积极探索“大城管”体制深入推进城管执法体制改革
临沂市编办
去年以来，临沂市紧抓全省唯一试点市的有力机遇，坚持高点定位、科学谋划，以构建现代化城市管理治理体系为目标，以理顺体制机制为抓手，深入推进城管执法体制改革，形成了管理、服务、执法三位一体和两级政府、三级管理、四级网络、重心下移的城市管理执法体制改革。2017年10月30日，全省城市管理执法体制改革现场会在临沂市召开，充分肯定并在全省推广临沂改革经验。
一、改革背景
近年来，随着新型城镇化的快速发展，城市的人口和建设规模不断扩大，对城市管理的科学化、精细化提出新的更高要求。如何在推动城市发展中回应城市管理需求，保障城市健康有序运行，成为地方政府加强和改善城市管理的重大课题。临沂市主动作为，积极探索“大城管”管理体制机制，在改善城市秩序、促进城市和谐、提升城市品质等方面取得较好成效。但与新型城镇化发展要求和人民群众生产生活需要相比，在城市市政管理、地下管线、人居环境、应急处置、公共空间秩序等方面仍有较大差距，城管执法工作还存在管理体制不顺、职责边界不清、行政处罚权分散等问题，社会各界反映较为强烈，在一定程度上制约了城市健康发展和新型城镇化的顺利推进。
党的十八大以来，中央、省高度重视新时期城市建设、管理和执法体制改革工作。2015年12月，中共中央、国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，对深入推进城市管理执法体制改革、改进城市管理提出要求。2016年8月，省委、省政府印发《山东省深化城市管理执法体制改革实施方案》，对全省深化城市管理执法体制改革工作进行了部署安排，并选择临沂市作为唯一试点，进一步理顺体制，为全省提供可借鉴、可复制的改革经验。
二、主要做法
根据中央和省决策部署，临沂市成立了市长任组长的改革领导小组，分管副市长靠前指挥，机构编制、城市管理等部门牵头负责，积极推进城市管理执法体制改革。2017年7月，改革试点方案以市委、市政府文件印发实施。同年10月，改革涉及的职责调整、机构编制划转、机构设置等工作全部完成，为全省城管执法体制改革趟出了路子。
（一）落实改革“规定动作”，实现机构调整四个到位。一是坚持机构设置到位，全面落实城市管理领域大部门制改革，将市城市管理局列政府工作部门，在县区综合行政执法局加挂城市管理局牌子，纳入政府工作部门序列，实现了管理执法机构综合设置。二是坚持职责划转到位，将分散的市政公用、市容环卫、园林绿化、停车设施、公共空间、地下空间、数字化城市管理等职责进行了整合划转，由城市管理部门集中行使相关行政处罚权，进一步厘清了城市管理的职责边界。三是坚持队伍整合到位，明确城管执法人员配备标准，调整优化市级执法队伍机构编制，结合综合行政执法体制改革整合县区执法队伍，加强执法队伍建设。四是坚持重心下移到位，科学界定市、区两级城市管理部门职责分工，确定以区一级执法为主，并赋予街道（乡镇）相关城市管理职能，派驻执法队伍，切实增强基层一线执法力量。
（二）创新改革“自选动作”，破解城市管理五大难题。一是创新实行“双局合一”。结合综合执法体制改革，在县区组建综合行政执法局，与城市管理局“一个机构、两块牌子”，纳入县区政府工作部门，破解了县区城市管理机构性质、执法主体资格难题。二是创新实行“派驻执法”，针对住建领域行政执法专业性强等特点，市城管执法支队向市住建、房产部门派驻专门执法队伍大队，接受住建、房产部门业务指导，破解了住建领域行政处罚权集中行使难题。三是创新实行“横向分流”，将市城管执法支队7个执法大队、106名执法人员分流到市国土、安监、食药监、节能等部门单位，向区级下放45名执法编制，破解了市级执法队伍优化难题。四是创新实行“专项执法”，在专业性强或具有特定管理区域的事项，探索设立市城管执法支队设立户外广告、市政规划、高铁片区等执法大队，破解了执法效能难题。五是创新实行“双重管理”，各区（开发区）城市管理局城管部门主要负责人的职务任免应征求市局党委意见，破解了业务指导和协调配合的难题。
