新发展理念下的应急管理发展战略研究

    陈晓春 苏美权

    

    

    摘要：新形势下，以“一案三制”为核心的第二代应急管理体系由于自身的局限，已难以满足日趋复杂的应急需求，构建新一代应急管理体系已成为一项重要的课题。文章在剖析了应急管理面临的新形势和现存困境的基础上，论证了新发展理念与应急管理发展的契合性，并以新发展理念为指导思想建构了应急管理发展战略，提出了应急管理发展战略布局：战略核心——驱动应急管理发展的整体创新，战略重点——增强应急管理发展的协调性，战略支撑——加强应急管理发展的系统保障，以及战略导向——提高应急管理发展的开放和共享水平，以推动新一代应急管理体系的发展。

    关键词：新发展理念；应急管理；发展战略；应急管理部；综合应急

    中图分类号：D035文献标志码：A文章编号：1007-9092（2018）04-0074-011

    一、引言

    新中国成立以来，我国的应急管理可以划分为两代：第一代应急管理可概括为灾害管理，主要表现为在1949年至2003年“非典”事件期间，在高度集权体系中，单一的政府部门围绕单一災害类型开展的救灾行动；第二代应急管理是2003年“非典”事件之后，以“一案三制”为核心全面建设的现代应急管理体系，实现了对重大突发事件的统筹管理①。2008年3月5日，时任国务院总理温家宝在政府工作报告中指出“全国应急管理体系基本建立”，标志着以“一案三制”为核心的应急管理体系基本形成。并且该应急管理体系在2008年的南方雪灾、“5·12”汶川特大地震，以及2013年的“4·20”雅安大地震等突发事件中也得到了检验。自2003年以来，我国第二代应急管理体系发展的关键事件如图1所示。目前，我国的应急管理体系已构建了以《突发事件应对法》为核心，《防震减灾法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等相关单项法律法规为配套的应急法制体系；形成了包括国家总体预案、专项应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案以及大型集会活动应急预案等六个层次的应急预案体系；建立了以“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为原则的应急管理体制；打造了涵盖预防准备、监测预警、应急处置、善后恢复等多个环节的应急管理机制。应急管理工作逐

    步走上了法制化、制度化、规范化、系统化的轨道钟开斌：《回顾与前瞻：中国应急管理体系建设》，《政治学研究》，2009年第1期。。

    我国应急管理工作虽然已经有了长足的进步，但是，面对日益复杂、严峻的公共安全形势和社会发展新形势的要求，仍然存在诸多薄弱环节。龚维斌、敖曼：《在社会发展新形势下，加强社会风险防控和应急管理——专访国家行政学院应急管理培训中心主任、社会治理研究中心主任龚维斌教授》，《信访与社会矛盾问题研究》，2017年第3期。在早期的研究中，刘霞等主张进一步完善符合中国国情特点的“一案三制”体系来提高应急管理能力刘霞，严晓：《我国应急管理“一案三制”建设：挑战与重构》，《政治学研究》，2011年第1期。，但随着应急管理实践的深入，对现有的应急管理体系进行修补式的改进已难以适应需求，推动应急管理体系重构和发展的紧迫性越发明显。薛澜较早提出了中国“下一代应急管理”的命题，认为现有应急管理体系面临一系列新挑战，必须尽快加强顶层设计，构建新一代具有中国特色的应急管理体系薛澜、刘冰：《应急管理体系新挑战及其顶层设计》，《国家行政学院学报》，2013年第1期。。在国家安全问题日益突出和国家安全研究不断深入的情况下，张海波认为应急管理与安全治理在理论研究上正走向交叉融合，在制度实践上正走向内外一体，应以总体国家安全观的提出和安全治理的兴起为契机，在安全治理的大框架下推动下一代应急管理建设张海波：《应急管理与安全治理：理论趋同与制度整合》，《北京行政学院学报》，2016年第1期。。今年的十三届全国人大一次会议决定正式组建应急管理部，这是国家在组织体制层面对应急管理发展需求做出的回应。

    步入新时代，我国社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会矛盾和风险伴随着经济社会的转型发展呈现出频发高发、叠加传导等特征，而人民对安全、稳定的需求在日益增长。同时，我国的公共治理体系在不断深化，党的十九大作出“打造共建共治共享的社会治理格局”的重大战略决策，提出“加强预防和化解社会矛盾机制建设”，“健全公共安全体系”，“加快社会治安防控体系建设”等防范化解重特大安全风险的举措，这对当前以“一案三制”为核心的应急管理也提出了更高要求。那么，当前应急管理工作面临着哪些形势变化？应急管理发展存在哪些困境亟待突破？如何重构新一代应急管理体系以适应社会治理的新要求？本文拟对上述问题进行研究和解答。

