创新者与实施者：中国农村社会治理的多层次政治
萨拉·纽兰
摘要：中国市民社会研究常聚焦于社会组织相对于政府的自主性，但这些组织如何依靠政府与个别干部的具体方式还有待进一步厘清。本研究指出，在社会组织和政府的关系中，干部个人的工作升迁诱因往往扮演着重要角色，基于此角度，干部可以分为革新者和执行者两类。革新者为了达到个人的工作目标会支持社会组织，为得到上级政府的关注会选择与市民社会合作以寻求快速升迁。但是过度依赖革新者的组织会面临一些问题，他们常常因此偏离组织使命，不利于在当地的长期发展。另一类干部算是执行者。执行者比较重视稳定和安全。虽然上级有时候会勉强他们与社会组织合作，但是执行者清楚这种伙伴关系的风险，并认为这种合作不会带来个人的利益。这些结论凸显了中国多层次政府架构对于国家–社会关系的重要性。
关键词：社会组织；多层次治理；干部管理；中国农村；公共服务
中图分类号：C912文献标志码：A文章编号：1007-9092（2018）05-0061-010
中国的社会组织是否代表一个独立于国家的自治领域，从而成为中国共产党（CCP）统治的新力量？有关中国社会组织（NGO）的许多文献都集中在研究这个问题上（Foster 2001；Hsu，Jennifer & Hasmath 2014；Read 2003；Teets 2013；Unger 2008；ZhangXin & Baum 2004）。然而，有一些人质疑这种做法的智慧性，他们认为，中国市民社会研究在范围上过于狭窄，而且自治的市民社会是一个无法企及的标准，还有相比引进国外的模式，在中国自己的历史中寻找相似体要更好等等（Perry 1994；Salmenkari 2013；Tenzin 2014）。事实上，虽然一些组织也在尽量避免与政府的接触，但对于社会组织而言，自治并不是最佳选择，因为它们得考虑成本因素（Gallagher 2004；Salmenkari 2014）。尽管中国将西方的自治作为核心研究，但是社会组织本身将效能和“组织能力”视为更重要的东西（Hsu & Carolyn 2010）。
对自治概念的这些挑战表明了将重点从组织自治转向组织依赖的重要性。换句话说，如果自治是不可能或者是不必要的，那么组织如何与政府进行互动和依存呢？鉴于肯尼斯·李侃如（Kenneth Lieberthal）和大卫·兰普顿（David Lampton）的“碎片化威权主义”观点（Lieberthal & Lampton 1992），或许我们应该思考，社会组织究竟依存谁？回答这一问题需要我们评估组织的行为体和动机。此外，还需要特别关注这些组织所遇到的政府行为体的范围以及官员们所面临的激励问题。
众所周知，在中国，不同区域和行政层级的官员有不同的目标，这可能导致他们在某些情况下围绕共同目标进行合作，而在另一些情况下则按照不同目标开展工作（Heberer & Schubert 2012；Lieberthal & Lampton 1992；Mertha 2009；Smith 2010）。然而，这些正式的政治网络在官员与社会组织之间的非正式联系的相关性尚未得到探讨。笔者认为，中国的国家结构对社会组织有着重要的影响，体现在对组织的不同层面和个人层级的定位，而他们之间的目标又不一定是一致的。总之，组织必然折射两种地方政府层级的状态。第一种为垂直和水平网络的条块体系，反映了政党-国家的结构。第二种是在这个体制框架内不同官员的等级制度，这也反映了中国政府的多层次、监督、晋升制度（干部责任制度）的结果，激励官员服从上级指令。
如同政府层级所折射的，社会组织也会遇到两种形态的官员体制。第一种为“野心和晋升导向”。笔者将这类官员归纳为创新者，他们渴望与非政府服务的组织合作来实现他们晋升的愿望，同时也樂于提供援助，包括物质资源、开放其他专业的官方网站、提供社会组织希望服务的方位信息等。创新者对社会组织的支持是有原则的，但确实也发挥作用。这些官员希望通过与非政府行为体的合作来提供公共服务，以此赚取创新的声誉，而这种声誉将提升他们在仕途晋升的机会。
这些创新者官员和社会组织之间的伙伴关系可以是互利互惠的。然而，社会组织若过度依赖这种伙伴关系也将付出代价。首先，这些官员的停留是很短暂的。成为社会组织的有效合作伙伴共同创造利益，有利于官员们在仕途上快速晋升，通常使得他们每5到8年就晋升到其他地方。因此，与创新者官员合作能产生短期的价值效益，但是过度依赖就会造成被动，一旦靠山转移到其他地方，这些社会组织也会跟着不稳定。其次，官员们仕途晋升的思想会导致地方治理上的空间差异，同样也反应到市民社会和地方政府项目上。晋升思想促使官员只聚焦于能被上级政府注意的物理优势治理Newland，Sara.，Diversity and Distribution：Essays on Local Governance and Public Service Provision in Multiethnic China.Ph.D.diss，University of California，Berkeley，2015.。这种逻辑很容易推演到社会组织的地缘优势治理，以此吸引上层精英的关注，即便组织本身的使命其实是为弱势群体服务。
