新时代深化乡镇 行政管理体制改革的调研与思考
迟文质
十九大报告提出，要坚持全面深化改革，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度體系。
乡镇是我国行政管理体制设置中最基层的一级地方政权组织，在党的组织和国家政权体系中居于基础地位。乡镇党委、政府与广大人民群众有着最直接、最广泛、最密切的联系，担负着贯彻落实党的方针政策，组织发展经济和各项社会事业，依法实施国家行政管理的重要任务，是党和政府联系人民群众的纽带。因此，对新时代下如何深化乡镇行政管理体制改革进行研究和探索十分必要。近日，淄博市印发《关于开展全市乡镇（街道）行政管理体制改革调研的通知》，组织对全市88个乡镇开展了专题调研活动。本文旨在以此次调研情况为基础，以淄博市乡镇行政管理体制现状及主要矛盾为例深入分析有关问题，提出相应的对策和建议，研究思考新时代下乡镇行政管理体制改革的路径。
一、乡镇现行管理体制和运行机制基本现状
淄博市现有88个镇和街道，按照《山东省乡镇分类办法和机构编制核定标准》，确定一类镇34个（其中街道11个）、二类镇52个（其中街道17）、三类镇2个。
（一）机构设置情况
目前，淄博市按照精简、统一、效能的原则，根据乡镇不同类别综合设置了5-6个党政工作机构，一般为党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、综合治理办公室、规划建设监督管理办公室、安全生产和环境保护办公室。结合各镇工作实际，有侧重地设置了3-6个事业机构，一般为农业综合服务中心、民生保障服务中心、综合执法办公室、财经管理中心、卫生计生服务站、文化体育服务中心。同时，县（区）公安、司法、工商、食药、国土、城管、安监、交通、畜牧、国税、地税等部门一般在乡镇设置了垂直管理机构。
（二）职责运行情况
2010年乡镇机构改革进一步明确了乡镇的职责任务，主要是履行四个方面的职能：促进经济发展，增加农民收入；强化公共服务，着力改善民生；加强社会管理，维护农村稳定；推进基层民主，促进农村和谐。近年来，按照“放管服”改革的要求，上级将乡镇管理迫切需要且能够有效承接的部分经济社会管理权限赋予乡镇政府，全市88个镇（街道）都编制公布了《权责清单目录》和《政务服务事项目录》，建立了便民服务中心，凡是与群众生产、生活密切相关的审批和服务事项全部进驻镇便民服务中心，初步形成了基层群众“小事不出村、大事不出镇”的服务环境。
（三）考核评价情况
淄博市现行对镇（街道）的考核评价工作一般按照“考前申报、过程考核、季度公开、年终定性”的程序，以经济基础和区位特点为依据，实行分组团差异化积分制考核机制。在考核指标设置上，细分为积分制考核项目、重点工作考核项目、民生事项指数、党的建设和奖扣分事项等部分，将人口和计划生育、社会治安综合治理、安全生产和重大安全生产事故风险等8项内容列为“一票否决”事项。同时，积极归并精简考核项目，清理取消了大量行业部门的单项业务考核，有效减轻了基层工作负担，激发了乡镇勇于探索、唱拿手戏的创新精神。
二、乡镇行政管理体制存在的问题
淄博市目前乡镇行政管理体制的总体框架是2010年机构改革确定的，随着经济社会的快速发展，乡镇的功能定位发生了很大的变化，现行体制存在的问题和矛盾日益凸显，已很难适应新时代下基层治理体系和治理能力现代化建设的要求。
（一）存在职能定位不清晰与趋同化问题
《党的基层组织工作条例》规定乡镇党委有6项职责任务，《国家地方组织法》规定乡镇政府有7项职权，但在具体工作中，乡镇的职能定位比较宏观和抽象。法定职权中“办理上级人民政府交办的其他事项”却很容易具化、细化和量化，因此乡镇普遍情况是上面部署什么就干什么。与此同时，上级部门也将大量工作任务以“属地管理”名义转嫁给乡镇承担，导致“上面千根线、下面一根针”，乡镇疲于应付，力不从心问题十分严重。另外，乡镇之间地域面积、人口、经济水平差异很大，乡镇和街道的工作重心更是不同。但目前各乡镇、街道的职能任务、体制机制、机构设置、人员编制、管理权限、考核评价等基本是一个标准，没有太大差别，影响了履职效能的发挥。
（二）权责不统一，事权与支出责任不匹配