    二、应急管理发展面临的形势与困境分析

    （一）应急管理发展面临的新形势

    第一，新指导思想的引领。习近平新时代中国特色社会主义思想成为应急管理发展的指导思想。习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化最新成果，是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南，同时也是应急管理发展必须坚持的指导思想。党的十九大报告指出“发展是解决我国一切问题的基础和关键，发展必须是科学发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。五大新发展理念作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是对中国发展经验和实践的科学总结和理论发展，是对我国发展过程中面临的新情况和新问题的战略性思考，也是我国各项事业发展的具体指南。因此，在新发展理念指导下，审视应急管理问题根源，改进应急管理体系，提升应急管理能力，这是应急管理发展的必然选择，也是一条有效途径。党的十九大报告还强调“全党要深刻领会新时代中国特色社会主义思想的精神实质和丰富内涵，在各项工作中全面准确贯彻实施”。其中“坚持总体国家安全观”，要求统筹好外部安全与内部安全、国土安全与国民安全、传统安全与非传统安全，自身安全与共同安全，完善国家安全制度体系，加强国家安全能力建设。应急管理作为我国安全建设的重要内容，必须在该指导思想下进行改革完善，总体国家安全观对应急管理理论与实践都产生了重要影响。

    第二，国家治理的新要求。国家治理现代化对应急管理提出了更高的要求。党的十八届三中全会明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”而国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。只有提高国家治理能力，才能充分发挥国家治理体系的效能俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》，2014年第1期。。“突发事件应急能力”是国家能力体系不可或缺的重要构成戴长征：《中国国家治理体系与治理能力建设初探》，《中国行政管理》，2014年第1期。，在当下的中国，网络社会的兴起，与风险社会、转型社会交互影响、互相放大，使得中国社会变迁的风险变得更为复杂张海波、童星：《当前中国社会矛盾的内涵、结构与形式——一种跨学科的分析视野》，《中州学刊》，2012年第5期。，这要求政府突破现存应急管理的局限性，提高应急管理能力和水平，增强突发事件处置能力，尤其是风险治理能力和危机管理能力，从而推动国家应急管理体系和应急管理能力现代化建设。

    第三，应急体制的新变化。2018年3月17日，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，正式组建应急管理部，作为国务院的组成部门。应急管理部的成立，遵循“一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”的原则，将分散在国家安监总局、国务院办公厅、公安部、民政部、国土资源部、水利部、农业部、林业局、地震局以及防汛抗旱指挥部、国家减灾委、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部等部门机构的应急管理职能集中到一个部门。这使得应急管理机构在组织体制上有了新的定位，也实现了应急指挥权的相对集中，以及应急力量的集中管理。应急管理部的组建将有利于实现应急管理部牵头负责，其他部门辅助协同的综合应急管理模式，提升应急管理的协同绩效；有利于优化应急管理流程，实现日常防控治理和战时应急响应的全流程、全方位统筹管理；有利于统一应急管理行为标准，强化应急救援力量的协作培养、联合演练以及综合施救，提升应急行为的科学性和规范性。应急管理部的组建是应急体制的一次深刻变革，为探索中国的综合应急管理模式提供了推动力。

    第四，安全形势的新挑战。随着我国社会主要矛盾的转化，人民对安全、稳定等方面的要求日益增长，而现实与之相对的却是安全形势的日益复杂化。自2008年国际金融危机以来，世界的政治、经济、军事形势发生了深刻变化，各种国际力量加快分化组合，逆全球化有所抬头，霸权主义和新干涉主义不断上升，局部动荡频繁使世界依然面临着现实和潜在的战争威胁。现随着“一带一路”倡议的深入实施，我国和沿线国家的沟通交往愈发全面紧密，其中涉及众多国家的外交、政治、经济和社会问题，安全问题尤为复杂。同时，部分在华境外非政府组织通过文化渗透、支持民族分裂势力、窃取机密信息等方式，对国家和社会安全造成严重危害陈晓春、王佑民：《非传统安全视角下在华境外NGO监督管理研究》，《桂海论丛》，2016年第2期。。上述外部安全形势的变化将直接或间接地导致我国内部安全风险呈现出交叉性、隐蔽性、复发性等新特征，并对国内的生产安全、消费安全、金融安全、信息安全等造成威胁。因此，人民日益增长的安全、稳定等方面的要求与复杂的新安全形势、滞后的应急管理体系之间的矛盾，给应急管理工作带来了更大的考验和挑战。