第二类官员笔者将之归纳为执行者。这类官员倾向于最小化与他们工作奖励无关的额外风险。他们中有一些人会花大量时间与市民和国有公共服务部门的主管接触，另一些则是一些机构里已经积累了大量相关的政策知识但缺少日常与市民接触的专业经验的长期雇员。与创新者不同的是，执行者并不希望别人将注意力转移自己身上，因为他们担心这场博弈会为自己的职业增加风险。尽管晋升激励官员的机制已经引起了大量的中国农村政治研究学者的关注（Burns 1985–1986；Edin 2003a，2003b；Landry 2008；OBrien & Li 1999），但很多官员对晋升并没有表现出很大的兴趣，他们更乐意接受在本地谋求一个压力低但相对稳定的工作Interview with County Official，Yunnan，2011.。虽然这类官员参与社会组织的治理，但是他们缺乏专业的动机去花时间和精力协助这些组织。并且，由于这种援助任务通常是属于执行官员工作职责范围以外，因此，更高级别的创新人员即便有意愿支持民间社会项目也依旧会受限于这种缺乏热情的官员运转机制的限制。总而言之，中国政府多级的内部委托代理问题干扰了正常的政策执行，也给非政府行为体带来了挑战。
本文通过对两组活动深入访谈和非参与性观察，认为对市民社会所遇的“政府”应该有一个更全面和深刻的理解，通过两种方式丰富对市民社会和多层次的中国政府的理解。首先，深入理解那些组成地方政府的官员个体，以及他们与非政府行为主体合作或者避免与其合作的职业动机，都对当下社会组织管制中区域和部门差异的研究有补充作用Hildebrandt and Timothy，Social Organizations and the Authoritarian State in China，New York：Cambridge University Press，2013；Teets & Jessica C.，Let Many Civil Societies Bloom：the Rise of Consultative Authoritarianism in China，The China Quarterly，213，2013.。第二，现有的地方政府和官员的晋升激励机制研究很少关注到非政府部门层面。本文主张，由于地方政府日益加强通过与非政府部门的合作的途径来为社会提供公共服务，这些组织也逐渐变成雄心勃勃的官员们仕途晋升和动员合作的工具。本文通过对两个组织的案例研究，发现尽管在地方背景和支持的程度上不同，但合作方式上具有相似性，有利于分析这些组织与不同官员合作的有效性。
一、文献综述
自1989年以来，中国学者对市民社会的概念就一直争论不休。先前已经有关于它的大量研究（Chamberlain 1993；Hsu & Carolyn 2010；Huang 1993；Salmenkari 2008；2011；2013；White 1993）。近20年来，社会组织开始蓬勃发展，官方注册的社会组织数量从1988年的4446家增长到2013年的506173家，同时这种争论的风险也跟着增加（Spires，Tan & Chan 2014）。组织形式开始变得复杂。比如，官办社会组织（GONGOs）、党办社会组织（PONGOs）、半自治组织（QUANGOS）模糊化了政府与社会的界限（Lee & Wang 2005；Saich 2000；Schwartz 2004；Simon 2013；Thornton 2013；Wu 2003）。中国政府与之互动的方式也开始变得多样化，比如镇压、监视、管制、公共服务外包等（Fu 2016；Hildebrandt 2011；Howell 2015；Jing 2008；Jing & Savas 2009；Kang & Han 2008；Simon & Teets 2014；Teets 2012；Yang 2003；Zhang & Sun 2012）。
现有的许多文献认为所谓风险指的是一个自治的市民社会成为中国共产党的制衡力量。一些学者认为，社会组织有创造实质性自治的能力Zhang Xin and Richard Baum，Civil Society and the Anatomy of a Rural NGO，The China Journal 52，2004.，但是越来越多的声音达成了一个共识，即自治对于中国的社会组织而言是几乎不可能实现的标准。虽然国家行为的中断一直也是令人担忧的，但这些组织从国家得到的信号是，自治是不受国家欢迎的，它必须为组织的影响力、成立和合法性获取付出代价（Foster 2001；Gallagher 2004；Hsu & Carolyn 2008；Hsu，Jennifer & Hasmath 2014；Saich 2000；Spires 2011）。这当然并非是所有组织的情况，一些草根组织尝试着避免，一些组织甚至试图掩盖它们正在与政府合作的行为Fu and Diana，Disguised Collective Action in China，Comparative Political Studies ，50（4） ，2016.。鑒于来自政府自治意愿和可行性的探讨缺乏共识性，通过社会组织将政府所扮演的各类角色特征化，找到更准确的框架来理解政府与市民社会之间的关系，似乎显得更可行。
