深化放管服改革推进政府职能转变的实践与思考
魏宾
十九大报告指出，要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”，明确了政府职能转变和放管服改革的总体要求与目标。昌邑市认真贯彻落实中央、省委和潍坊市委决策部署，把“放管服”改革作为推进供给侧结构性改革、促进新旧动能转换的重要内容，深入推进行政审批制度、商事制度等重点领域和关键环节改革，加大“放”的力度，强化“管”的能力，提升“服”的水平，用改革破解难题，靠创新激发活力，开拓大众创业、万众创新新局面，更好地培育新动能、发展新经济，为稳增长、促改革、调结构、惠民生注入新动力。
一、昌邑市改革推进情况
1.规范行政权力运行。简政放权是转变政府职能的突破口，是释放改革红利、打造昌邑模式重中之重。2017年以来，昌邑市调整市级权力清单3次，共计调整事项388项，其中，取消124项、承接66项、新增150项、调整24项、整合24项；编制完成全市10处镇街区、47个市直部门（单位）、98个社区公共服务事项清单事项6497项，同时配套编制服务指南4376项，形成覆盖市镇社区（村）三级的清单网络。编制公布年检事项31项、政府指定培训事项24项，公布全市“零跑腿”和“只跑一次”事项清单322项，切实为权力运行划好“跑道”，消除“暗门”，亮出“家底”。
2.强化事中事后监管。坚持放管结合，把双随机抽查作为事中事后监管的“先手棋”。编制印发《昌邑市市级“双随机、一公开”监管随机抽查事项清单》，梳理完成全市34个具有行政执法主体资格的部门、单位随机抽查事项清单222项，并在市政府门户网站和市机构编制网站同步公开，实现随机抽查事项全覆盖。2017年以来，各部门、各单位开展随机抽查2849次，抽查对象4401个，立案查处124个，取得了良好的执法效果。同时，依托“信用潍坊”，对全市企业的注册登记信息、许可信息、处罚信息、监督抽检信息、信用评价信息、荣誉信息等进行归集，建立信用档案、异常名录和“红黑榜”发布制度，形成了坚固的信用“防火墙”。2017年以来，通过网站、报刊等载体公开“红黑榜”7次，其中，“红名单”企业169个，“黑名单”企业213个，公开行政许可、行政处罚 “双公示”清单49次，社会诚信意识不断提升。
3.提高政府服务质效。以市民之家为平台，集中审批、简化流程，让群众切实享受到便利。扎实推进 “互联网+政务服务”建设，推行“模块化”审批、区域化评估评审、重大投资项目无偿代办、行政审批否定报备等制度，审批效率提高30%以上。率先开展投资建设领域“多图联审”工作，审查时限由原来的44个工作日缩短至平均9个工作日，审批时效提速近80%。率先推行不动产登记“一窗受理、集成服务”新模式，将房屋交易、税收、不动产登记全过程进行全链条优化再造，促进不动产交易、税收、登记体制机制创新，变“多口受理”为“一窗受理”，实现了不动产登记“一窗受理20分钟”、审批周期由30个工作日向3个工作日的突破。“全链条”优化民办幼儿园设立相关事项，通过综合受理、联合审批、同步出证等方式，最大限度精简优化办事流程和环节，审批周期由96个工作日缩减至15个工作日，审批时限提速80%以上。全力推进政务服务平台向社区延伸，确保群众小事不出村、大事不出镇、足不出户便可享受政府服务。
二、目前改革工作存在的问题和困难
1.基层接权能力有限。行政审批权下放到基层，确实提高了办事效率，方便了企业和群众。但是，不论是权限从上级部门下放到昌邑还是昌邑向镇街放权，都存在接权单位缺乏专业人员和相关设备，对上级下放的权力“接不住”“接不好”等问题。比如，部分专业性较强的审批权下放后，因无人胜任而被束之高阁；部分接权单位对相关业务不熟不精，导致审批时间冗长，有违放权初衷；部分接权单位人员严重不足，无力承接新的审批权限；部分审批事项本身业务量极少，承接后产生“零审批”事项等问题。
