后脱钩时代行业协会功能再定位：共益组织研究视角
罗文恩
摘要：关于行业协会的职能角色学界已有大量讨论，并形成“依附工具”、“桥梁纽带”和“互益组织”三大主流学说，但这些观点在诠释后脱钩时代行业协会的功能定位时都存在一定局限性，为此尝试提出“共益组织”概念来构建后脱钩时代行业协会发展的理想类型。行业协会的“共益性”，是指在为会员企业提供俱乐部产品的同时生产行业公共品以促进行业整体发展。在文献评述基础上探讨了共益组织与传统概念（尤其是“互益组织”）的联系和区别，并从俱乐部产品与行业公共品的互补性、内部治理机制的调适、拓展经营性业务等角度论证了行业协会转向共益组织的路径。共益组织的兴起，似乎蕴含着今后我国政会关系走向混合主义的可能性。
关键词：行业协会；共益组织；互益组织；政会关系；脱钩改革
中图分类号：C912.2文献标志码：A文章编号：1007-9092（2018）05-0104-009
一、问题的提出
行业协会①是市场经济体制得以有效运行的润滑剂和推进器。改革开放以来，我国行业协会重新萌发生机，成为经济建设和社会发展的重要力量。但是除了少数行业协会由民营企业家通过自下而上方式自发组建外，我国大部分行业协会都属于“体制内生成”，即中央和地方政府在市场经济体制建设过程中进行机构改革，把原先的专业经济管理部门转变成所谓的行业组织，替代政府行使行业管理的职能②。这种政府主导的行业协会③往往官办色彩浓重，存在诸多弊端，故而去行政化改革（官方文件形象地称之为“脱钩”）成为近二十年来我国政会关系变革中的一个重要议题④。在进行了若干地方试点改革之后，2015年7月行业协会商会全面脱钩改革大幕在全国范围内正式拉起。这次行业协会商会脱钩改革呈现两大鲜明特点：一是脱钩力度深，要求通过“五分离五规范”彻底剥离行业协会商会与行政机关之间的身份依附；二是涉及范围广，除个别承担特殊职能的行业协会商会外，其他商协会一律需要完成脱钩动作按照《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》部署，2015年11月以来全国性行业协会商会先后开展了三批脱钩试点，共有428家全国性行业协会商会报送脱钩实施方案。截至2018年4月，已有388家完成脱钩。数据来源：中央政府网站，http：//www.gov.cn/xinwen/2018-04/13/content_5282190.htm。。因此，无论是决策者、学界还是实务界，都对这次改革成效有更高的期待。
然而，作为中央自上而下推动的“强制性”制度变迁，这次脱钩改革仍然存在各种挑战与风险。首先，长期以来官办行业协会与职能部门之间通过相互依附、双向嵌入已经形成复杂的利益链条，仅仅依靠行政命令强制性斩断可能面临脱钩“走形式”或者“回潮”的风险。这需要重新设计激励机制和完善配套方案以调动行政机关与脱钩主体的积极性相关文献参阅（1）沈永东、宋晓清：《新一轮行业协会商会与行政机关脱钩改革的风险及其防范》，《中共浙江省委党校学报》，2016年第2期；（2）卢向东：《“控制-功能”关系视角下行业协会商会脱钩改革》，《国家行政学院学报》，2017年第5期；（3）傅昌波、简燕平：《行业协会商会与行政脱钩改革的难点与对策》，《行政改革管理》，2017年第10期。本文对此不再作赘述。。更为重要的是，还原行业协会的社会属性只是手段，而根本目标则是解决行业协会在服务市场经济和促进行业发展中的“功能异化”问题在脱钩之前，行业协会的功能异化主要体现在其官民二重性的“红顶中介”身份容易滋生权力寻租问题，即利用行政权力采取各种手段谋取不当得益，难以真正代表行业和企业的利益。脱钩之后则面临另外一种功能扭曲的风险，即行业协会因自身造血功能不足而依附于某些大企业，沦为由内部人控制、为少数人代言和谋利的工具。。这里涉及到两个相互关联的核心议题：（1）脱钩之后行业协会的功能定位究竟是什么？（2）如何梳理政府、市场与行业协会之间的关系，确保行业协会的功能得以有效发挥？如果这两个问题回答不好，行业协会脱钩改革恐怕仍然面临治标不治本的窘境。