    第五，科学技术的新机遇。以“互聯网+”、大数据、人工智能等为代表的新一轮技术革命为应急管理技术创新提供了新的机遇。以大数据为例，作为一种强大的数据处理技术，由于其具有Volume（容量大）、Variety（种类多）、Velocity（速度快）和Value（价值高）的“4V特性”，能够有效集成国家政治、经济、文化、社会、生态等各领域各方面的信息资源，在人口、资源、环境、教育、医疗、交通、企业、医院、城市等领域已经发挥了极其重要的作用陈潭：《作为提升国家治理效能的“大数据+”》，《华中科技大学学报（社会科学版）》，2015年第4期。，并且通过思维革新和技术更新正深刻影响着包括应急管理在内的众多公共管理领域的管理形态和管理方式，为应急管理技术和方法的创新提供了新的机遇。具体而言，大数据技术拥有强大的数据收集、储存、处理、分析、共享能力，能够创新应急监测预警技术，有效增强风险预警能力，增强风险治理的效能，提高应急管理决策的科学性，提升政府快速应急反应能力，以及优化应急管理资源配置，提升应急管理综合能力。

    （二）应急管理发展面临的困境

    随着国内外环境的日趋复杂，不可控因素的不断增加，新兴风险的不断涌现，以“一案三制”为核心的第二代应急管理在实践中逐渐暴露出了一些局限和漏洞，应急管理工作面临着以下困境。

    第一，应急预案困境。应急预案，是针对应急管理预先制定的行动方案。目前我国的应急预案作了六个层次的划分，这六个层次的预案理应针对不同的层次发挥不同的指导功能。然而，现实中“应急管理预案化”的价值判断和行为取向致使各个层次、各个部门的应急预案普遍存在编制模板化，结构僵硬化，内容同质化等问题，导致预案普遍缺乏针对性和可行性，各级各类预案之间衔接性不足，加之预案评估和预案演练工作不到位，以致目前的各类预案在实战中无法适应高度异质性的地区和领域的应急管理需求。

    第二，应急法制困境。应急管理法制的主要任务是明确紧急状态下的特殊行政程序的规范，是应急管理走向规范化、制度化和法制化的保障钟开斌：《回顾与前瞻：中国应急管理体系建设》，《政治学研究》，2009年第1期。。然而，虽然《突发事件应对法》是非常态行政法律制度的基本法，但我国现行宪法中并无“突发事件”的表述，只有宪法第六十七条第二十项关于“紧急状态”的表述，造成立法逆位现象，上下位法的关系不协调李娟：《我国“一案三制”框架下公共安全应急法制建设研究》，《信访与社会矛盾问题研究》，2017年第3期。。同时，以《突发事件应对法》为代表的法律的作用和权威尚未得到充分发挥和体现，应急法律重实体，轻程序，原则性、抽象性过强，应急法制条例化倾向突出，法律位阶不高，难以起到有效的协调和规范。配套的应急法律规范不健全，如缺少紧急情况下的特殊行政程序规范，对应急权力的监督、惩戒机制不健全。当前应急法制理念在社会中上尚未得到普遍树立，公众对相关法律了解度不高。

    第三，应急体制困境。应急管理体制，主要是指应急管理机构的权力分配关系和组织形式。应急管理部的组建在中央层面完成了应急管理体制的重构和优化，克服了以往应急实践中应急管理机构的权威性不强的缺陷。但长期以来，由于应急管理体系嵌入在政府的科层体系中，纵向关系尚未捋顺，分级响应尚未完善，指挥决策权重心偏高，造成在应急管理实践中下级政府过度依赖上级政府。尤其是在重大灾害事故响应处置中，中央政府权力过大、干预过多，地方政府过度依赖中央政府，地方缺乏应急能力、财政和资源，在自利性取向的驱动下，基层政府对防灾减灾投资乏力，救灾能动性不强，致使应急效果不佳。地方政府层面缺乏专门性的全灾种应急管理机构，“应急办”等应急管理机构专业性、权威性不强，平战转换不畅，战时协调无力。政府应急管理人员一般身兼多职，职责难以落实，人员配比不合理，人员素质脱节，难以应对异质复杂的新型危机。

    第四，应急机制困境。应急管理机制是行政管理组织体系在遇到突发公共事件后有效运转的机理性制度高小平：《中国特色应急管理体系建设的成就和发展》，《中国行政管理》，2008年第11期。。目前我国建立了一套相对完整的应急机制体系，主要包括应急预警机制、应急决策机制、应急沟通机制，分级响应机制、以及应急资源调配机制等。但是依附于行政管理体制的应急预警、决策、沟通、响应等机制存在机制配套性差，机制间协调性弱，预测预警能力不足等问题。其中更重要的是，尚未构建有效的机制以高效整合政府外部的应急力量。第二代应急管理体系的构建是在政府体系内部完成的，以政府部门为决策主导和行动主体，带有浓厚的权威主义色彩，其典型特征是军队、武警等官方力量在应急救援中担任绝大部分工作，社会的力量被严重轻视和虚化，造成应急力量整体失衡，难以形成合力，使得危机管理的效果欠佳。