理解中国政府与社会组织之间关系的主要途径是法团主义模式。法团主义描述了一种利益表达方式，在这种模式下，不同的利益集团被安排在有层级分配的组织中，他们负责表达代表集团的利益，与政府进行谈判Philippe C.Schmitter and Gerhard Lehmbruch，Trends toward Corporatist Intermediation，London：Sage Publications，1979：85-129.。尽管中国与正统的法团主义模式不同，但自社团革命（associational revolution）以来，学者们就把它应用到中国了。Jennifer Hsu和Reza Hasmath主张地方政府使用法团主义模式来鼓励民间组织提供公共服务以支持地方政府的目标J.Y.J.Hsu and R. Hasmath，The Local Corporatist State and NGO Relations in China，Journal of Contemporary China，23（87），2014.。Jude Howell将政府与劳工类社会组织合作以此提供外来劳工的公共服务称为“福利主义者”（welfarist incorporation）Jude Howell，Shall We Dance？ Welfarist Incorporation and the Politics of State-Labour NGO Relations，The China Quarterly，223，2015.。然而，法团主义模式却因忽视市场对社会组织运作环境的影响Jude Howell，Civil Society，Corporatism and Capitalism in China，Journal of Comparative Asian Development ，11（2），2012.，且因只描述与政府密切相关的组织而受到批评A.J. Spires，Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State，American Journal of Sociology，117（1），2011.。
本文中强调的另一点是，法团主义文献专注的是政府机构和社会组织之间的等级关系。尽管法团主义文献在自治研究方面已经有所改善，使用了更复杂和内部变化的视角来研究“政府”，然而这些文献仍然主要将政府视为功能和地理单位，对构成当地政府的个体以及他们选择援助社会组织或者拒绝援助的理由关注度仍不充分。本文的论点是，地方政府的不同立场在对待社会组织的态度上可能存在分歧。
第三组资料提供了自治和法团主义之间的一些中间地带。Jessica Teets认为，虽然法团主义模式在20世纪90年代就应用到中国的市民社会，但中国的市民社会混合了自治和自上而下与政府联系的特点（又名“协商性威权主义”）J.C.Teets，Let Many Civil Societies Bloom：the Rise of Consultative Authoritarianism in China，The China Quarterly，213，2013；JC Teets，Civil Society under Authoritarianism：The China Model，New York：Cambridge University Press，2014.。这种联系使得社会组织能够影响决策者对社会问题的看法，并最终影响政策的制定J.C.Teets，Beyond Corporatism：the Role of Civil Society Networks in Changing Environmental Policy in China，Paper presented at the Association for Asian Studies Annual Meeting，Seattle，WA，31 March–3 April，2016.。Anthony Spires同样认为，中国政府和社会组织是相互依存的，并且是“共生”的关系：政府如果能够为这些组织的成就背书，社会组织就可以非法存在A.J. Spires，Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State，American Journal of Sociology，117（1），2011.。一些新的关于同构压力和社会组织领域的研究可以帮助我们更好地理解为什么有些组织与地方政府的联系要比其它组织更加紧密，为什么地方政府在某些情况下比其他组织更了解社会组织（Hasmath & Hsu 2014；Hsu，Carolyn & Jiang 2015；Hsu，Jennifer，Hsu & Hasmath 2017）。