关于行业协会的功能抑或角色学界已有大量的讨论，并形成“依附工具”、“桥梁纽带”和“互益组织”三大主流学说代表性文献包括（1）张华：《链接纽带抑或依附工具：转型时期中国行业协会研究文献评述》，《社会》，2015年第3期；（2）徐家良：《双重赋权：中国行业协会的基本特征》，《天津行政学院学报》，2003年第1期；（3）陈晓军：《互益性法人法律制度研究》，法律出版社，2007年；（4）郁建兴、周俊、沈永东、何宾：《后双重管理体制时代的行业协会商会发展》，《浙江社会科学》，2013年第12期。下文将对行业协会组织功能的演变详细论述。。这些代表性观点基于行业协会与政府、企业之间的不同互动关系类型来界定行业协会角色，为我们探索不同时期抑或不同政会关系情境下我国行业协会的地位及作用提供了丰富的理论视角。但必须指出的是，上述三大观点在诠释后脱钩时代行业协会的功能定位时都存在一定局限性。“依附工具”、“桥梁纽带”学说是在政府主导、“官民二重性”等前提下探讨行业协会基本属性，这与脱钩改革之后行业协会走向社会化、市场化的大趋势存在冲突。而“互益组织”的提法，尽管祛除了我国行业协会长期以来行政依附的顽疾，有助于行业协会走向依法自治、独立运作道路，但因其内在的“会员逻辑”和俱乐部属性可能引发协会对行业整体利益代表不足、碎片化发展等诸多新困境郁建兴、周俊、沈永东、何宾：《后双重管理体制时代的行业协会商会发展》，《浙江社会科学》，2013年第12期；沈永东、宋晓清：《新一轮行业协会商会与行政机关脱钩改革的风险及其防范》，《中共浙江省委党校学报》，2016年第2期。。
有鑒于此，本文尝试提出“共益组织”概念来构建后脱钩时代行业协会发展的理想类型。这里行业协会的“共益性”，是指在为会员企业提供俱乐部产品的同时生产行业公共品以促进产业行业整体发展。从本质上讲，共益组织是一种混合组织（hybrid organization）混合组织是指包含多重组织身份、组织形式和制度逻辑的一类组织，典型的例子是同时追求商业和慈善价值的社会企业。参阅：Battilana J.，Lee M..Advancing Research on Hybrid Organizing–Insights from the Study of Social Enterprises[J].Academy of Management Annals，2014，8（1）：397-441。一个有趣的案例是，胡辉华等（2016）发现广东省物流行业协会既不依附政府也不依赖会员，而是依靠类似社会企业的运作模式得以迅速成长。参见胡辉华、陈楚烽、郑妍：《后双重管理体制时代的行业协会如何成长发展？》，《公共行政评论》，2016年第4期。，兼具“会员服务者”和“行业助推器”双重角色，在代表会员利益基础上追求行业的整体利益，从而获得内部合法性和外部合法性合法性（legitimacy）的要旨是“由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受”（高丙中）。这里的内部合法性，是指行业协会被会员企业认可和接受，而外部合法性则是指行业协会被非会员企业、政府部门、其他利益相关者和公众所认可和接受。参阅：（1）高丙中：《社会团体的合法性问题》，《中国社会科学》，2000年第2期；（2）徐家良、孙钰林：《论社会团体的内部合法性》，《甘肃行政学院学报》，2006年第4期；（3）郑小勇、赵立龙、陈学光：《制度理论视角下行业协会的功能解析与建设要求》，《重庆大学学报（社会科学版）》，2011年第6期。。本文将梳理已有文献对行业协会功能角色的界定，探讨共益组织与这些概念（尤其是“互益组织”）的联系和区别，并从俱乐部产品与行业公共品的互补性、内部治理机制的调适、拓展经营性业务等角度论证行业协会作为共益组织的可能性。
二、去行政化改革与中国行业
协会的功能转型（一）行业协会的去行政化改革
由于我国行业组织设立的特殊背景，政会分离改革一直倍受学者关注，讨论焦点包括去行政化动力，政会分离具体内容以及改革路径等沈恒超、贾西津：《官办行业协会：何去何从》，《社会》，2003年第8期；鲁篱、赵尧：《行业协会去行政化的法治选择》，《天府新论》，2014年第5期；易继明：《论行业协会市场化改革》，《法学家》，2014年第4期。。动力方面，除了行政化色彩浓厚导致其缺乏活力、行业代表性和公信力低、功能发挥不足外陆苏华、韩国明：《论我国官方行业协会民间化》，《经济体制改革》，2005年第6期。，中国加入WTO后需要民间协会与国际社会对接也是重要推动力孙发锋：《中国民间组织“去行政化”改革的动力和阻力》，《理论月刊》，2012年第10期。。政会分离内容方面，早期研究主要关注物理层面与组织运作层面的分离邓国胜：《政府与NGO的关系：改革的方向与路径》，《中国行政管理》，2010年第4期。