    第五，应急循环困境。应急管理各阶段的工作内容是相互关联，循环往复的，它们构成了应急管理的循环过程。我国的应急管理循环体现为：预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复。而美国作为公认的应急管理最完备的国家之一，则构建了以“预防、减缓、准备、响应、恢复”为内容的应急管理循环。相较于预防主要针对潜在的恐怖主义威胁和少部分可预防的自然灾害，减缓则主要是针对不可预防的自然灾害，通过结构性或非结构性的措施来限制灾害的影响张海波、童星：《中国应急管理结构变化及其理论概化》，《中国社会科学》，2015年第3期。。应急循环减缓环节的缺失，不利于在频发的水旱灾害、地质灾害等自然灾害应急中减轻损失，也加重了救援处置和善后恢复的压力。同时，尽管我国应急管理循环中包括了预防与准备、预警与监测等内容，但在长期的实践中，往往重事后应急轻事前预防，重危机应对轻风险管控，临时救济多长效治理少，喊政治口号多做实战演练少，缺乏风险监测和危机预警，使得当前的应急管理关口靠后，呈现被动撞击反应式的应急特征，增加了应急的总体成本。

    三、契合性分析与发展战略的提出

    （一）新发展理念与应急管理发展的契合性分析

    创新发展是应急管理发展的动力引擎。创新是经济社会发展的动力来源，也是应急管理体系发展的动力引擎，要把创新摆在应急管理发展全局的核心位置。第二代应急管理体系是在对传统的单灾害管理和民防系统进行增量改革的基础上构建起来的，遵循的是应急预案先行，应急体制、机制跟上，应急法制再补位的顺序。应急法制的缺位和滞后，使得应急体制和应急机制的构建缺乏强有力的法律支撑，直接导致应急管理在机构设置、职责劃分、部门协作等方面的混乱和低效。因此，在依法治国基本方略的要求下，遵循应急管理发展的规律，运用创新理念推动应急管理法制、体制、机制以及文化理念等方面创新，成为应急管理发展的核心。

    协调发展增强应急管理发展的协调性。协调发展的主要内涵是把握好社会主义事业的总体布局，正确处理好其中的重大关系，理顺发展中的不平衡，补齐短板，增强发展的整体性。协调发展要求在应急管理发展过程中注重协调好政府内外部各行为主体之间的关系。当前我国应急管理实践中的几组重大关系尚未协调好，成为应急管理发展的障碍：一是中央政府和地方政府的纵向协调关系，二是地方政府同级各应急部门间的横向协调关系，三是政府、市场与社会三者的协同应急关系。以协调发展理念处理好应急管理中的重大关系，增强各行为主体的协同效能，提高应急管理合力是应急管理发展的关键。

    绿色发展保障应急管理发展的系统性和可持续性。绿色发展理念的核心在于可持续发展，意味着系统内的再生性和循环性。当前的应急管理存在系统性认识不足的问题，对应急管理这个大系统中的预案演练系统、机制运行系统、物质保障系统、社会参与系统、应急人才系统等子系统之间的相互关系缺乏深刻理解，造成在应急管理实践中的机械性观念和短视性行为，如应急预案束之高阁、应急物资管理涣散、应急人才培训滞后等。在绿色发展理念下，推动应急管理发展要秉持系统性和可持续性观念，强化系统性思维和结构性认识，进行系统设计和结构调整，将生态文明建设纳入到应急管理发展战略中，从而实现应急管理系统要素的合理运行，科学统筹。

    开放发展提高应急管理的发展水平。开放发展是我国繁荣发展的必由之路，坚持开放发展就是奉行互利共赢的原则，旨在形成利益和命运共同体，促进各国的集体行动，实现各国利益最大化。面对恐怖主义、金融风险、网络安全等新兴风险，要以开放发展理念突破传统应急管理的封闭性，协调好内部安全与外部安全的关系，积极参与到全球化治理队伍中。同时，面对内部安全治理，要在开放发展理念的指导下突破权威主义下应急管理“强政府-弱社会”的社会动员模式，打开半封闭的权威主义行政体制，发挥市场和社会的应急优势，形成涵盖政府、企业、社会组织、公民等主体的“应急命运共同体”，从应急管理走向应急治理。

    共享发展为应急管理发展指明了目的与归宿。共享发展是中国特色社会主义的本质要求，也是应急管理体系发展的目的与归宿，其核心要旨是以人民为中心。但现行的应急管理体系以人为本的理念不够明确，对人民的风险意识和应急能力的提升不足，人民对应急管理成果和价值的获得感不强。应急管理作为社会治理和政府公共服务的重要内容，在共享发展理念的指导下，应坚持以人民为中心，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。同时，要进一步作出更有效的制度安排以转变应急管理工作的思维观念、价值取向、方式手段等，使人民群众在风险预防、危机监测、灾害救援等应急管理实践中拥有更高的参与度和更多的获得感，最终达成应急管理成果由人民共享的局面。