（三）加强改革配套衔接，完善管理执法五大保障。一是明确配备标准。按照城市常住人口万分之四到万分之六的标准配备城市管理执法人员，一线执法人员比例不低于80%，为加强队伍建设提供政策依据。二是加快地方立法。将城市管理纳入“十三五”立法规划，力争2018年出台专门的城市管理地方法规，强化城市管理法制保障，实现城市管理执法机构、职能、权限、责任法定化。三是完善司法保障。建立城市管理部门与政法委、公安机关、检察机关、审判机关之间的协调保障机制，实行行政处罚与刑事处罚无缝对接，健全信用监管和失信联合惩戒制度，提高执法威慑力。四是积极探索职级制。参照《行政执法类公务员管理规定（试行）》等政策规定和外地经验，积极探索城市管理执法人员职级制，完善执法人员工资福利有关政策，建立符合本地实际和城市管理执法职业特点的人员职务晋升和交流制度。五是严格考核评价。将城市管理纳入全市科学发展综合考核体系，建立城市管理综合考核制度，着力构建“抓基层基础、抓重点难点、抓常态长效”的城市管理新格局。
三、改革成效
经过改革，全市城市管理执法体制基本理顺，工作机制基本建立，执法力量、执法效能、执法保障等方面取得较好成效。
一是厘清执法职责，责任主体更加明晰，有效破除了多头管、管不全等体制顽疾。将市政公用、公共空间、地下空间等管理职责及相关行政处罚权和住建、环保等领域行政处罚事项全部划入城管部门，以前由多个部门监管执法的事项，现在交由一支队伍集中综合执法，联合执法协调困难、多头重复执法突出、执法扰民等问题迎刃而解，执法效能大大提升。
二是规范机构设置，执法力量得到强化，切实解决了执法资格不明、执法权限不足等难题。在县区实行城市管理执法機构综合设置，并纳入政府工作部门，在市属开发区设立专门城市管理机构，在乡镇下沉执法力量，设立综合执法办公室与执法中队合署办公，通过市县乡三级联动、下沉执法重心，进一步强化了城市管理执法工作力量配备，有效破解了“看得见的管不了、管得了的看不见”、县区城管执法机构性质不明确、基层执法主体资格不足等难题。
三是打造“智慧城管”，以改革促管理，有力促进了城市管理精细化、信息化水平快速提升。大力推进网格化、精细化管理模式，在改革中积极探索行之有效的管理方式，通过建章立制、加强制度建设将改革成果固定下来，总结形成了“项目专线”“五查十看”“街长制”等十余项规章制度，推动领导干部分工负责、下沉一线、发挥作用，做到了“小事不出网格、大事不出社区”。同时，利用信息技术手段实现数字化城管与“雪亮工程”、公安交通信息平台的对接共享，推广便民服务APP“市民通”，做到市县乡村四级视频监控和互联网+市民“两个全覆盖”，擦亮了临沂“智慧城管”工作品牌，城市管理更加精准高效。□E：ZY
关键词：大城管 城管 体制 改革
去年以来，临沂市紧抓全省唯一试点市的有力机遇，坚持高点定位、科学谋划，以构建现代化城市管理治理体系为目标，以理顺体制机制为抓手，深入推进城管执法体制改革，形成了管理、服务、执法三位一体和两级政府、三级管理、四级网络、重心下移的城市管理执法体制改革。2017年10月30日，全省城市管理执法体制改革现场会在临沂市召开，充分肯定并在全省推广临沂改革经验。
一、改革背景
近年来，随着新型城镇化的快速发展，城市的人口和建设规模不断扩大，对城市管理的科学化、精细化提出新的更高要求。如何在推动城市发展中回应城市管理需求，保障城市健康有序运行，成为地方政府加强和改善城市管理的重大课题。临沂市主动作为，积极探索“大城管”管理体制机制，在改善城市秩序、促进城市和谐、提升城市品质等方面取得较好成效。但与新型城镇化发展要求和人民群众生产生活需要相比，在城市市政管理、地下管线、人居环境、应急处置、公共空间秩序等方面仍有较大差距，城管执法工作还存在管理体制不顺、职责边界不清、行政处罚权分散等问题，社会各界反映较为强烈，在一定程度上制约了城市健康发展和新型城镇化的顺利推进。
党的十八大以来，中央、省高度重视新时期城市建设、管理和执法体制改革工作。2015年12月，中共中央、国务院印发《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，对深入推进城市管理执法体制改革、改进城市管理提出要求。2016年8月，省委、省政府印发《山东省深化城市管理执法体制改革实施方案》，对全省深化城市管理执法体制改革工作进行了部署安排，并选择临沂市作为唯一试点，进一步理顺体制，为全省提供可借鉴、可复制的改革经验。
二、主要做法
根据中央和省决策部署，临沂市成立了市长任组长的改革领导小组，分管副市长靠前指挥，机构编制、城市管理等部门牵头负责，积极推进城市管理执法体制改革。2017年7月，改革试点方案以市委、市政府文件印发实施。同年10月，改革涉及的职责调整、机构编制划转、机构设置等工作全部完成，为全省城管执法体制改革趟出了路子。