，近年来关注焦点则是职能分离例如，周俊认为“职能本是政会关系的落脚点，在机构、人员和财务分离已基本实现的今天，职能分离更应成为‘去行政化改革的重中之重”，参见周俊：《行业协会商会的自治权与依法自治》，《中共浙江省委党校学报》，2014年第5期。，即厘清政府和协会在行业管理中的权责边界，把不应由政府承担的行业管理职责“转移”或“交还”给行业协会，不少学者认为这是去行政化改革能否成功的关键孙发锋：《中共民间组织“去行政化”改革：反思与建议》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》，2014年第1期；张建民：《全面深化改革时代行业协会商会职能的新定位》，《中共浙江省委党校学报》，2014年第5期。。改革路径的探讨可划归为两个层面。一是制度层面，主要议题包括实行“直接登记”以减少行政干预，推行“一业多会”政策和适度竞争以增强行业协会活力郁建兴、何宾：《“一业一会”还是“一业多会”？基于行业协会集体物品供给的比较研究》，《浙江大学学报（人文社科版）》，2013年第3期；江华：《民间商会的“一业多会”问题及其求解路径》，《中国工业经济》，2008年第5期。，以及通过政府放权或者还权、向行业协会购买服务、改变监管方式郁建兴、沈永东、周俊：《从双重管理到合规性监管》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2014年第4期。等手段增强改革效果等。二是组织层面，重点议题包括完善内部治理机制保证行业协会的自治性和代表性甫玉龙、史晓葳：《完善行业协会内部治理结构的探讨》，《中国行政管理》，2009年第7期。，既要防止对政府的依附，也要避免内部人控制石碧涛、张捷：《我国行业协会的精英治理问题研究》，《经济体制改革》，2011年第3期。，以及加强行业协会组织能力建设等。
（二）政会关系演变与行业协会的角色定位
与政府、市场的互动关系是界定行业协会组织功能的重要准绳。改革开放以来，由于国家与社会关系一直处于动态变化过程之中，政府的经济职能持续优化调整，企业等市场主体不断生长分化，加之全国各地经济结构和经济发展水平的巨大差异，导致我们无法设计一套标准的尺度来衡量政府、市场与行业协会之间的复杂关系。基于不同的理论视角和关注焦点，学者们对行业协会的基本属性判定亦大相径庭，涌现出三大主流观点。
一是把行业协会视为纯粹的“依附工具”。这一观点认为中国行业协会镶嵌于国家机构内部，是依附于政府的行业管理工具张华：《链接纽带抑或依附工具：转型时期中国行业协会研究文献评述》，《社会》，2015年第3期；Foster K.W..Embedded within State Agencies：Business Associations in Yantai[J].China Journal，2002 （47）：41-65.。行业协会并非被政府机关“吸纳”或者“捕获”，而本身就是国家机器的一部分，在人事、财务和决策上均受控于业务主管部门，缺乏代表行业和企业利益的意愿。二是被政府和实务界普遍接受的“桥梁纽带”学说，即行业协会是介于政府和企业之间，接受政府和企业“双重赋权”和提供双向服务的中介组织徐家良：《双重赋权：中国行业协会的基本特征》，《天津行政学院学报》，2003年第1期；黄昕：《行业协会与政府及会员企业之间的关系模式》，《理论月刊》，2008年第1期。。这是脱钩改革前我国大部分行业协会的写照，其内部治理架构和组织功能体现了典型的“官民二重性”孙丙耀：《中国社会团体官民二重性问题》，《社会科学季刊》，1994年（總第6期）。。近年来该观点越来越受到质疑，理由包括“二元服从者”定位导致协会角色冲突和职能发挥受限郭薇、秦浩：《中国行业协会自律职能缺失的原因分析》，《浙江社会科学》，2012年第5期。，协会实际功能远远超出“上传下达”的传送带作用关于行业协会的具体职能，参阅（1）王名、孙春苗：《行业协会论纲》，《中国非营利评论》， 2009年第 1 期；张建民：《全面深化改革时代行业协会商会职能的新定位》，《中共浙江省委党校学报》，2014年第5期。，桥梁角色抑制协会的自治权和民间属性周俊：《行业协会商会的自治权与依法自治》，《中共浙江省委党校学报》，2014年第5期。等等。 第三类观点则是把行业协会视为 “互益组织”参见陈晓军：《互益性法人法律制度研究》，法律出版社，2007年；郁建兴：《全面深化改革时代行业协会商会研究的新议程》，《行政论坛》，2014年第5期。，其本质是基于特定群体相互间的利益认同而形成的俱乐部组织王名、孙春苗：《行业协会论纲》，《中国非营利评论》， 2009年第 1 期。。