    （二）应急管理发展战略的提出

    随着现代化和城镇化建设的逐步深入，社会风险不断产生、累积和演变，使我国公共安全领域确实面临着许多不稳定因素，其中主要的影响因素是包含自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件在内各类突发事件。尽管第二代应急管理体系经过十多年的建设，已经取得了长足的进步，但是面对不容乐观的公共安全形势，尤其是关联性、异质性、复发性越来越强的突发事件，仍然暴露出了一些结构性缺陷，导致在应急实践中力不从心，效果不佳。推动新一代应急管理体系的发展必须要突破旧体系在应急预案、应急法制、应急体制、应急机制和应急循环方面存在的困境。这更需要在新的指导思想下寻找新的发展思路和突破路径，以打开新的发展局面。

    十八大以来，党中央准确把握国家安全形势变化的新特点、新趋势，提出了总体国家安全观，要求统筹好传统安全与非传统安全，内部安全与外部安全，并组建了横跨党、政、军三大体系的国家安全委员会，作为我国安全治理的最高决策机构，这在组织设计上涵盖了以政府为主体的应急管理体系。2015年7月1日颁布的《国家安全法》，进一步拓展了总体国家安全观的涵盖范围，并且在法律位阶上也要高于2007年颁布的《突发事件应对法》张海波：《中国总体国家安全观下的安全治理与应急管理》，《中国行政管理》2016年第4期。。新组建的应急管理部也已于2018年4月16日正式挂牌成立。以上举措旨在对我国安全治理体系进行顶层设计，也是对以“一案三制”为核心的内部安全管理体系的进一步发展。应急管理体系和应急管理能力是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是维护总体国家安全，保障国家长治久安、人民安居乐业，以及全面建成小康社会的重要保证。2017年2月23日，国家减灾委全体会议提出要牢固树立和落实新发展理念，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。应急管理的发展必须扎根于我国的经济社会实践，新发展理念作为我国新时代经济社会发展的重要指导思想，其核心思想内涵同样适用于指导新一代应急管理体系的发展。应急管理的法制完善、体制健全、机制更新、预案优化、技术创新和循环重构等方面都需要创新、协调、绿色、开放和共享五大新发展理念的全面引领和具体指导。

    基于上文对应急管理面临的形势变化和现存困境的剖析，以及新发展理念与应急管理发展的契合性分析，笔者提出应急管理发展战略，并构建了新发展理念下的应急管理发展战略模型（如图2所示），以期对应急管理进行整体重塑，推动第三代应急管理体系发展。具体而言，应急管理发展战略是以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，以新发展理念为指导思想，在总体国家安全观的框架内，以提高我国应急管理能力和水平为目标，完善应急管理法制、健全应急管理体制、更新应急管理机制、优化应急管理预案、创新应急管理技术、重构应急管理循环，构建有效的“政府-市场-社会”应急管理合作模式，为全面建成小康社会以及现代化建设提供坚实的安全保障。

    四、新发展理念下应急管理发展战略布局

    为了有效实现应急管理发展战略构想，笔者从战略核心、战略重点、战略支撑和战略导向四个方面展开战略布局。

    （一）战略核心：驱动应急管理发展的整体创新

    第一，驱动应急管理理念和循环的创新。价值理念是行动的先导，应急管理价值理念的学习和创新是应急管理整体重構和优化的基础。一是驱动应急管理理念创新。应急管理理念决定人的应急行为活动，影响着应急管理效果。我国传统文化中孕育了“居安思危，思则有备，有备无患”的风险防范理念和“前事不忘，后事之师”的学习理念，应加强广大应急管理工作者的忧患意识、风险意识和底线思维，树立起危机风险具有可预测性、可控制性、可管理性的理念，拒绝消极被动的应急管理理念意识。创新应急管理组织学习机制，通过学习评估系统，不断反思学习应急管理过程中的经验教训，培养“从灾害中学习”的社会机制和文化土壤。二是要强化应急管理循环创新。深入研究风险社会下灾害危机的产生与演化机理，以灾害生命周期理论为基础，引导应急管理流程创新，将风险治理作为新一代应急管理的逻辑起点，强化风险预测评估和危机管控，加快形成党的十八大要求的“源头治理、动态管理、应急处置相结合”的应急管理模式。在现有的应急管理循环中，结合我国突发事件的特殊规律，创新预防和减缓环节工作，尝试将我国的应急管理循环发展完善为：预防与准备、预警与监测、减缓与控制、救援与处置、善后与恢复。强化对突发事件尤其是自然灾害影响的缓和与控制，减少灾害造成的损失，推动风险治理和危机管理。通过重构和优化应急管理循环，切实提高国家防灾减灾救灾能力。