我国现行法律法规一般都将行政许可、行政处罚等行政权力赋予县级以上政府主管部门，很少将行政权力直接赋予乡镇。虽然近年改革试点中，上级部门将一些职权通过委托、授权等方式下放到乡镇，但普遍含金量不高，基层获得感不强。同时，上级部门各种任务、指标却自上而下逐级分解到乡镇，使乡镇常面临有责无权、有事难管的窘境。另外，乡镇还普遍存在财权与事权不配套问题。以马桥镇为例，该镇去年税收收入实现15.8亿，公共财政预算收入7.1亿元，镇上可用财力仅为1.3亿，不到财政预算收入的20%。与此相对应的是随着经济的社会的快速发展，支出责任日益增大，导致出现较大的资金缺口难以解决。
（三）机构设置不够科学，人员编制供需矛盾突出
根据上次乡镇机构改革的要求，对各镇（街道）的机构、编制进行了优化调整和统一设置。但在调研中发现，各镇办在实际工作运行中，由于职能泛化等问题，很难按照现行机构设置进行分工和工作，往往囿于传统格局和惯性，仍按先前“五委一办”“七站八所”的机构模式运转。同时，乡镇目前普遍存在编制总量不足和结构性缺编问题，“一人多岗、专职不专”成为工作常态。2010年核定乡镇编制时，受总量限制各镇办几乎没有新增编制，只是对原有编制进行了重新分配，这些编制除去领导职数占用的，分到各口的寥寥无几，已很难适应当前繁重的工作任务。
（四）干部成长空间渠道不多，工作条件待遇不高
一是乡镇发展空间相对较小。一方面受领导职数限制，提拔机会很少，另一方面乡镇普通干部交流任职机会也不多，调研中发现在同一乡镇工作15年以上的干部达到50%以上，有的干部从参加工作直至退休，都在同一乡镇工作。二是上次改革后，乡镇不再设置副科级以上事业单位，事业编制人员在职务晋升上没有渠道，影响了工作积极性。三是乡镇普遍生活条件差，导致大量人才流失。因为待遇低，工作压力大，部分乡镇干部奉献基层、扎根基层的意识比较淡薄，通常在乡镇工作一两年后，有机会就会考走或调走，造成乡镇优秀年轻干部脱节。
三、乡镇行政管理体制改革的对策建议
（一）明确职责定位，推进乡镇职能转变
推进乡镇职能由“管理型”向“公共服务型”转变，通过编制和细化乡镇《权责清单目录》《公共服务事项目录》，彻底厘清县、镇两级事权边界，实现乡镇由“无限管理、有限服务”到“规范管理、无限服务”的转变。同时要按照“依法下放、权责一致、能放即放”的原则，将乡镇管理迫切需要并且能够有效承接的部分县级经济社会管理权限赋予乡镇政府，并根據实施情况建立健全放权目录动态调整机制、指导培训机制和权力监督机制，确保下放乡镇的管理权限接得住、用得好。
（二）创新机构编制管理，优化乡镇组织机构
提升乡镇政府治理能力，关键是构建适应乡镇高效运转模式的体制机制。由于乡镇情况千差万别，工作重心、发展方向各不相同，所以在乡镇机构设置上不宜搞“一刀切”，可以鼓励突出特色，赋予乡镇一定的灵活设置自主权。同时，由于乡镇之间发展不平衡，可能在一段时期内有的乡镇空编较多，而有的乡镇编制缺额明显，因此可以按照十九大报告提出的“统筹使用各类编制资源”的新要求，探索在同一县区内统筹使用乡镇编制，根据经济社会发展需要和实际情况动态调整乡镇编制，实现编制资源效用最大化。
（三）完善财税体制，增强乡镇财力保障能力
目前，县镇财税分成不平衡是制约乡镇发展和提供公共服务水平不高的一个重要因素。要按照财力与事权匹配的原则，合理划分县镇财政事权和支出责任，对应由上级承担的支出责任，不能转嫁给乡镇承担。同时，市县两级要完善乡镇基本财力保障体制，加大对乡镇的转移支付力度，帮助财政困难乡镇弥补财力缺口，加大公共资源向农村、欠发达地区和弱势群体倾斜力度，加强基层公共服务机构设施和能力建设，促进基本公共服务均等化。
（四）激活用人机制，改进完善乡镇考核体系
受到诸多现实困难的影响，乡镇的人才保障支撑能力很弱，必须通过创新选人用人机制，提高乡镇干部待遇和工作条件加以解决。建议通过顶层设计，探索在乡镇建立基层专项编制制度，对在乡镇工作的人员，打破编制性质和人员身份的限制，制订符合乡镇实际的人员招考、管理、使用、流动、晋升、薪酬等配套政策，有效解决乡镇人员“同岗不同编”“同工不同酬”“交流无渠道”等问题。同时，要真正建立起与乡镇职责相适应的差异化考核评价体系，区别不同乡镇科学设置考核指标，真正做到考重点、考关键，切实发挥好考核的“指挥棒”作用。□作者系淄博市编办副主任E：CWK