这类观点强调淡化行业协会的公共属性，认为行业协会的核心职能是服务会员和代表会员利益，其行为风格与多元主义模式下的利益集团较为接近互益组织有几个典型特征：一是由成员在共同兴趣和爱好基础上设立；二是通过会员大会作为最高权力机构来实现全体会员的意思自治；三是以维护和协调会员利益为核心使命，并无承担公共责任或者追求社会公益价值的义务；四是终止时会员对其剩余价值具有分配的权利。关于互益组织的深入讨论，参阅陈晓军：《互益性法人法律制度研究》，法律出版社2007年版，第42-98页。。表1总结了不同功能定位之下我国行业协会的基本特征。表1政会关系演变与行业协会的功能定位
基本定位依附工具桥梁纽带互益组织与政府关系隶属于主管部门的“二政府”作为政府的助手向下传达政策意图、协助行业管理依法自治，相互独立与市场关系行业与企业的“上级管理者”在有限程度上代表企业反映诉求，协调企业间利益冲突会员企业的服务者和利益代言人治理架构内部治理机制不健全，协会缺乏自治权会员大会属于形式上的权力机构，协会自治权受到行政干预会员大会为最高权力机构，政府除依法监管外不直接干预其运作核心职能代表政府行使行业管理的职能在政企之间发挥上传下达的联络作用面向會员提供俱乐部产品，无提供行业公共品的义务近年来“互益组织”的提法日益受到学术界的重视和认可，主要出于两方面的原因：一是2012年党的十八大报告提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”互益组织鲜明的自治特征与政社分开改革的目标是一致的。尤其是在推行“一业多会”的情形下，行业协会为了吸引企业入会将更加强调其“会员逻辑”和俱乐部属性。其二，从欧洲一体化进程中德国、法国等国的发展趋势来看，这些国家的行业组织似乎正在从法团主义的“私益政府”向多元主义的“利益代表”转变，即从承担政府准公共职能为主转向为会员企业提供服务为主沈永东、宋晓清：《新一轮行业协会商会与行政机关脱钩改革的风险及其防范》，《中共浙江省委党校学报》，2016年第2期。。故此，“互益组织”的提法在一定程度上迎合了时代发展的趋势。
笔者认为彻底斩断行业协会与行政机关的依附关系让其回归民间属性的决策是必要的，然而，倘若简单地把行业协会的民间化等同于互益化在现代社会中，无论是互益组织，公益慈善组织还是企业等营利性组织，事实上都可以是“私法人”，因而是否追求公共利益与某一组织姓“公”抑或姓“私”的身份并无必然联系。，从而淡化或者忽视行业协会的公共属性，则对将来我国产业行业的发展存在很大的风险和挑战。一个最重要的依据是，与其他基于兴趣爱好的互益组织迥异，行业协会作为经济类社会团体其决策和行动具有很大“外溢性”例如行业标准制定和行业质量认定，搭建行业技术平台，行业发展政策倡导与起草，推动产业技术创新和转型升级，举办全国乃至全球展会，行业专业人才培训，应诉国际上的反垄断反倾销官司等等，这些行为的影响范畴远远超出了行业协会的会员群体。，对产业行业发展乃至国计民生有重要影响。无论是国内还是国外，很多行业协会都主动地或者因政府委托或授权而承担行业治理和管理职能，呈现出明显的公共性表征，故而长期以来学界对行业协会的姓“公”姓“私”身份难题存在争议陈晓军：《互益性法人法律制度研究》，法律出版社2007年版，第42页。。从各国实际经验来看，行业协会因其公共属性受到更多的政府资助和扶持，同时也接受更加严格的外部监管即使在多元主义风格的美国，政府也经常直接或者间接地资助协会商会开展社会服务事业，同时对其施加更加广泛的评价和责任要求。参阅陈晓军：《互益性法人法律制度研究》，法律出版社，2007年，第250页。在国内，有学者通过调研发现杭州和温州两地行业协会都被赋予了广泛的公共治理功能，但是政府对协会的支持力度不足，参阅周俊、宋晓清：《行业协会的公共治理功能及其再造》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2011年第6期。。反观互益组织角色定位，因 “会员逻辑”的主导作用可能转变为基于会员利益而非行业利益考虑问题，甚至对某些会员的短视行为视而不见，从而出现会员利益过度代表而行业利益代表不足的问题郁建兴、周俊、沈永东、何宾：《后双重管理体制时代的行业协会商会发展》，《浙江社会科学》，2013年第12期。，在会员覆盖率不高的情形下尤其如此。尽管我们可以通过“一业多会”方式允许企业满足一定条件后发起新协会，这在一定程度上提升了行业协会（作为一个群体）的会员覆盖率，但协会之间相互倾轧和不良竞争则可能导致行业利益更加碎片化，而政府在选择行业协会履行必要的公共职能时也会无所适从。