    第二，推动应急管理规范体系的创新。应急管理规范体系包含应急法制体系和应急预案体系，它对应急管理工作具有强有力的规范、约束和指导作用。一是要创新应急管理法制，强化法律的权威。要加快应急法律的修法进程，加强应急法律体系中高位阶法律的龙头引领作用，针对宪法与《突发事件应对法》等下位法不协调的问题，适时在现行宪法已有相关条款的基础上对相应内容进行修订和补充，使应对突发事件的法律制度在宪法层面具有更强的合法性。要进一步强化《突发事件应对法》法律的权威，完善配套的法规规章。加强对《突发事件应对法》的评估和修正，发挥该法在应急管理法制中应有的引领规范作用。并在该法的框架之下，科学修订和制定相应的应急法规，加强上下位法和同位法之间的协调、配套和衔接，改变现行应急法制体系重实体，轻程序的弊端，形成有机统一的应急法律体系。在新的法治要求和应急管理需求下，加快相关应急法律法规和规章制度的清理、修订进程，加大普法宣传，提升应急管理法治化水平。二是在“立法先行，预案执行”的原则下，明确应急预案的定位和作用，创新预案的编制模式和方法，出台预案编制和管理指南，为各类风险应急预案编制提供专门性、差别化的标准和技术指导，提高预案的科学性、规范性。创新预案评估机制和动态管理机制，明确预案更新和修订的条件、要求和时限，构建预案更新机制，提高预案的适应性和可行性。创新应急预案演习演练程序，通过预案的演习演练加强应急管理体系中各层级人员、应急救援主力军和国家队的应急能力实战化锻炼，培养各层级、各系统、各主体之间的配合默契，对预案质量和作用进行全方位的检验，以更好地为实战服务。

    第三，加强应急管理技术创新。“工欲善其事，必先利其器”。推动应急管理的全面发展，要在预防与准备、预警与检测、响应与救援等技术密集型环节加强技术创新，以切实提高应急管理能力。“智能应急”作为“智慧城市”的重要组成部分，利用信息化、智能化的大数据手段将城市生态系统中的交通、环保、民生、治安、能源、通信、工商业等子系统纳入到应急管理系统中，是应急管理技术手段创新的范例张永民：《智慧城市总体方案》，《中国信息界》，2011年第3期。。大数据应用于政府应急管理有利于提升政府应对突发事件的决策质量和应急处理的效率，在提高政府应对突发事件的能力方面也将创造更大的应用价值岳向华、林毓铭、许明辉：《大数据在政府应急管理中的应用》，《电子政务》，2016年第10期。。可以尝试依托政府现有的电子政务系统，加强软硬件创新，建立健全全国性、综合性的应急管理办公平台，有机整合危机预警信息、应急队伍信息，应急物资信息，应急响应信息等信息资源，为日常的风险治理和战时的应急响应打造一个牢固可靠、高效运转的应急网络平台。鼓励和引导应急技术产业的发展，加大预防、减缓、准备、响应和恢复等时序环节的技术投入，为应急管理提供更加高质量的专用产品和服务，提高应急能力和水平。

    （二）战略重点：增强应急管理发展的协调性

    第一，协调好应急管理体系发展与行政体制改革的关系。应急管理发展要处理好应急管理重构与行政体制改革的整体与部分辩证关系。将应急管理发展放到行政管理体制改革的大框架中去研究，与行政管理体制改革相结合，有助于增强国家加强应急管理改革的动力，增强行政管理体制的协调性高小平、刘一弘：《我国应急管理研究述评（下）》，《中国行政管理》，2009年第9期。。我国行政体制改革中不断推进“大部制”改革，这深刻地改变了我国行政管理的权力结构体系，对应急管理体制机制也将产生深远的影响。要以组建应急管理部为契机，完善行政管理体制的改革框架，突破传统官僚制的局限，改进目前的应急管理权力分配方式、组织机构设置、以及专职人员配比，以形成常设型、制度化、专门性的应急管理统筹协调核心机构，以承担日常的系统管理功能和战时的统筹协调功能，同时发挥战略规划的主导作用，推动综合应急的发展。这种应急管理统筹协调机构作为政府主动适应环境的任务型组织，它以官僚制为基础，但又具有独立于官僚制的运行逻辑，相较于传统的官僚组织更具有回应性、专业性、灵活性和高效性，将有助于“统一指挥，专长兼备，反应灵敏，上下联动，平战结合”的中国特色应急管理体制的形成。