虽然这类新研究探索了社会组织的设点、创始人的专业背景和资源战略变化，但笔者认为，必须对中国政府体系内的个体进行详细的补充研究。尽管大量先前的研究描述了中国各级政府层级以及同一层级不同机构的官员的行为（Heberer & Schubert 2012；Lieberthal & Lampton 1992；Mertha 2009；Smith 2010），但是关于政府这个复杂的图景描述，特别是在驱动官员做出不同行为的个人激励结构层面，可以说，在中国市民社会的研究中是缺失的。此外，一些学者还将中国共产党的政治和经济发展以及中国最棘手的治理问题归因为官员职业的激励制度问题上（Chung 2016；Edin 2003a；Edin 2003b；Heberer & Schubert 2012；Landry 2008；OBrien & Li 1999）。然而，关于这些激励制度能否真正促进官员与社会组织的合作仍然未得到充分的探讨。
二、数据
本文对社会组织从业者、专家、乡县政府官员进行了65次访谈。笔者所采访的社会组织行为体都是在不同组织工作的，没有任何反政府的组织存在。一些是没有登记注册的，一些注册为社会组织且其中有一些是由终身政府官员创立的。这些访问是在2009年到2012年间进行的，作为中国农村地区不同民族区域的公共服务提供项目的一部分。因此，本文所讨论的组织都与卫生、教育、基础设施有关，并且致力于落后区域的建设。此外，笔者主要观察了致力于健康和教育领域的两家組织，分别是EdJustice和社区赋权中心 （CCE）To protect identities，I use pseudonyms for all interviewees，individuals，places and organizations throughout.。两家组织都是由个人创立的并且与地方官员保持紧密联系。其中一家组织的创始人是外国人，另一家组织的创始人是当地的精英人士。尽管他们在当地的背景、资源基础有所不同，但是在与地方官员的联系方面却有相似之处。这将增加我们描述更广泛的动态的信心。
本文的论点不能推广到中国所有的社会组织。更确切地说，它适用于如Carolyn Hsu 和 Yuzhou Jiang所说的“政府联盟”（与“政府避嫌”相反）战略的组织C.L. Hsu and Y.Jiang，An Institutional Approach to Chinese NGOs，The China Quarterly，221，2015.。由于笔者所研究的组织是专注于公共服务提供，这些组织的目标通常与地方政府的目标一致。此外，这些组织都是集中在多民族的西南部地区或者是设立项目在少数民族地区，这些地区通常是贫穷落后区域，笔者所描述的动态可能不适合于对地方官员提供社会组织资源需求不强的地区。促进激励地方官员行为机制的学术文章描述了充分一致的全国性动态，这表明了所描述的基本动态在中国其他地区也适用。但是，在市民社会管理中，区域差异的重要性不应被低估，对社会组织而言，那些不需要政府或者政治敏感度低的组织，相对笔者所研究的组织，会更难发展与创新者官员的联系。
三、创新者
先前的研究就表明，中国官员对高层政府设定的绩效目标高度重视，虽有积极的一面，但也有消极的一面。理论上，由于与社会组织的合作并没有在地方官员的监督和晋升制度中明确体现出回报，因此，他们可能更希望干部体系人员与社会组织的互动少些。然而，在笔者的采访中，这些官员对社会组织的态度都持有相同的政治动机。比如，云南一家负责几个少数民族地区的公共卫生组织的负责人说，地方官员经常是向与他们政绩或者晋升有关的事情看齐来自2010年云南当地公共卫生社会组织负责人采访。。尽管学者通常认为经济增长和社会稳定是官员追求的首要目标，然而这些官员的上级政府对社会公共服务提供的“政治追求”似乎更有兴趣，比如减少当地艾滋病毒以及提供当地志愿服务等。正因为如此，地方官员可能有意愿与社会组织合作来促进这些目标的达成来自2010年北京一家国际NGO从业者的采访，以及来自2010年香港公民社会专家的采访。。更广义上来说，创造力和创新都能带来上级政府积极的肯定，对地方官员职位的晋升也有帮助。一个地方官办社会组织的官员告诉笔者，所有的官员都有一个向上级政府展现自己所治理的地方的“创新力”的需要来获取职位的晋升。通过与地方社会组织合作，以一种创新的方式来提供公共服务就是办法之一来自2010年云南当地官办社会组织负责人的采访。。
对于这些创新者（即那些有兴趣通过发起新项目来促进晋升的官员）来说，与社会组织的合作似乎是一种合乎逻辑的途径这些官员并不会将与社会组织的合作作为标榜自己“创新者”的唯一途径，他们通过多种途径来寻求上级的关注（根据2011对北京EdJustice机构主管的采访）。本文并非主张与社会组织的合作就能使官员获得职位晋升，而是提出“创新者”将与社会组织的合作作为追求晋升的工具之一，因此形成了与非政府行为体互动的理念。。国外NGO组织、本土社会组织以及官办社会组织的从业者通常把创新的公共服务的提供作为他们主要的成就。由于这些组织规模很小，资源有限，因此，他们通常开展的试验性项目都是能力范围内的。他们只是单纯地希望，试验项目一旦成功了，地方官员将会接管项目并且进一步扩大项目的实施规模来自2010年四川CCE组织负责人的采访，以及Hsu，Carolyn等人对受访者的访谈。。事实上，根据一个官办社会组织的说法，政府对项目的采用是最成功的实施办法来自当地一家官办社会组织的采访。。然而，地方官员通常不愿意冒险去尝试新的项目，除非项目的成功性是可预见的。因此，他们从地方官员那里获得的经常只是口头承诺，因为这些官员们并不想为项目负责来自当地一家公共健康社会组织负责人的采访。。