综上所述，鉴于经济类社会团体与生俱来的公共属性，互益组织仅是后脱钩时代行业协会其中一个可能的角色，我们需要寻找一个更加调适性的职能定位来疏解行业协会身份与功能之间的冲突。
三、从互益到共益：
行业协会功能定位的一个新框架（一）何谓行业协会的“共益性”
笔者尝试在互益组织基础上提出“共益组织”这一概念来描述后脱钩时代行业协会的可能定位特别需要说明的是，笔者并不认为脱钩之后所有行业协会都应该转向“共益组织”。相反，处于起步阶段、规模细小和能力有限的行业协会应该且只能扮演俱乐部角色。只有当行业协会成长到一定阶段，具有相当的规模和能力时才能较好调和服务会员和推动行业两种角色。因此，从组织演进（evolution）的角度来看，共益组织是在互益组织基础上成长起来的更高级组织形态。浦文昌在探讨各国协会商会促进科技创新的角色时发现，行业协会在初创阶段往往只是“开展联谊活动”的俱乐部，而只有到了成熟阶段才能成为“活跃于所有重要领域、提供全方位咨询服务”的知识供应者，这与笔者思路一致。参见浦文昌：《行业协会商会在国家创新体系中的地位和作用》，《中共浙江省委党校学报》，2017年第2期。。行业协会的“共益性”，体现在其不仅为会员提供俱乐部产品，同时也提供行业公共品以推动整个行业发展共益组织亦明显区别于公益慈善类组织，前者的公共属性以产业或者行业为边界，而后者旨在服务不特定的弱势群体或谋求整个人类社会的福祉。。共益组织兼具会员逻辑和行业逻辑Schmitte和Streeck 认为“会员逻辑”和“影响逻辑” 是影响行业协会生存发展的基础，前者要求行业协会提供选择性激励以换取会员的支持，而后者是指行业协会对政府和劳工组织施加影响并从与它们的交换之中获得资源。Schmitter P.C.，Streek W.T..The Organization of Business Interests：Studying the Associative Action of Business in Advanced Industrial Societies[R].MPIfG discussion paper，1999.本文倾向于用“行业逻辑”来取代“影响逻辑”，强调行业协会主动提供行业公共品以推动行业整体发展，而行业公共品的提供，并非一定要在依附于政府资源（例如授权、资助）前提下才能进行。，融合“会员服务者”和“行业助推器”双重角色，并且以追求行业整体利益为最高目标已有学者注意到行业协会的“共益性”，认为行业协会是“由行业的企业或企业家作为会员，服务于全行业的共同事务和共同利益”的民间会员组织。傅昌波、简燕平：《行业协会商会与行政脱钩改革的难点与对策》，《行政改革管理》，2017年第10期。。行业协会作为共益组织的职能体系如表2所示。
共益组织与互益组织有相似的地方，体现在两者在法律性质上都属于“私法人”，也即是依法自治、独立运作的民间组织。这与法团主义下具有“公法人”身份的商会以及作为“依附工具”、“桥梁纽带”的行业组织有本质区别。但是，共益组织职能定位明显有别于互益组织。首先，互益组织以服务会员、维护会员利益为第一要义，主要提供俱乐部产品；行业公共品供应则不属于其基础性核心职能，而是归为优先职能或者其他职能表2行业协会的两大核心角色与主要职能
角色主要职能具体描述会员
服务者信息提供利用网站、社会化媒体或内刊等形式提供行業发展、市场机会和产业政策等信息资源对接举办会员内部联谊会，组织会员与其他机构交流和对接市场开拓组织会员参与国内外展会，代表会员参与贸易谈判，协助会员开拓异地市场能力建设为会员提供技术、法律、管理等咨询服务，帮助会员提升经营能力诉求表达向政府部门反应会员企业的具体诉求权益维护协调会员之间的利益冲突，及维护会员合法权益（例如集体起诉或者应诉）行业