2.随机抽查存在局限。随机抽查制度以市场主体经济户口和信用分类监管体系为基础，难以实现对无证无照经营行为的发现与监管。在监管过程中存在人员、技术、地域的局限性，部分单位具有执法资格的人员较少，难以随机抽取执法人员；部分监管领域专业性较强，如特种设备、食品药品领域监管，并不是所有执法人员都具备足够的专业知识开展相关工作，随机抽查容易形成监管漏洞；部分执法部门划分网格，设立站所，方便执法人员了解地方实情，就近监管，但是随机抽查后可能出现跨地域监管现象，降低监管质量，增加监管成本。抽查结果缺乏统一的平台载体，各部门、各单位基本选择在自己的网站或者政府门户网站上公开，难以实现统一管理和信息共享。
3.服务平台使用受限。网上审批平台数据不能互联互通，存在数据烟囱、数据壁垒等问题。目前，部分审批部门单位按照对口上级部门要求使用自建系统办理业务，而且自建系统与政务服务平台没有实现信息对接、资源共享，对于部分业务量大的审批部门单位，失去了精简优化、提高质效的作用。基层政务服务网络“软件”建设仍有欠账，部分社区缺少专业工作人员，使得政务服务网络虽已建立但发挥作用有限，导致有的事项社区不能有效承接和办理。
三、进一步推进改革的对策建议
1.提高接权能力，做好承接落实。一是提高放权“含金量”，放权单位在放权前期要做好充分的调研和意见征求工作，确保下放事项为基层急需且能“接得住”的事项，杜绝“零审批”事项产生。二是做好承接落实工作。在事项承接过程中，本着接住接好原则，及时跟进督导，搞好协调对接，协助相关事项纳入市政务服务中心，确保下放事项安全“着陆”。三是协调放权单位帮助接权单位培训人员、完善设备、提高水平，杜绝“甩手掌柜”。接权单位在充实力量、提升能力的同时，加强同上级业务部门的联系沟通，共同应对权力下放后出现的新情况、新问题，确保权力放到位、用到位。
2.加强监管创新，稳定市场秩序。一是完善随机抽查监管体系。掌握上级部署，开展专题调研，厘清部门责任，培育执法队伍，加强基层配备，结合应用大数据、互联網等技术，加快建立部门间各司其职、各负其责、相互配合、协同联动的工作机制，切实完善市场监管工作机制，为各类市场安全、有序运营提供良好的外部环境。二是推动网格化管理。按照“属地管理、分级负责、全面覆盖、责任到人”的原则，进一步完善监管网格，把与基层群众生产生活直接相关、可巡查发现的日常执法管理事项纳入网格管理，解决行政执法分散、执法力量不足、执法效能低下等问题。三是全面推行综合行政执法体制改革。以推动执法重心下移、减少执法层级、相对集中行政执法权、规范执法主体、优化执法力量配置为重点，扎实推进跨部门、跨领域综合执法，加快建立权责统一、权威高效、适应经济社会发展要求的行政执法体制，不断提升基层政府执法效率和水平。
3.提高审批效能，优化政府服务。一是加快实施“互联网+政务服务”。推进网上政务服务平台向基层延伸，采用统一标准、统一模板和统一格式，推进镇街和社区事项上网运行，加强镇街、社区便民服务点建设，发挥基层代办人员的作用，方便基层群众获得高效、优质的办事服务。二是进一步推行全链条优化工作。以“缩短审批时限、精简审批流程、服务办事群众”为原则，继续选取审批复杂、群众反响大的事项深入分析、明确责任、压减要件、流程再造，实现全链条优化，切实提高政府审批效能，方便群众办事创业。三是推进信息共享。依托电子政务云平台和共享交换平台，归集各级人口信息、法人信息和信用信息等数据，打通条块信息系统，消除“数据烟囱”和“信息孤岛”，实现信息资源共享共用，以数据共享促进流程优化、业务协同。□作者系昌邑市委组织部副部长、市编办主任E：WHG