这些具有推广意识的官员们为了使得项目试验成功，他们会向社会组织提供大量的支持，远超过现有文献的叙述。EdJustice这家由外国人设立的教育机构就是一个有力的证明，它获得了中国精英阶层大量的支持来自EdJustice机构主管的采访。。EdJustice明显过度依赖当地政府一名姚姓官员，机构主管称其几乎所有的项目都与政府“挂钩”。该组织的创始人第一次与该官员见面的时候，后者正任职一个较高级别的职位。但后来该官员被派到一个比较落后的地级市任党委书记，那时候他正统筹一个“改革”的光明太阳项目。这个项目如成功将会给他带来职位晋升，于是姚书记也就开始寻求社会组织的资源合作，并且运用创新的方式来改善光明太阳项目的成果。
某种程度上，姚书记与EdJustice之间的互动符合了Spirede 信用评级制度A.J. Spires，Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State，American Journal of Sociology，117（1），2011.，只要EdJustice将项目稳妥运行好，姚本身所得到的利益并不仅仅是信用，他可以轻易获得获得上級政府的肯定。姚就是典型的“有野心的、聪明且对民生和创新感兴趣”的中国官员来自EdJustice机构主管的采访。。同时他也助了该社会组织一臂之力，帮助其扩大组织规模。当然，虽然利与弊是同时存在的，但扩大教育的规模改革的确能为他的信用评级带来向上浮升的积极作用。他努力推动县教育局为该组织提供教育资源的帮助以确保项目的成功实施，包括资助志愿者安置的资金，以及提供大量的后勤支持。
诚然，姚书记是位积极的合作伙伴，但同时EdJustice还通过与企业家型的县级领导张某的合作，设立了第一个项目地点——云林县（与光明太阳项目不是同一个地点）。尽管县级领导有点紧张与社会组织合作，而且张某只是倡导合作的支持者之一（其中教育局副局长也支持该项目），但张某依然通过“个人魅力”推动了这一合作。张某虽然并没有提供像光明太阳项目那样等级的物质资助，但他努力积极为该组织提供各种帮助，比如督促教育局提供后勤支持，使得EdJustice能够在该县成功开展项目。事实上，也正因为张某这位“革新者”的存在，云林县才成为EdJustice当初设点的首选。
除了物质上的支持，创新者还为社会组织提供接近中国政府网络的关系渠道有关“条块”的详细叙述，请参见Mertha 2005。。社会组织与政府的关系联结通常是偶然和个人主义的，比如通过与某位官员的一次见面结下了一段友谊来自2010年EdJustice主管的采访，以及云南一家外国NGO负责人的采访。，而此官员在这个关系中既有水平的也有垂直的关系（条块体系）。通过促进双方的合作，这些与社会组织积极合作的官员更有机会使得项目壮大并且比其它项目更成功。
一个总部设在四川的社会组织提供了一个强有力的证明，其与一个政府机构的合作，使其扩大了与不同层级的政府关系网，并且将不同领域的政府机构联结起来，最终提高了办事效率。社区赋权中心（CCE）是一个在不同贫困民族县设立教育、健康、卫生和经济发展等扶贫项目的组织。因为其强调对妇女和女童的扶助，因此其与妇联组织的联系也十分紧密。妇联的垂直网络关系使得该组织有机会与县级政府建立伙伴关系（每个县都有妇联的分支设点），确保了该组织能获得乡镇和村镇官员的援助，因为妇联与这些层级的妇女干部都要保持紧密联系来自2010年四川CCE当地员工的采访。。如果没有这种垂直的网络关系，CCE很难使项目得到成功实施这种现象并不局限于CCE。云南当地一家非政府组织的负责人也表示，这些垂直网络至关重要：如果没有这些网络，组织就需要在各级政府之间建立新的关系。在省级或者市镇级建立关系网更有助于建立起办公点。来自2010年云南当地社会组织主管的采访。。
地方官办妇联与同一地理位置的办事处官员的水平关系对CCE而言是一种宝贵的资源。更重要的是，妇联将地方劳动局的官员介绍给CCE，这种合作伙伴关系进一步促进了经由劳动局介绍且经过CCE职业培训项目的女孩在四川当地（酒店、饭店、旅游公司）或者其他省份（沿海城市的工厂）获得了工作。这是一种互惠互利的安排。该组织很难说服“没有耐心”的女孩完成大量的培训，但提供工作机会的承诺会激励参与者积极完成项目，帮助该机构达成其目标，并且使其成为外国基金会捐赠的积极候选人。对于劳动局而言，他们需要完成向沿海城市提供劳动力的任务，CCE帮助其提供了源源不断的且相对完善的潜在劳动力，而原本这个地区，这些居民的普通话和受教育程度都很低下，无法获得乡村以外的工作来自北京当地一家国际NGO员工的采访。。