助推器行业研究开展行业调查和研究工作，追踪行业趋势，发布相关报告行业展示举办行业展会或者大型活动（例如服装周、产业论坛等），推广行业品牌技术平台产品质量检测，行业人才培育与认定，新技术推广，行业公共实验室建设政策参与参与立法、行业政策或行业发展规划等起草过程，提出意见和建议行业自律行业标准制定，建立自律规章和职业道德规范，协助政府部门查处行业企业违法犯罪行为之列张建民：《全面深化改革时代行业协会商会职能的新定位》，《中共浙江省委党校学报》，2014年第5期。。共益组织则不同，同时提供俱乐部产品和行业公共品，扮演“会员服务者”和“行业助推器”双重角色，呈现出一种典型的“混合组织”特征行业协会的“混合”（hybrid）特质，首先体现在其兼具“会员逻辑”和“行业逻辑”，两者同样重要、缺一不可。其次，在内部治理方面，会员大会与理事会（含秘书处）之间并非是简单的“决策-执行”关系，而是体现了会员大会作为最高权力机构与精英治理之间精妙的平衡，下文将对此展开讨论。关于混合组织的文献，参阅（1）Battilana J.，Dorado S..Building Sustainable Hybrid Organizations：The Case of Commercial Microfinance Organizations[J].Academy of management Journal，2010，53（6）：1419-1440；（2）Battilana J.，Lee M..Advancing Research on Hybrid Organizing—Insights from the Study of Social Enterprises[J].The Academy of Management Annals，2014，8（1）：397-441.。。其次，互益组织并不需要与政府建立经常性的合作关系，而共益组织因在弥补市场失灵和政府失灵方面发挥重要的公共治理功能Doner R.F.，Schneider B.R..Business Associations and Economic Development：Why Some Associations Contribute More than Others[J].Business and Politics，2000，2（3）：261-288.，更有可能获得政府的持续支持并与之建立常态化的合作伙伴关系。最后，互益组织的收入主要来源于会费及向会员提供有偿服务所得，而共益组织收入来源多样化，包括会费、向会员及非会员提供有偿服务所得，以及政府购买服务收入等等。
有人或许会提出质疑，假设行业协会的会员覆盖率足够高，是否互益性和共益性的差别就不大了？理论上来讲确实如此，当然前提是行业协会的决策能够反映会员的集体意志。如果行业协会实际上由少数人控制并且为少数人谋利，即使名义上覆盖全体会员仍然缺乏共益性。但从我国实际情况来看，由于无强制入会的硬性要求，加之所谓的会员服务最优规模的问题笔者认为行业协会的会员服务最优规模是难于衡量的，这与行业协会自身的人力资源和组织能力有很大关系，而这些变量随着行业协会的发展成长而不断变化。，很多调查研究都发现我国行业协会的会员覆盖率不高例如，有学者指出我国行业协会认同度低，覆盖面小，大部分协会会员覆盖率在20%-60%之间。参阅甫玉龙、史晓葳：《完善行业协会内部治理结构的探讨》，《中国行政管理》，2009年第7期。。因此在这种情况下区分互益性与共益性就尤为必要。当然，这里又衍生了一个看似更为棘手的问题，即在行业协会会员覆盖率不是那么高的情形下，它有无资格去追求或者代表行业整体利益？笔者认为会员覆盖率是行业代表性的一个重要条件，但并不认同把垄断性或者高会员覆盖率作为衡量行业代表性的唯一标准有学者提出：“作为行业代表，行业协会必须满足三个条件：垄断性、覆盖率和自主性。”参阅：江华、张建民：《民间商会的代表性及其影响因素分析》，《公共管理学报》，2009年第4期。除了自主性外，笔者认为垄断性或高会员覆盖率既不是代表行业利益的充分条件，也非必要条件。。在行业协会具备了一定的会员覆盖率（例如30%-50%）之后，倘若它能够提供大量的行业公共品推动行业发展，促进行业整体利益的增长，并且受到行业参与者（包括政府、会员与非会员企业）的认同，则事实上它已经树立了代表行业利益的权威。故此，行业协会的代表性与它的实际行动所带来的行业影响力有很大关系。
（二）行业协会作为共益组织的可能性