关键词：乡镇 行政管理体制改革 对策与思考
十九大报告提出，要坚持全面深化改革，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度體系。
乡镇是我国行政管理体制设置中最基层的一级地方政权组织，在党的组织和国家政权体系中居于基础地位。乡镇党委、政府与广大人民群众有着最直接、最广泛、最密切的联系，担负着贯彻落实党的方针政策，组织发展经济和各项社会事业，依法实施国家行政管理的重要任务，是党和政府联系人民群众的纽带。因此，对新时代下如何深化乡镇行政管理体制改革进行研究和探索十分必要。近日，淄博市印发《关于开展全市乡镇（街道）行政管理体制改革调研的通知》，组织对全市88个乡镇开展了专题调研活动。本文旨在以此次调研情况为基础，以淄博市乡镇行政管理体制现状及主要矛盾为例深入分析有关问题，提出相应的对策和建议，研究思考新时代下乡镇行政管理体制改革的路径。
一、乡镇现行管理体制和运行机制基本现状
淄博市现有88个镇和街道，按照《山东省乡镇分类办法和机构编制核定标准》，确定一类镇34个（其中街道11个）、二类镇52个（其中街道17）、三类镇2个。
（一）机构设置情况
目前，淄博市按照精简、统一、效能的原则，根据乡镇不同类别综合设置了5-6个党政工作机构，一般为党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、综合治理办公室、规划建设监督管理办公室、安全生产和环境保护办公室。结合各镇工作实际，有侧重地设置了3-6个事业机构，一般为农业综合服务中心、民生保障服务中心、综合执法办公室、财经管理中心、卫生计生服务站、文化体育服务中心。同时，县（区）公安、司法、工商、食药、国土、城管、安监、交通、畜牧、国税、地税等部门一般在乡镇设置了垂直管理机构。
（二）职责运行情况
2010年乡镇机构改革进一步明确了乡镇的职责任务，主要是履行四个方面的职能：促进经济发展，增加农民收入；强化公共服务，着力改善民生；加强社会管理，维护农村稳定；推进基层民主，促进农村和谐。近年来，按照“放管服”改革的要求，上级将乡镇管理迫切需要且能够有效承接的部分经济社会管理权限赋予乡镇政府，全市88个镇（街道）都编制公布了《权责清单目录》和《政务服务事项目录》，建立了便民服务中心，凡是与群众生产、生活密切相关的审批和服务事项全部进驻镇便民服务中心，初步形成了基层群众“小事不出村、大事不出镇”的服务环境。
（三）考核评价情况
淄博市现行对镇（街道）的考核评价工作一般按照“考前申报、过程考核、季度公开、年终定性”的程序，以经济基础和区位特点为依据，实行分组团差异化积分制考核机制。在考核指标设置上，细分为积分制考核项目、重点工作考核项目、民生事项指数、党的建设和奖扣分事项等部分，将人口和计划生育、社会治安综合治理、安全生产和重大安全生产事故风险等8项内容列为“一票否决”事项。同时，积极归并精简考核项目，清理取消了大量行业部门的单项业务考核，有效减轻了基层工作负担，激发了乡镇勇于探索、唱拿手戏的创新精神。
二、乡镇行政管理体制存在的问题
淄博市目前乡镇行政管理体制的总体框架是2010年机构改革确定的，随着经济社会的快速发展，乡镇的功能定位发生了很大的变化，现行体制存在的问题和矛盾日益凸显，已很难适应新时代下基层治理体系和治理能力现代化建设的要求。
（一）存在职能定位不清晰与趋同化问题
《党的基层组织工作条例》规定乡镇党委有6项职责任务，《国家地方组织法》规定乡镇政府有7项职权，但在具体工作中，乡镇的职能定位比较宏观和抽象。法定职权中“办理上级人民政府交办的其他事项”却很容易具化、细化和量化，因此乡镇普遍情况是上面部署什么就干什么。与此同时，上级部门也将大量工作任务以“属地管理”名义转嫁给乡镇承担，导致“上面千根线、下面一根针”，乡镇疲于应付，力不从心问题十分严重。另外，乡镇之间地域面积、人口、经济水平差异很大，乡镇和街道的工作重心更是不同。但目前各乡镇、街道的职能任务、体制机制、机构设置、人员编制、管理权限、考核评价等基本是一个标准，没有太大差别，影响了履职效能的发挥。
（二）权责不统一，事权与支出责任不匹配