关键词：放管服 职能转变 实践 思考
十九大报告指出，要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”，明确了政府职能转变和放管服改革的总体要求与目标。昌邑市认真贯彻落实中央、省委和潍坊市委决策部署，把“放管服”改革作为推进供给侧结构性改革、促进新旧动能转换的重要内容，深入推进行政审批制度、商事制度等重点领域和关键环节改革，加大“放”的力度，强化“管”的能力，提升“服”的水平，用改革破解难题，靠创新激发活力，开拓大众创业、万众创新新局面，更好地培育新动能、发展新经济，为稳增长、促改革、调结构、惠民生注入新动力。
一、昌邑市改革推进情况
1.规范行政权力运行。简政放权是转变政府职能的突破口，是释放改革红利、打造昌邑模式重中之重。2017年以来，昌邑市调整市级权力清单3次，共计调整事项388项，其中，取消124项、承接66项、新增150项、调整24项、整合24项；编制完成全市10处镇街区、47个市直部门（单位）、98个社区公共服务事项清单事项6497项，同时配套编制服务指南4376项，形成覆盖市镇社区（村）三级的清单网络。编制公布年检事项31项、政府指定培训事项24项，公布全市“零跑腿”和“只跑一次”事项清单322项，切实为权力运行划好“跑道”，消除“暗门”，亮出“家底”。
2.强化事中事后监管。坚持放管结合，把双随机抽查作为事中事后监管的“先手棋”。编制印发《昌邑市市级“双随机、一公开”监管随机抽查事项清单》，梳理完成全市34个具有行政执法主体资格的部门、单位随机抽查事项清单222项，并在市政府门户网站和市机构编制网站同步公开，实现随机抽查事项全覆盖。2017年以来，各部门、各单位开展随机抽查2849次，抽查对象4401个，立案查处124个，取得了良好的执法效果。同时，依托“信用潍坊”，对全市企业的注册登记信息、许可信息、处罚信息、监督抽检信息、信用评价信息、荣誉信息等进行归集，建立信用档案、异常名录和“红黑榜”发布制度，形成了坚固的信用“防火墙”。2017年以来，通过网站、报刊等载体公开“红黑榜”7次，其中，“红名单”企业169个，“黑名单”企业213个，公开行政许可、行政处罚 “双公示”清单49次，社会诚信意识不断提升。
3.提高政府服务质效。以市民之家为平台，集中审批、简化流程，让群众切实享受到便利。扎实推进 “互联网+政务服务”建设，推行“模块化”审批、区域化评估评审、重大投资项目无偿代办、行政审批否定报备等制度，审批效率提高30%以上。率先开展投资建设领域“多图联审”工作，审查时限由原来的44个工作日缩短至平均9个工作日，审批时效提速近80%。率先推行不动产登记“一窗受理、集成服务”新模式，将房屋交易、税收、不动产登记全过程进行全链条优化再造，促进不动产交易、税收、登记体制机制创新，变“多口受理”为“一窗受理”，实现了不动产登记“一窗受理20分钟”、审批周期由30个工作日向3个工作日的突破。“全链条”优化民办幼儿园设立相关事项，通过综合受理、联合审批、同步出证等方式，最大限度精简优化办事流程和环节，审批周期由96个工作日缩减至15个工作日，审批时限提速80%以上。全力推进政务服务平台向社区延伸，确保群众小事不出村、大事不出镇、足不出户便可享受政府服务。
二、目前改革工作存在的问题和困难
1.基层接权能力有限。行政审批权下放到基层，确实提高了办事效率，方便了企业和群众。但是，不论是权限从上级部门下放到昌邑还是昌邑向镇街放权，都存在接权单位缺乏专业人员和相关设备，对上级下放的权力“接不住”“接不好”等问题。比如，部分专业性较强的审批权下放后，因无人胜任而被束之高阁；部分接权单位对相关业务不熟不精，导致审批时间冗长，有违放权初衷；部分接权单位人员严重不足，无力承接新的审批权限；部分审批事项本身业务量极少，承接后产生“零审批”事项等问题。