这些与创新者富有成效的合作关系使人们确信，自治是社会组织的目标。一些员工难免为此感到沮丧，因为他们觉得在这种关系里是不平等的。一位公众健康领域社会组织的员工抱怨道，社会组织必须为自己的项目付费，并为政府能够实施这些项目的特权付费来自2010年云南一家外国公共健康组织员工的采访。。另一位认为，这种做法是合法的，社会组织只是在帮助解决政府所不能解决的东西来自CCE负责人的采访。。尽管如此，很多社会组织还是难以避免要与政府合作，而事实上，很多组织其实有能力避开这种合作关系，但它们并不想避开，反而愿意与政府合作。有点自相矛盾的是，与官员合作可以在他们希望服务的公众眼中为组织提供合法性。但是公众对社会组织的信任度要比政府的低，即便知道地方和中央的腐败现象屡见不鲜Bruce Dickson，The Xi Jinping Administration：A Comprehensive Assessment，Roundtable at the Association for Asian Studies Annual Meeting，Seattle，WA，31 March–3 April，2016.。因此，社会组织与政府的联系越来越紧密也不足为奇了。有关中国慈善项目“希望工程”的一项研究表明，社会组织工作人员会故意模糊化慈善组织和政府之间的区别Carolyn L.Hsu，“Rehabilitating Charity”in China：the Case of Project Hope and the Rise of Nonprofit Organizations，Journal of Civil Society，4（2），2008.。CCE的负责人说，如果没有妇联官员的合作，他们很难招聘到女孩来参加他们的项目培训，因为许多公众对社会组织都持怀疑的态度来自CCE负责人的采访。那些尝试独立于政府之外的社会组织经常遭到政府的阻挠和公众的怀疑，而他们又担心与政府合作会将关系复杂化来自2010年云南当地一家社会组织负责人的采访。基于这种动态关系，很多社会组织将与创新者的合作视为组织成功的一个必要工具也就不足为奇了。
然而，如果组织过度依赖于这种关系，必然会产生两种成本。第一，他们缺乏创新者官员的自治权，这意味着社会组织项目的空间分布往往是根据官员的偏好来选择，而官员们通常是根据自身职位晋升而非社会组织的使命来选择项目的。正如中国许多非营利组织一样，EdJustice旨在改善农村和城市地区之间资源分配的不公平。在光明阳光项目上，按照姚书记的意愿，在几个集聚中国大量贫困人口的贫困县的省份设点，以帮助社会组织更快实现目标。然而，该组织项目所在地却限制了其自由行权。尽管EdJustice一位主管介紹说，他们与当地官员合作是“协商谈判”的模式，但在实际的实施过程中，因其依赖政府的缘故，组织是处于相对弱势的地位。因此，即使该组织的使命是在农村地区扶贫和实现公平，然而在一开始的项目实施中，其光明阳光项目设点却是从相对周边农村较发达的城市开始实施，这仅仅因为考虑到该城市地方官员面子问题来自EdJustice主管的采访。相对EdJustice项目，其它组织所获得的投入更少。据国际发展组织的一名雇员介绍，该组织的高级政府伙伴在中国少数民族地区的几个项目中掌握着绝对的空间分布权。该组织与扶贫办也紧密合作，且通常是按扶贫办制定的项目地点去办事。笔者的这位受访者并不认为对政府的这种动态的依存关系有不妥之处，她还声称“帮助中国政府（后来她改口说‘中国人民）的最佳方式就是去政府认为最需要的地方”来自2011年北京国际发展NGO的员工的采访。
创新者官员在某些地方实施项目的动机来源于升迁而非因为地方的高度需求。鼓励EdJustice与光明阳光项目的地方学校合作，可以将姚书记的创新理念实施到教育改革中，这可以使得他的成果得以被上级政府发现进而提高晋升的概率。假如一开始EdJustice设点是按原计划进行而非这些县政府区域，将会是另一番景象。在县政府或者临近点设立项目点，就会有类似姚书记这样的官员带来资源的优势，通过其自身的政府关系网带来其他政府资源，将动员当地政府精英参与其中促进项目的顺利实施，同时也为这些官员带来政治上的利益。但同时也意味着这些政治地缘优势且相对富裕的地区将享有独特的组织服务待遇促进激励机制的空间逻辑，影响了官员直接向邻近地区提供公共服务的决定。。该组织也可以在某种程度上抵制官员们的偏好——拒绝在不需要资助的地方设立项目点——但同时也要注意不要因为过分强调自身的需求而损害了与支持者之间的关系来自EdJustice主管的采访。
这种空间依存动态是不可避免的。例如，CCE就能够按照自己的意愿而非县政府的决定来设点项目所在地。但是这也是因为CCE机构的创始人是来自退休的某官员，并且它的员工都是当地人，这种得天独厚的优势使得其项目得以顺利实施。然而，大多数组织并不具备这种优势。对那些组织而言，来自政府官员提供的资源是非常重要的，依赖这种资源使得他们的项目变得有效，但同时也存在一定的空间偏差性，正是这些偏差性使得那些官员履行自己的职责。
依赖创新者会产生的第二个成本就是如果这样做会危及组织的长期发展。这些官员关注的是他们当前的利益和晋升，这也导致了组织项目设点也都是短暂的。一旦官员被调动到别的地方任职，组织的运作将出现困境。EdJustice就遇过类似的情况，当时某县教育局副局长晋升到县政府任职时，该组织出现了运转的困境。其实这并不奇怪，教育局的官员一开始支持项目也是因为他将与社会组织合作视为晋升的途径。因此组织通常面临着两难困境：它们经常选择进行开展项目是因为这些官员具有创新和支持意识来自当地一家官办社会组织负责人的采访以及北京当地一家国际NGO员工的采访。，但是它们也留不住这些官员，他们是社会组织合作的好伙伴也是晋升的候选人。