我国现行法律法规一般都将行政许可、行政处罚等行政权力赋予县级以上政府主管部门，很少将行政权力直接赋予乡镇。虽然近年改革试点中，上级部门将一些职权通过委托、授权等方式下放到乡镇，但普遍含金量不高，基层获得感不强。同时，上级部门各种任务、指标却自上而下逐级分解到乡镇，使乡镇常面临有责无权、有事难管的窘境。另外，乡镇还普遍存在财权与事权不配套问题。以马桥镇为例，该镇去年税收收入实现15.8亿，公共财政预算收入7.1亿元，镇上可用财力仅为1.3亿，不到财政预算收入的20%。与此相对应的是随着经济的社会的快速发展，支出责任日益增大，导致出现较大的资金缺口难以解决。
（三）机构设置不够科学，人员编制供需矛盾突出
根据上次乡镇机构改革的要求，对各镇（街道）的机构、编制进行了优化调整和统一设置。但在调研中发现，各镇办在实际工作运行中，由于职能泛化等问题，很难按照现行机构设置进行分工和工作，往往囿于传统格局和惯性，仍按先前“五委一办”“七站八所”的机构模式运转。同时，乡镇目前普遍存在编制总量不足和结构性缺编问题，“一人多岗、专职不专”成为工作常态。2010年核定乡镇编制时，受总量限制各镇办几乎没有新增编制，只是对原有编制进行了重新分配，这些编制除去领导职数占用的，分到各口的寥寥无几，已很难适应当前繁重的工作任务。
（四）干部成长空间渠道不多，工作条件待遇不高
一是乡镇发展空间相对较小。一方面受领导职数限制，提拔机会很少，另一方面乡镇普通干部交流任职机会也不多，调研中发现在同一乡镇工作15年以上的干部达到50%以上，有的干部从参加工作直至退休，都在同一乡镇工作。二是上次改革后，乡镇不再设置副科级以上事业单位，事业编制人员在职务晋升上没有渠道，影响了工作积极性。三是乡镇普遍生活条件差，导致大量人才流失。因为待遇低，工作压力大，部分乡镇干部奉献基层、扎根基层的意识比较淡薄，通常在乡镇工作一两年后，有机会就会考走或调走，造成乡镇优秀年轻干部脱节。
三、乡镇行政管理体制改革的对策建议
（一）明确职责定位，推进乡镇职能转变
推进乡镇职能由“管理型”向“公共服务型”转变，通过编制和细化乡镇《权责清单目录》《公共服务事项目录》，彻底厘清县、镇两级事权边界，实现乡镇由“无限管理、有限服务”到“规范管理、无限服务”的转变。同时要按照“依法下放、权责一致、能放即放”的原则，将乡镇管理迫切需要并且能够有效承接的部分县级经济社会管理权限赋予乡镇政府，并根據实施情况建立健全放权目录动态调整机制、指导培训机制和权力监督机制，确保下放乡镇的管理权限接得住、用得好。
（二）创新机构编制管理，优化乡镇组织机构
提升乡镇政府治理能力，关键是构建适应乡镇高效运转模式的体制机制。由于乡镇情况千差万别，工作重心、发展方向各不相同，所以在乡镇机构设置上不宜搞“一刀切”，可以鼓励突出特色，赋予乡镇一定的灵活设置自主权。同时，由于乡镇之间发展不平衡，可能在一段时期内有的乡镇空编较多，而有的乡镇编制缺额明显，因此可以按照十九大报告提出的“统筹使用各类编制资源”的新要求，探索在同一县区内统筹使用乡镇编制，根据经济社会发展需要和实际情况动态调整乡镇编制，实现编制资源效用最大化。
（三）完善财税体制，增强乡镇财力保障能力
目前，县镇财税分成不平衡是制约乡镇发展和提供公共服务水平不高的一个重要因素。要按照财力与事权匹配的原则，合理划分县镇财政事权和支出责任，对应由上级承担的支出责任，不能转嫁给乡镇承担。同时，市县两级要完善乡镇基本财力保障体制，加大对乡镇的转移支付力度，帮助财政困难乡镇弥补财力缺口，加大公共资源向农村、欠发达地区和弱势群体倾斜力度，加强基层公共服务机构设施和能力建设，促进基本公共服务均等化。
（四）激活用人机制，改进完善乡镇考核体系
受到诸多现实困难的影响，乡镇的人才保障支撑能力很弱，必须通过创新选人用人机制，提高乡镇干部待遇和工作条件加以解决。建议通过顶层设计，探索在乡镇建立基层专项编制制度，对在乡镇工作的人员，打破编制性质和人员身份的限制，制订符合乡镇实际的人员招考、管理、使用、流动、晋升、薪酬等配套政策，有效解决乡镇人员“同岗不同编”“同工不同酬”“交流无渠道”等问题。同时，要真正建立起与乡镇职责相适应的差异化考核评价体系，区别不同乡镇科学设置考核指标，真正做到考重点、考关键，切实发挥好考核的“指挥棒”作用。□作者系淄博市编办副主任E：CWK
关键词：乡镇 行政管理体制改革 对策与思考