（一）落实改革“规定动作”，实现机构调整四个到位。一是坚持机构设置到位，全面落实城市管理领域大部门制改革，将市城市管理局列政府工作部门，在县区综合行政执法局加挂城市管理局牌子，纳入政府工作部门序列，实现了管理执法机构综合设置。二是坚持职责划转到位，将分散的市政公用、市容环卫、园林绿化、停车设施、公共空间、地下空间、数字化城市管理等职责进行了整合划转，由城市管理部门集中行使相关行政处罚权，进一步厘清了城市管理的职责边界。三是坚持队伍整合到位，明确城管执法人员配备标准，调整优化市级执法队伍机构编制，结合综合行政执法体制改革整合县区执法队伍，加强执法队伍建设。四是坚持重心下移到位，科学界定市、区两级城市管理部门职责分工，确定以区一级执法为主，并赋予街道（乡镇）相关城市管理职能，派驻执法队伍，切实增强基层一线执法力量。
（二）创新改革“自选动作”，破解城市管理五大难题。一是创新实行“双局合一”。结合综合执法体制改革，在县区组建综合行政执法局，与城市管理局“一个机构、两块牌子”，纳入县区政府工作部门，破解了县区城市管理机构性质、执法主体资格难题。二是创新实行“派驻执法”，针对住建领域行政执法专业性强等特点，市城管执法支队向市住建、房产部门派驻专门执法队伍大队，接受住建、房产部门业务指导，破解了住建领域行政处罚权集中行使难题。三是创新实行“横向分流”，将市城管执法支队7个执法大队、106名执法人员分流到市国土、安监、食药监、节能等部门单位，向区级下放45名执法编制，破解了市级执法队伍优化难题。四是创新实行“专项执法”，在专业性强或具有特定管理区域的事项，探索设立市城管执法支队设立户外广告、市政规划、高铁片区等执法大队，破解了执法效能难题。五是创新实行“双重管理”，各区（开发区）城市管理局城管部门主要负责人的职务任免应征求市局党委意见，破解了业务指导和协调配合的难题。
（三）加强改革配套衔接，完善管理执法五大保障。一是明确配备标准。按照城市常住人口万分之四到万分之六的标准配备城市管理执法人员，一线执法人员比例不低于80%，为加强队伍建设提供政策依据。二是加快地方立法。将城市管理纳入“十三五”立法规划，力争2018年出台专门的城市管理地方法规，强化城市管理法制保障，实现城市管理执法机构、职能、权限、责任法定化。三是完善司法保障。建立城市管理部门与政法委、公安机关、检察机关、审判机关之间的协调保障机制，实行行政处罚与刑事处罚无缝对接，健全信用监管和失信联合惩戒制度，提高执法威慑力。四是积极探索职级制。参照《行政执法类公务员管理规定（试行）》等政策规定和外地经验，积极探索城市管理执法人员职级制，完善执法人员工资福利有关政策，建立符合本地实际和城市管理执法职业特点的人员职务晋升和交流制度。五是严格考核评价。将城市管理纳入全市科学发展综合考核体系，建立城市管理综合考核制度，着力构建“抓基层基础、抓重点难点、抓常态长效”的城市管理新格局。
三、改革成效
经过改革，全市城市管理执法体制基本理顺，工作机制基本建立，执法力量、执法效能、执法保障等方面取得较好成效。
一是厘清执法职责，责任主体更加明晰，有效破除了多头管、管不全等体制顽疾。将市政公用、公共空间、地下空间等管理职责及相关行政处罚权和住建、环保等领域行政处罚事项全部划入城管部门，以前由多个部门监管执法的事项，现在交由一支队伍集中综合执法，联合执法协调困难、多头重复执法突出、执法扰民等问题迎刃而解，执法效能大大提升。
二是规范机构设置，执法力量得到强化，切实解决了执法资格不明、执法权限不足等难题。在县区实行城市管理执法機构综合设置，并纳入政府工作部门，在市属开发区设立专门城市管理机构，在乡镇下沉执法力量，设立综合执法办公室与执法中队合署办公，通过市县乡三级联动、下沉执法重心，进一步强化了城市管理执法工作力量配备，有效破解了“看得见的管不了、管得了的看不见”、县区城管执法机构性质不明确、基层执法主体资格不足等难题。
三是打造“智慧城管”，以改革促管理，有力促进了城市管理精细化、信息化水平快速提升。大力推进网格化、精细化管理模式，在改革中积极探索行之有效的管理方式，通过建章立制、加强制度建设将改革成果固定下来，总结形成了“项目专线”“五查十看”“街长制”等十余项规章制度，推动领导干部分工负责、下沉一线、发挥作用，做到了“小事不出网格、大事不出社区”。同时，利用信息技术手段实现数字化城管与“雪亮工程”、公安交通信息平台的对接共享，推广便民服务APP“市民通”，做到市县乡村四级视频监控和互联网+市民“两个全覆盖”，擦亮了临沂“智慧城管”工作品牌，城市管理更加精准高效。□E：ZY
关键词：大城管 城管 体制 改革