EdJustice使用了多种策略来保护组织不受支持者离开的影响。笔者将组织努力摆脱个人领导关系的做法描述为 “艰难但必要的”的程序化关系。该组织领导人实施双重策略的办法，将大学等教育机构和省教育局的关系常态化，同时培养原本存在的领导关系以及培养那些可能帮助组织的潜在领导关系。这种正式的协商模式（比如与教育局政府机关签署一份备忘协议）只有当创新者施压特定政府部门才可能执行来自EdJustice主管的采访。，这两种策略都不具有可替代性，组织也很可能继续依赖这种个人关系网，甚至会加深其与政府机构的正式关系。
四、实施者
那么组织与那些留任的官员之间的关系是如何呢？虽然在中国的政治文献中有很多关于晋升激励的内容，但在笔者的实地考察工作中，所遇到的官员似乎只有屈指可数的个别人渴望提升其党政领导级别。正如一位云南某县政府官员向笔者解释的，他认识的大多数官员都希望留在自己的家乡过上舒适的生活，没有压力，不为晋升而离开家人来自某县级官员的采访。。事实上，笔者所指的 “实施者”官员——通常是一个机构的长期雇员，对快速晋升的工作兴趣不大——这种官员在当地占很大比例，也是社会组织所遇到的另一种情形。这些实施者带来的挑战与创新者不同。如果没有强烈的个人职业晋升来激励合作，实施者往往不愿意与社会组织紧密合作。组织必须与不同的官员建立伙伴关系，这些官员有的对组织的目标充满热情，有的则厌恶风险和承诺。这些挑战是由中国政府多层次结构所产生的委托代理问题所带来的。这不能保证创新者的下属官员们会共享其与社会组织合作的承诺。面对不同的激励和时间期限，那些级别低的官员不会轻易与他们不信任的组织积极合作。
一旦组织与创新者建立了关系，它通常依赖于低级别官员的网络来帮助实施其计划。在CCE的案例中，该组织的合作伙伴地市妇联，反过来征聘乡县级妇联官员协助CCE直接执行方案。例如，CCE开展了针对农村妇女的艾滋病毒/艾滋病预防教育方案，并向参与的妇女发放免费避孕套，参与的这些妇女中有少数是无法直接进行这些项目培训，因此CCE依靠这些地方女官员的参与来扩大本组织的影响。为了做到这一点，CCE的员工把乡村女官带到一起进行培训，然后，这些官员的任务是回到他们的家乡，将项目复制培训当地的女性。
如果没有这些实施者的合作，CCE将无法运行它的程序——如果没有CCE的领导人所拥有的深入本地背景和精英关系，情况不容乐观。第一个障碍是组织能力：CCE正式员工不多，在短时间内无法直接在多个村庄进行培训。要将当地妇女聚集在一个中心位置进行培训很困难，因为村庄之间的交通极其不便利，而且当地少数民族的妇女承受着异常沉重的工作量来自2010年四川CCE员工的采访。。即使CCE现在员工人数较多了，但由于当地的文化规范（例如，男雇员不能与农村妇女讨论性问题），CCE的工作人员也可能无法对村庄妇女进行单独的培训。甚至该组织的女雇员也被怀疑为村外来者，虽然她们来自同一个地方，属于同一民族，她们受教育程度更高，但她们比村里的妇女更容易被汉族文化同化。在一些村庄，CCE的员工与参与CCE项目的当地妇女的互动几乎没有什么困难，但在另一些村庄，妇女甚至不愿意参加这些员工后续评估方案的調查来自2010年CCE培训项目的非参与观察。。因此，来自对农村居民非常熟悉的当地女官员们的帮助对该组织接触大量公众的成败至关重要。
虽然这些帮助对组织的成功至关重要，然而CCE与这些实施者的关系却是很复杂的。一些官员热情地接受了为当地妇女进行培训的任务，但该组织的后续调查却发现，当地居民对艾滋病预防非常了解，其他官员则恰恰相反：有些人根本就没能力进行培训，而另一些人则以一种粗略的方式进行培训，当地妇女无法回答任何关于艾滋病预防的基本问题。CCE的员工也感到沮丧。由于没有可行的替代办法，该组织几乎没有办法要求顽固的乡镇和村官全面地执行组织的培训课程。
与CCE合作的基层官员即使对升迁有兴趣，然而他们实际上难以晋升到更高政府级别的职位（许多人是功能性文盲，比如不会说普通话），因此，在参与实施创新计划时，他们没有像创新者一样拥有职业激励。他们努力工作以达到组织的目标似乎更多的是个人对组织工作的兴趣，而不是出自一个理性的思考。一位官办社会组织的负责人声称，当上级官员命令下级官员做某事时，他们就会这么做。这是与创新者合作的巨大好处，可以将任务分配给下级官员来自2010年云南一家官办社会组织负责人的采访。。由于与政府的关系相对密切，也许官办社会组织能够更好地让高层的支持者对低级别实施者施加压力。然而，CCE的案例表明，委托代理问题可能会非常严重，即使实施者尽责地协助一项方案，他们也可能削弱组织的效能性。作为合作伙伴，他们的主要优势之一就是，他们根植于当地社区，但与那些经常从别处空降的创新者相比也可能是一把双刃剑，实施者可能对他们社区的需求有强烈的想法和偏好，但不一定符合该组织的哲学。