    第二，协调好应急管理体制中的纵向与横向关系。新形势下，中央政府需要更多的精力去统筹总体安全，而地方政府处于应急一线，具有权力运用和制度创新的现实需要和行为动力，这关键在于协调好中央与地方的纵向关系。具体来说，要打破中央与地方原有的利益格局，在明确划分中央与地方的权责的基础上，贯彻“属地管理”原则，统一事权和财权，将应急管理具体的职能和职权切实下沉至地方政府，赋予地方政府更多的自主权，同时为基层应急创新提供体制保障，以更低的行政成本获得更高的应急管理成效。而纵向管理中中央政府的后撤要以横向管理中地方政府的关系协调及能力提高为前提。应急管理部要尽快制定地方政府应急管理职能整合指导方案，加快地方各级政府应急管理职能整合。其中关键是要破解条块分割体制下的部门主义倾向，在充分整合公安、民政、交通、城建、地震、气象、人防等部门的应急职能的基础上，强化应急管理专职机构的权威，清晰划分权责以明确突发事件的牵头和协助单位，优化应急政策体系，加强组织资源整合，强化部门协调配合，形成一个高效合理的应急管理组织体系。且需要加强地方应急管理机构改革后的评估，并根据实施情况加以调适，使机构改革沿着科学、规范、高效的方向发展。

    第三，协调好安全治理与应急管理的关系。在总体国家安全观的要求下，处理好安全治理与应急管理的关系，统筹好国家安全委员会与应急管理部的关系。应急管理部的组建，更加有利于把政府應急管理工作纳入到总体国家安全管理框架下进行统筹规划。一方面要基于安全治理与应急管理的共通性，加强两者在制度框架、组织体制、运行机制方面的融合整合，研究和探索以特殊内设机构的形式将应急管理部纳入到国安委的组织框架中的路径，以强化总体国家安全统筹，以及提高应急管理工作协调的权威和效率。另一方面要基于安全治理与应急管理的差异性，积极推进应急管理体系的整体独立发展，发挥其不可替代的作用。具体可以在安全治理的框架内进一步完善应急管理体制，建立健全省级以下地方政府的应急管理组织体制，将应急管理重心下沉至地方基层政府，同时与国家层面的国家安全委员会和应急管理部进行纵向的对接，强化应急管理工作，保持应急管理的相对独立性。

    第四，协调好政府、市场和社会三者的协同关系。改革开放将近四十年来的市场培育和社会成长，使得企业和社会组织获得了强大的生命力，并逐渐成为社会治理的重要力量。应急管理体系的发展，要突出治理理念，打开半封闭的应急管理权威主义行政体制，实现应急管理多元主体协同的应急治理网络。协调好政府、市场和社会三者的协同关系，开发有效的“政府-市场-社会”合作模式，形成以政府为主导，市场和社会为重要组成部分的应急运行机制。建立政府与企业以及社会组织的应急合作网络平台，构建合作网络核心运作机制，在明确各主体在不同阶段中的角色和作用基础上，发挥政府的引领作用，实现政府与企业、社会组织应急管理全过程合作。创新参与合作机制、激励评价机制，鼓励并培育社会资本参与应急管理，夯实政府与社会应急合作的社会基础。构建多元主体责任机制，有效地引导和规范各主体的应急行为，发挥各主体的应急优势，以加强全社会应急资源的统筹整合，增强应急管理合力陶鹏、薛澜：《论我国政府与社会组织应急管理合作伙伴关系的建构》，《国家行政学院学报》，2013年第3期。。

    （三）战略支撑：夯实应急管理发展的系统保障

    第一，完善应急管理教育培训体系和应急演练制度。正所谓“养兵千日，用在一时”，而应急的一时之用要以“养兵千日”为基础，这需要依靠完善的应急管理教育培训体系和应急演练制度来保障应急管理队伍的战斗力和可持续发展。应急管理人才培训的目的在于提高公共部门、私人部门、社会组织、社会公众等对各类突发事件预防、准备、响应和恢复的能力薛澜：《我国应急管理人才培训体系的现状与发展》，《社会科学家》，2011年第9。。发挥国家级应急管理培训中心的指导和引领作用，设立省级应急管理培训中心，分层次、全过程、专业化培训应急决策、指挥和执行人员，设立社区应急培训机构，差异化培训企业、非政府组织等的人员，以及志愿者和公众，形成一体化、广覆盖的国家应急教育培训体系徐松鹤、韩传峰、孟令鹏、吴启迪：《中国应急管理体系的动力结构分析及模式重构策略》，《中国软科学》，2015年第7期。。科学合理设定应急管理人才培训的课程和内容，统一和完善应急管理人才培训标准，加强应急管理培训教育配套设施保障，引导社会力量参与应急管理人才培训，建设完善应急管理专家库，更好地为应急管理工作提供技术支持和科学决策支持。应急管理部要尽快出台武警消防部队和武警森林部队的转制办法，实行专门管理和政策保障，制定符合其自身特点的职务职级序列和管理办法，并建立和完善国家层级的应急管理定期演习制度，开展跨区域、军地协同的综合性演习，保证其作为应急救援主力军和国家队应有的战斗力。