行业协会作为兼具会员逻辑和行业逻辑的混合组织，会不会出现使命飘移（mission drift）使命飘移是拥有多重目标的混合组织容易出现的一个问题，即迫于组织内部或者外部的压力，混合型组织放弃了一个（些）目标，从而失去了其混合性的特征。对于行业协会而言，如果其放弃提供行业公共品转而专注于为会员服务，或者不再服务会员而仅仅履行行业公共管理职责，则这两种情况它都不再属于共益组织。的问题？一些学者指出，俱乐部产品与行业公共品之间存在竞争关系相关讨论参阅（1）赵永亮、张捷：《商会服务功能研究》，《管理世界》，2009年第12期；（2）郁建兴、何宾：《“一业一会”还是“一业多会”？基于行业协会集体物品供给的比较研究》，《浙江大学学报（人文社科版）》，2013年第3期。，即在行业协会服务能力约束下，提供行业公共品会导致俱乐部产品数量和质量的下降，从而引发行业协会角色冲突的问题，鱼与熊掌似乎不可兼得。但笔者认为对于独立自治的大型行业协会而言，“会员服务者”与“行业助推器”角色张力其实并不明显。相反，俱乐部产品和公共品之间更多的是互补关系。理由如下：（1）提供俱乐部产品对企业进行选择性激励，能够吸引企业入会，而良好的会员基础是行业协会发挥公共治理功能的一个前提条件；（2）提供公共品能够促使协会整合更多的行业资源，树立行业权威，从而吸引更多会员入会。（3）行业公共品尽管面向整个行业，但会员作为“内部人”往往能更快捷、更低成本获得这些公共品带来的益处，通过服务整个行业而服务会员的做法归根结底仍在服务会员胡辉华、陈楚烽、郑妍：《后双重管理体制时代的行业协会如何成长发展？》，《公共行政评论》，2016年第4期。；（4）俱乐部产品和行业公共品可以相互转化，例如内部从业准则经政府授权后可能转化为通用的行业标准。故此，同时提供俱乐部产品和行业公共品有助于建立内部均衡机制郁建兴、周俊、沈永东、何宾：《后双重管理体制时代的行业协会商会发展》，《浙江社会科学》，2013年第12期。，两者相互补充，协力推进行业协会向前发展。
行业协会共益性的彰显，还必须解决非对称性依附所谓非对称性依附，是指在甲乙双方的互动关系中，两者的身份、地位和作用是不对等的，例如甲必须依赖于乙的资源才能生存，而乙除了甲之外还有其他替代性的资源，则双方是非对称依附关系。的难题，否则行业协会将缺乏独立人格和决策权去追求行业整体利益。在脱钩改革之前，行业协会的非对称性依附主要体现在与政府的关系，即行业协会严重依赖于上级部门的行政资源和行政权力才能生存发展；而行业协会脱钩之后的非对称依附主要表现为与会员的关系，即把服务会员定位为行业协会安身立命之本。目前，学术界普遍認为行业协会依附于政府是不正常的，而依附于会员则显得理所当然胡辉华、陈楚烽、郑妍：《后双重管理体制时代的行业协会如何成长发展？》，《公共行政评论》，2016年第4期。，因为从法理上来讲行业协会是会员自由结社的派生物，理应服从会员意志和为其服务不过，对于我国“自上而下”设立的行业协会而言，这一说法并不成立。另外，由于我国一直以来缺乏市民社会（civil society）的传统和土壤，即使是民间发起的行业协会，企业是基于结社需要还是单纯为了获取资源而加入协会，也是值得讨论的。。但正如前文所言，过于强调“会员逻辑”将产生会员利益过度代表而行业利益代表不足、行业利益碎片化的问题，也使得行业协会的一些重要的公共治理功能（例如行业自律）难于发挥作用。笔者认为，可以采取两种策略制衡行业协会对会员的非对称性依附问题。
一是调适行业协会内部治理机制，在会员大会作为最高权力机构与精英治理之间寻求精妙的平衡。行业协会的基本治理架构是“会员大会——理事会（含秘书处）”，前者是行业协会的最高权力机构，而后者是前者的执行机构我国行业协会通常还需要设立监事会，以监督会员大会决议的执行。但就笔者的观察而言，由于缺乏有效的激励机制，监事会的作用几乎流于形式。。当然这只是法理上的应然形态。由于会员大会属于非常设机构，加上会员之间利益碎片化和冲突，可能会出现会员大会实际权力严重削弱，行业协会由理事会中的精英（例如会长或秘书长）把控的局面。这里的关键问题是如何平衡和分配双方的权力，才能实现行业协会的共益性目标。笔者的基本观点是，精英身上的创业家精神，具备的管理能力，以及拥有的各类社会资源，是行业协会得以成长成功的核心要素，因而精英对行业协会的战略决策应该保留充分的自主空间，但另一方面精英应该接受会员大会作为最高权力机构，尊重其行使应有职权通常而言，会员大会的重要职权包括修改章程，选举或者罢免会长、副会长和理事会成员，审议协会的年度工作报告和财务报告等。，从而获得会员的认同和支持，并避免精英治理异化为内部人控制而影响行业协会长远发展石碧涛、张捷：《我国行业协会的精英治理问题研究》，《经济体制改革》，2011年第3期。。