2.随机抽查存在局限。随机抽查制度以市场主体经济户口和信用分类监管体系为基础，难以实现对无证无照经营行为的发现与监管。在监管过程中存在人员、技术、地域的局限性，部分单位具有执法资格的人员较少，难以随机抽取执法人员；部分监管领域专业性较强，如特种设备、食品药品领域监管，并不是所有执法人员都具备足够的专业知识开展相关工作，随机抽查容易形成监管漏洞；部分执法部门划分网格，设立站所，方便执法人员了解地方实情，就近监管，但是随机抽查后可能出现跨地域监管现象，降低监管质量，增加监管成本。抽查结果缺乏统一的平台载体，各部门、各单位基本选择在自己的网站或者政府门户网站上公开，难以实现统一管理和信息共享。
3.服务平台使用受限。网上审批平台数据不能互联互通，存在数据烟囱、数据壁垒等问题。目前，部分审批部门单位按照对口上级部门要求使用自建系统办理业务，而且自建系统与政务服务平台没有实现信息对接、资源共享，对于部分业务量大的审批部门单位，失去了精简优化、提高质效的作用。基层政务服务网络“软件”建设仍有欠账，部分社区缺少专业工作人员，使得政务服务网络虽已建立但发挥作用有限，导致有的事项社区不能有效承接和办理。
三、进一步推进改革的对策建议
1.提高接权能力，做好承接落实。一是提高放权“含金量”，放权单位在放权前期要做好充分的调研和意见征求工作，确保下放事项为基层急需且能“接得住”的事项，杜绝“零审批”事项产生。二是做好承接落实工作。在事项承接过程中，本着接住接好原则，及时跟进督导，搞好协调对接，协助相关事项纳入市政务服务中心，确保下放事项安全“着陆”。三是协调放权单位帮助接权单位培训人员、完善设备、提高水平，杜绝“甩手掌柜”。接权单位在充实力量、提升能力的同时，加强同上级业务部门的联系沟通，共同应对权力下放后出现的新情况、新问题，确保权力放到位、用到位。
2.加强监管创新，稳定市场秩序。一是完善随机抽查监管体系。掌握上级部署，开展专题调研，厘清部门责任，培育执法队伍，加强基层配备，结合应用大数据、互联網等技术，加快建立部门间各司其职、各负其责、相互配合、协同联动的工作机制，切实完善市场监管工作机制，为各类市场安全、有序运营提供良好的外部环境。二是推动网格化管理。按照“属地管理、分级负责、全面覆盖、责任到人”的原则，进一步完善监管网格，把与基层群众生产生活直接相关、可巡查发现的日常执法管理事项纳入网格管理，解决行政执法分散、执法力量不足、执法效能低下等问题。三是全面推行综合行政执法体制改革。以推动执法重心下移、减少执法层级、相对集中行政执法权、规范执法主体、优化执法力量配置为重点，扎实推进跨部门、跨领域综合执法，加快建立权责统一、权威高效、适应经济社会发展要求的行政执法体制，不断提升基层政府执法效率和水平。
3.提高审批效能，优化政府服务。一是加快实施“互联网+政务服务”。推进网上政务服务平台向基层延伸，采用统一标准、统一模板和统一格式，推进镇街和社区事项上网运行，加强镇街、社区便民服务点建设，发挥基层代办人员的作用，方便基层群众获得高效、优质的办事服务。二是进一步推行全链条优化工作。以“缩短审批时限、精简审批流程、服务办事群众”为原则，继续选取审批复杂、群众反响大的事项深入分析、明确责任、压减要件、流程再造，实现全链条优化，切实提高政府审批效能，方便群众办事创业。三是推进信息共享。依托电子政务云平台和共享交换平台，归集各级人口信息、法人信息和信用信息等数据，打通条块信息系统，消除“数据烟囱”和“信息孤岛”，实现信息资源共享共用，以数据共享促进流程优化、业务协同。□作者系昌邑市委组织部副部长、市编办主任E：WHG
关键词：放管服 职能转变 实践 思考