    第二，加强应急管理基础理论研究和学科体系建设。应急管理作为一项实务性工作同样离不开深入的理论研究和完整的学科体系的支持。应急管理工作所面临的都是具有很强的跨层次、跨部门和跨领域性质的问题，需要借鉴、吸收、融合管理学、社会学、政治学、经济学、心理学、传播学、法学等学科的思想和理论，为应急管理研究提供多学科的交叉视角，强化应急管理基础理论研究，从而为解决和突破应急实践中的问题和困境输出新的理论、路径和方法。同时，还要立足我国丰富的应急管理实践，并跟踪和学习西方发达国家的危机管理理论前沿，借鉴和吸收其有价值的经验成果，推动我国应急管理的基础理论研究和学术创新。充分利用各高等院校、科研院所、各型智库的专业教育研究平台建立健全应急管理专业学科和应急管理实验研究基地，推动应急管理学科体系和研究平台建设，加强政策支持，加大经费投入，培养高端的应急管理专业研究人才。

    第三，实现应急物资和应急设施标准化、动态化管理。创新应急物资管理办法，促进平灾结合、平战结合的资源管理标准化，实现应急物资的可持续生产、储备和调配，切实加强应急物资保障。各地方政府要定期或不定期开展区域内应急资源大普查，建立应急资源的动态管理台账。加强应急产业的培育和扶持，强化应急物资生产体系建设，通过政府与企业的持续性合作，提高应急物资的供给能力。建立和完善各级政府的各类应急物资储备库，利用市场资源和商业储备，增强物资储备的持续性动态管理。加强应急物资的应急运输调配能力，增强物资调度的持续性动态管理。同时，城市的关键基础设施是灾害危机应对的重要基础，要建立健全关键基础设施检测维护系统，以及评估保护制度，把诸如道路设施、城市排水设施、桥梁大坝等基础设施纳入到风险管理的框架之內，进行常态化、动态化监测和管理。

    （四）战略导向：提高应急管理发展的开放和共享水平

    第一，提高应急管理发展的开放水平。中国改革开放的大门越开越大，应急管理改革和发展的水平也要越来越高，其开放水平的提高就是重要的一方面。提高应急管理发展的开放水平，一方面是“引进来”。欧美等西方发达国家经过多年的实践探索，在应急法规建设、应急机构优化、指挥系统运行、应急队伍管理、应急资源保障、应急信息公开等方面都有很多有价值的经验和理论，已形成了完备的应急管理系统和完善的应急救援系统，并逐步向法制化、标准化的方向发展。可以通过进一步开展高端应急管理论坛、学术研讨会，派遣应急管理人员出国访问学习，加强应急管理人才的联合培养等方式途径加强国际合作与交流，强化国际应急管理资源的开发与利用，吸收借鉴西方发达国家在应急管理体系建设中的先进经验，为我国应急管理体系发展提供有益补充。另一方面是“走出去”。中国作为负责任的大国，积极承担与自身能力和地位相适应的国际责任和义务，在全球治理体系中的话语权和参与全球安全治理的能力都在不断加强。然而，进一步完善全球安全治理体系，还要将应急管理体系有机地融入到全球安全治理体系中去，发出中国声音、介绍中国经验、提出中国方案。要在总体国际安全的大框架下拓展应急管理的内涵与作用，加强对我国海外企业、公民的应急保障，完善境外应急预案和风险评估体系，健全境外应急协调联动机制，完善“一带一路”沿线国家应急联络机制，有效提升我国的海外应急能力。

    第二，提高应急管理发展的共享水平。发展是共享的基础，共享是发展的目的。新一代应急管理的构建要坚持以人民为中心，形成应急为了人民、应急依靠人民、应急成果由人民共享的良好应急管理发展格局。通过广泛的应急宣传教育，引导人民群众正确认识自身的角色和作用，让群众积极参与到安全建设中，夯实应急管理发展的群众基础，同时也让群众拥有更多的安全感和获得感。而共建动力的增强，共享水平的提高，还需要依靠良好的社会环境，且关键是制度环境和舆论环境。要通过制度优化、机制创新、舆论引导等方式构建群众参与应急管理的路径和办法，提高人民对安全建设的参与水平。共享发展还强调以共享实现人的素质和能力的整体提升杜黎明：《论新发展理念对马克思主义生产力理论的创新》，《中南民族大学学报（人文社会科学版）》，2018年第2期。。要研究和总结以往应急管理和社会治理中的有益经验，例如北京市朝阳区风险防控的“朝阳群众”模式、北京市东城区“大城管”社会智慧化治理模式、南京市浦口区“大联勤”社会治理模式等，着力分析和提炼群众作用在各个典型模式的风险防范、预警响应、危机处置中的生成逻辑和动力机制。推行社区风险群众自治模式，大力培育社区自组织，提高群众在应急管理各个环节中的应对素质和行为能力，从而在全社会中形成良好的应急管理共建共享环境。

    （责任编辑：林赛燕）