EdJustice与实施者的伙伴关系性质有些不同，但由于创新者的目标与实施者的目标之间的脱节，这两个组织面临着类似的挑战。在每一个地方建立了与创新者的高层领导地位的关系后，该组织最直接地与当地县教育局合作。尽管这些机构的上级都是该组织的热心支持者，但这些关系还是有些令人担忧。教育局官员与该组织建立了过于密切的联系可能弊大于利，尽管创新者可以与组织保持距离，但如果它涉及政治或其他问题，教育部门的官员可能无法避免要承担责任，并可能面临严重的职业生涯惩罚来自EdJustice主管的采访。。高风险、高回报的赌博有时对那些想要从人群中脱颖而出的官员来说是值得的，创新者往往会这样做，但对于那些仅仅希望在当前职位上保持稳定就业的官员来说，冒险是没有什么好处的。
当涉及到与实施者的合作时，组织可能会发现自己（以及他们的创新者伙伴）还是被忽略了。EdJustice与省教育厅的国际办公室建立了关系，并邀请该部门的一名官员到云林县鼓励教师将更多创造性的教学方法应用到课堂上。然而，因为老师的考核是根据学生的考试成绩而不是他们的英语口语来评估的，所以无论是官员还是EdJustice，都不能成功地说服当地的老师让英语口语成为一种课堂选择。
就像社会组织与创新者的关系一样，它们与实施者的关系使组织自治的概念变得复杂，从而质疑这样的自治的可行性或必要性。在中国的多层级体系中，与这些官员的互动基本上是不可避免的，尽管组织领导和员工经常对“不作为”的地方官员表示失望，但这些组织所期待的往往要比官员做的要多很多特例还包括：社会组织所服务对象对政府的不信任。例如，对于一个为静脉吸毒者提供服务的公共卫生组织，政府合作伙伴（当地疾病防控中心）提供最有力的支持就是，确保公安局承诺不逮捕项目的参与者。来自2010年云南省国际公共卫生组织员工的采访。。
五、结论
本文主张将注意力从社会组织自治权转移到更具体的组织对个别官员依赖的研究中，而这些例子所提出的自治既不可能也不可取。中国社会组织所遇见的中国政府是多面性的：它包含了一个复杂的、多层级的官僚系统，在其中，各类官员寻求实现自己的目标。不同类型的官员面临不同的职业激励：创新者寻求通过创业管理策略来吸引人们的注意力（从而最大化他们自己的提升前景），而实施者则寻求最大限度地减少政治风险，避免花时间在创新者青睐的但不太可能使他们受益的项目上。当社会组织试图在创新者经常监督执行者的多层次体系中发挥作用时，它们往往会从与创新者的密切联系中受益，并努力克服实施者不愿与它们接触的困难。这表明，社会组织通常不认为自主权是一种宝贵的资产。然而，与地方政府的紧密结合是有代价的。首先，这意味着组织发展的项目是经常与可自由支配项目的政府官员的目标一致，结果将导致社会组织的方案经常表现出与政府服务空间和偏好相同。其次，与革新者的密切联系会使组织长期处于弱势地位。这些官员通常只是临时部署到指定的地区，没有支持者在背后的支持，组织的生存能力不太可能超过其支持者的任期。
这些年中国社会组织的合法环境发生了很多变化，社会组织功能可能会改变本文所描述的动态。虽然有些人希望慈善法（于2016年9月1日颁布）将为社会组织带来希望，比如登记便利，但也有一些人担心部分法律，如“社会功德”规定，会使慈善法陷入模棱两可的境地《关于中华人民共和国慈善法（草案）的反馈》（草根组织对法律草案的反馈）见于Anthony J.Spires网站：athttp：// anthonyjspires.weebly.com/charity-law-in-china.html，于2017年1月5日通过。。虽然现在评估这些政策变化的长期影响还为时过早，但它可能会使社会组织更加难以获得创新者的支持。主要有两个原因：社会组织对这些以晋升为导向的官员很有用，部分原因是他们可以给资金短缺的地区带来资源。第二，如果新法律的目的是（在一定程度上）使社会组织更有系统和处于正式的监督，那么官员与监管局的互动可能会影响创新者与社会组织之间个人的、或相对非正式关系发展的机会。
然而，本文描述的动态不太可能完全消失。中国的社会组织总是在一个特定的法律环境下运作，因此新法律可能不会像早期评论所暗示的那样是激进的背离。新法律也有可能通过澄清“什么是合法的什么是不被允许的”，使社会组织更容易发挥其功能C.H. Hsu and J.C. Teets，Is Chinas New Overseas NGO Management Law Sounding the Death Knell for Civil Society？ Maybe not，Asia-Pacific Journal1，4（3），2016.。此外，本文的研究結果是与Hsu 和 Teets的声称一致即官员和政府对他们所依赖的社会组织的成功产生既得利益。只要革新者们把与社会组织的伙伴关系看作是晋升的途径，他们就有可能保护并继续与那些能给他们带来好处的组织合作。如果对地方官员的评价和晋升制度没有根本性的改变，这种动态不太可能改变。
六、致谢
感谢Roselyn Hsueh，Kyle Jaros，John Chung-En Liu和Kevin O'Brien等人对这篇文章和早期项目的高质量评论。该研究由美国国家科学基金会（博士论文改进基金SES-1023953）、加州大学伯克利分校中国研究中心和加州大学伯克利国际研究所资助。
（责任编辑：杨仙丽）