二是围绕组织使命适当开展经营活动，确保行业协会的收入来源多样化，从而实现财务独立性。这里的“适当”可以从两个角度来理解：从“负面清单”来说，行业协会不能从事与行业内企业业务相同或者近似，可能构成与企业直接或者间接竞争关系的经营业务，亦即不能与企业争利而损害自身的公信力；从“正面清单”来说，行业协会开展的经营业务必须有利于推动当地整个行业的发展，例如举办行业展览，推广行业新技术，统筹产业链条中的上游与下游资源，协助企业开拓异地市场，为企业提供专业咨询服务等等。此外，行业协会作为非营利组织，尽管可以营利或者说赚取利润，但应该恪守“利润不分配”的原则，所有盈利不能被行业协会的控制人占有，而必须用于实现组织使命。
四、简要结论和讨论：走向混合主义？本文认为， “互益组织”仅仅是脱钩改革后行业协会其中一个可能的组织形态，而“共益组织”更应该是大型的、走向成熟的行业协会应该追求的发展目标。在共益组织身份定位之下，行业协会兼具“会员服务者”和“行业助推器”双重角色，在代表会员利益基础上追求行业整体利益，并以推动行业整体发展为最高目标。本文从经济类社团内在的公共属性以及互益组织定位存在诸多困境两方面阐释了构建共益组织概念的必要性，并从俱乐部产品与行业公共品的互补性，内部治理机制的调适以及适当开展经营业务以拓展收入来源，从而制衡对会员的非对称依赖来论证行业协会成为共益组织的可能性。
当前我国行业协会的脱钩改革正在如火如荼进行中，从行业协会商会三批试点改革反馈情况来看，全国性行业组织的脱钩工作已经基本完成，可以窥见中央政府对这次政会分离改革的决心。如果行业协会商会脱钩改革能够全面顺利落实，则本文认为未来我国行业协会的种群生态将呈现这样一种局面：数量众多的小型行业协会以“俱乐部”方式为会员提供各式各样服务，在适度竞争环境中这些组织将走向分化：一部分维持现状，一部分因缺乏必要资源而消亡或者被兼并，另一部分因处于有利的资源网络位置和较强的战略管理能力而茁壮成长；另一方面，一些大型的、运作成熟的行业协会则以“共益组织”身份同时为会员和行业服务，发挥重要的公共治理功能，成为推进我国产业行业发展不可或缺的中坚力量。从深圳等早期完成脱钩改革的地区来看，在行业协会种群中已经涌现出一批共益组织的雏形例如深圳市物流与供应链管理协会、深圳市服装行业协会等等，限于篇幅不对这些案例展开详细描述。此外，胡辉华等尽管使用了“互益创业”（social entrepreneurship）（通常中文翻译为“社会创业精神”，笔者注）来解释广东省物流行业协会的成长动力，但该案例所呈现的 “通过服务行业而服务企业”、“没有把会员服务本位化”、“既独立于政府也独立于会员”等特征，与本文所界定的共益组织非常相似。参见胡辉华、陈楚烽、郑妍：《后双重管理体制时代的行业协会如何成长发展？》，《公共行政评论》，2016年第4期。。这些行业协会共同特征是在组织运作上保持高度自治，既不依赖会员也不依附于政府部门这并不意味着这些行业协会与政府部门不相往来，相反，它们在推进产业行业发展的多个层面与政府部门保持紧密合作。例如举办国际性行业展览，政府部门往往是主办单位，而行业协会则是承办单位。，在为会员提供专业服务的同时，通过生产有特色的行业公共品来整合和获取资源，谋得生存发展之道。
共益组织的兴起，意味着不能简单套用西方国家“法团主义”抑或“多元主义”模式来解释后脱钩时代我国政府与行业协会关系，以免产生削足适履的问题。一方面，“一业多会”在国内“一业多会”制度仍处于探索阶段，实际效果存在争议，并且往往对行业协会数量有限制。例如《深圳经济特区行业协会条例》（2013年）规定“同级行政区域内已设立的相同行业协会少于三家”。、自由入会和退会，不存在金字塔结构的行业组织体系，这些特征都呈现“多元主义”色彩。但另一方面，行业协会强调行业整体利益而非会员本位，协会领导可能通过人大政协等制度化渠道参政议政，行业协会在行业治理方面与政府建立紧密协作关系，这些特征又多少带有“法团主义”的影子。这是否意味着，我国大陆的政会关系也可以像日本或者我国台湾地区那样采取混合主义的模式，即在行业协会的法人属性和生态体系上类似于英美，而在功能上又能够由政府授权或委托而承担大量公共治理职责周俊、宋晓清：《行业协会的公共治理功能及其再造》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》，2011年第6期；浦文昌：《行业协会商会参与国家治理的顶层设计与配套改革》，《中共浙江省委党校学报》，2016年第2期。？共益组织似乎蕴含了这样一种可能性。不过需要指出的是，当代中国的国家与社会关系仍处于不断演变的过程之中，究竟何谓确定的或者最终的制度形态，仍需要长时间观察。
（责任编辑：石洪斌）
