标准，并报送上级政府通过，而后面向社会公开接受申请，并由上级政府、小镇管委会、小镇自治委员会共同组成评审组，对竞聘人员进行考评，最终在集体会议上以投票方式选拔出合格的小镇经理人，由上级政府授权小镇管委会与被聘用的小镇经理人签订聘用合同。
在绩效考核方面，为了充分保障治理的社会价值目标的实现，应以小镇居民对小镇经理人的工作满意度为主要考核指标，并与专业的量化数据考核相结合，增强绩效评价的权威性和合理性，考核结果将作为继续聘用、解除聘用、奖励惩罚、岗位流动和提升工资待遇的重要依据。在具体操作层面，一是应建立小镇经理人述职机制，向管委会和自治委员会定期反馈公共事务管理工作的进展与不足；二是由小镇管委会和自治委员会联合成立考核评议小组，对小镇经理人进行执行能力、考勤、绩效等方面的定期考核；还应鼓励小镇居民等个体或自组织通过自治委员会向管委会相关部门反映意见，再由管委会組织不定期抽查。
在报酬福利方面，也应向职业化方向发展。城市经理制中，市长和市议员作为民选官员，只拿工资补贴，不拿全工资，其工资待遇由市民投票表决确定；议会针对城市经理以及政府部门的每一位职员，制定明确的岗位要求、薪酬待遇和应享受的福利标准，同时鼓励职员参与政府决策，对政府决策有贡献的人员给予奖励王旭：《一种富有生机的市政体制——美国城市经理制纵向剖析》，《美国研究》，1989年第3期。。在特色小镇治理机制的改革中，也应提前制定明确的岗位要求和对应的薪酬标准，在定期考核工作绩效的基础上，由小镇管委会依据此标准确定小镇经理人该期薪酬，通过自治委员会向所有小镇居民公示并征得多数认可。值得注意的是，为了吸引和留住人才，应适度提高小镇经理人的工资水平和社会保障福利，以体现他们的工作价值和社会认可度；此外，还应在政策许可的范围内适当拓宽其职业上升通道和职业流动性，以加大岗位竞争力度，不断传播新的工作方法和工作思维。
除此之外，为了提高小镇经理人的专业水准，还可效仿美国城市经理协会，建立一个全国范围内统一的小镇经理人平台，负责小镇经理人选拔、培养、考核、联络等具体工作，一方面提高各项工作的效率和统一性，另一方面培养小镇经理人的职业归属感、责任感和职业道德，不断提升这一新型职业群体的职业化、规范化水平。
3.自治层面：激励市场主体和社区主体主动参与小镇治理。多主体共同参与是“社会治理”的核心内涵之一，要想避免特色小镇落入“全能政府”的窠臼，甚至走上“房地产化”的老路，就必须探索各个主体之间的高效互动机制，推动行政力量和市场力量、社会力量的深度合作。
为了激励企业等市场主体的积极参与，首先应根据“镇企结合”原则，建立“政府+市场化企业”的联动发展机制，由政府主体（包括管委会及其职能部门和小镇经理办公室）主导小镇的培育规划、产业定位、审批服务、优惠政策争取等政治决策和行政管理职能；基础设施和公共服务配套建设的主导权则授权给专业的开发建设平台（一般为专业的房地产企业等）。在这种模式中，初期为保证资金投入，政府当然要牵头组织大部分创建和培育工作，同时积极引入竞争机制，鼓励行政部门、市场化企业、金融机构、非营利组织等采取多种形式进行合作，按照“谁投资、谁受益”的原则，引导各类社会资金投入小镇的供水、排水、道路、园林绿化、环卫等基础设施建设，餐饮、住宿、商业、娱乐、休闲、卫生、医养等公共服务设施的运营也可交由社会资本负责；在中后期，为最大限度地发挥市场在资源配置中的作用，政府应从大规模的建设与投融资工程中彻底退出，回归公共服务、制度保障以及环境改善这些公共性职能，将投资、建设、运营的“接力棒”完全交到专业运营商和开发建设平台手中。
为了激励社区主体的积极参与，一是应通过培育、引导、组织、服务等方式，建立由企业代表、就业人员代表、原住民代表等组成的小镇自治委员会，并因地制宜，制定详尽的、操作性强的小镇自治委员会选举办法和参与程序等，使个体参与有法可依；二是大力推行镇务公开，实现小镇优惠政策、规划情况、招商成果等的公开化、透明化，便于自治委员会的民主监督；三是实现自治委员会与小镇经理办公室的无缝对接，在保证小镇经理人行政管理工作顺利开展的同时，使自治委员会反映的问题能在第一时间充分解决，具体举措包括：由小镇经理人轮替参与自治委员会会议、自治委员会协助小镇经理人不定期进行入户访问等。
总的来说，在这种“政府+市场力量+社会力量”联动发展的模式下，政府不再直接介入竞争性领域或环节，更多的是放开社会资本进入门槛，同时加强市场监管，为企业创造公平竞争的环境；企业得以根据自己的产业优势，建设符合自身发展定位和规划的特色小镇；小镇的每一个个体都能广泛、直接地参与小镇建设与运营，在分担政府部门治理压力的同时，使小镇内各类资源得到最有效的整合和最充分的利用，从而激发小镇内生活力，推动小镇健康有序发展。
四、结语
特色小镇既是一种创新性的空间开发模式，又是一种全新的治理架构。作为现行政治体制的某种全新“增量”，特色小镇既免受既得利益网络的束缚，也无需担忧路径依赖的负担，其建设者和运营者可以以更大的勇气和智慧、全新的发展理念去破解已经出现和正在出现的林林总总的挑战。从这个意义上说，特色小镇甚至可以成为中国经济发展模式转型、社会转型、政治体制转型的破题之作。可以预见城市经理制和特色小镇这两个热点相碰，将更大程度地实现特色小镇社会治理机制的创新与完善，为小镇的良性发展打开新的局面。此外，通过特色小镇试点性的改革与尝试，更可为城市经理制的部分先进理念在大中城市的推广奠定基础，为全国范围内的城市管理体制改革摸索出一条稳定可行的路径，以期逐步提升社会治理的质量和效率，使城镇化现代化之成果惠及全体居民。
（责任编辑：石洪斌）
