风险社会视角下美国环境应急管理及其借鉴

    于文轩

    摘要：现代社会是一个风险社会。应对环境风险，是当代社会面临的一项重要任务。美国较早建立了环境应急管理体系，几十年间逐渐形成了横纵协同的机构设置、有机协调的法规体系和高效运行的法律机制，这为环境应急管理提供了良好的法制环境和较为充分的制度资源。我国在进一步完善环境应急管理体系的过程中，可以借鉴这些经验。

    关键词：风险社会；应急管理；环境保护

    中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1007-9092（2018）04-0067-007

    科学理性与社会理性的“分裂”，①将人类社会带入了德国社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）语境下的风险社会。在这样的社会环境中，人类社会无时无刻不处于损害发生的不确定性即风险之中，这在生态环境保护领域体现得尤为突出。而在潜在的环境风险转变为现实的环境损害之后，环境应急发挥着重要的作用。一些国家，譬如美国，较早建立了环境应急管理体系，其在几十年间累积的经验，值得我国借鉴。

    一、横纵协同的机构设置

    從本质上看，环境问题是一种“彻底的社会问题、人的问题”；〔德〕乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博文译，译林出版社2004年版，第98页。环境风险是一种社会系统风险。承担社会事务管理职责的国家公权力机关采取的适当的风险规制行动，对于有效应对环境风险起着至关重要的作用。在美国，与环境保护相关的应急管理机构主要包括各级应急管理专门机构、环境保护署以及国土安全部。这些横向与纵向相互协同的管理机构基于各自的职责，在环境应急管理中发挥着不可替代的作用。

    （一）专门应急管理机构

    在美国，与环境保护相关的应急管理机构主要包括联邦层面的应急管理局、各州应急管理部门，以及地方政府应急管理中心。

    联邦应急管理局。成立于1979年的联邦应急管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA）于2003年并入国土安全部。该机构是美国防灾、减灾、备灾、抗灾以及灾后重建方面的综合协调机构，FEMA：Prepared，Responsive，Committed，see http：//www.fema.gov/pdf/about/brochure.pdf，最后访问时间2014年9月21日。其主要职责是领导美国应急管理工作，为应急管理提供必要的支持，减少生命和财产损失，保护国家免受各种自然灾害和人为事故的威胁。王杕、陈松、钱永忠：《美国应急管理体系对保障中国农产品质量安全的启示》，《世界农业》，2014年第10期。根据1974年制定、1988年修订的《灾害救济和紧急援助法》（Disaster Relief and Emergency Assistance Act）的规定，联邦应急管理局负责处理“包括飓风和地震等天灾以及危险品泄漏、炸弹爆炸和战争等人为灾难在内的各种各样所有可能的灾难”。李志祥、刘铁忠、王梓薇：《中美国家应急管理机制比较研究》，《北京理工大学学报（社会科学版）》，2006年第5期。2006年，美国国会规定，联邦应急管理局在紧急状态下可以提升为内阁部门，直接对总统负责，同时强化其作为全国性应急管理机构的职能。联邦应急管理局统一指挥美国环境保护署、移民局、海岸警卫队等22个部门的应急机构进行情报综合分析、应急准备与处置、培训和武装第一线的应急救援人员。陈明：《美国环境应急体系的特点与启示》，《环境保护》，2010年第14期。

    州应急管理部门。美国各州均建立了应急管理部门。这些部门在形式上略有不同，有的州是与州国土安全部门合署办公，有的州是设置独立的应急管理局。这些应急管理机构一般有两方面职责：一是应急响应，即在突发事件发生后尽可能保障公民人身和财产安全及环境安全；二是沟通协调，包括传达应急管理信息和指令、汇报地方社区的进展和需求，并负责费用方面的计算和支持。参见美国各州应急管理机构介绍，载https：//www.fema.gov/emergency-management-agencies，最后访问时间2017年12月4日。例如，伊利诺伊州设立了应急管理局（Illinois Emergency Management Agency），其后各级政府设立应急管理办公室。这些机构直接向州、县、市的正职负责人汇报工作。各级应急管理办公室下设24小时值守中心和应急运行中心，协调州内的有关计划和活动。洪凯主编：《应急管理体制跨国比较》，暨南大学出版社2012年版，第17页。在阿拉斯加州，州应急管理局的主要职能包括事前预防准备、应急计划、项目支持、灾难救助等。阿拉斯加州非常重视事前预防，制定“灾害7天应急方案”，其内容涵盖居民在日常生活中应当随时配备的灾难应急物资及各种注意事项，提前为应对突发事件和灾后重建做好充分准备。

    地方政府应急管理中心。在各州层面的应急管理机构之下，往往还设有地方应急管理机构。这些机构名称不一，但职能相似，即加强上下级应急功能的沟通协调，使突发事件最快得到响应。以芝加哥市为例。1995年，芝加哥建立了应急通信办公室。2001年起，应急通信办公室开始协调有关国土安全问题的城市规划，同时承续原消防部门的应急准备职责以及灾害服务局的相关职责，由此形成了应急管理和通信办公室（Office of Emergency Management and Communication，OEMC）。该办公室主要包括监控管理中心、协调处理中心、联合应急处理中心和应急管理办公室等部门。洪凯主编：《应急管理体制跨国比较》，暨南大学出版社2012年版，第18页。纽约市应急管理局（NYC Emergency Management）成立于1996年。该机构的职责包括公众应急教育、协调应急响应和事后恢复、收集和传播紧急信息等。该机构拥有一支完备的应急管理队伍，包括但不限于应急人员、规划人员、值班指挥员、后勤人员、社区外展人员、通信人员、行政人员和辅助人员。参见纽约市应急管理局介绍，载http：//www1.nyc.gov/site/em/about/overview.page，最后访问时间2017年12月19日。

    （二）环境保护署

    美国环境保护署（Environmental Protection Agency，EPA）在环境应急管理中发挥着重要的作用，主要负责对石油、化学品、生物、放射性物品的泄漏以及其他大规模的国家级紧急事件进行响应。环境保护署下属的应急管理办公室（Office of Emergency Management，OEM），是负责环境应急的最重要的部门。此外，针对土地污染，环境保护署还设立了土地和应急管理办公室，主要负责有关土地和地下水污染相关的应急管理。

    环境保护署在环境应急响应方面高度重视与其他联邦机构、地方政府、印第安部落以及社区的协调。为此，环境保护署及美国海岸警卫队分别在陆地及海上和湖区设有现场协调员（On-Scene Coordinator，OSC），负责对环境事故进行评估、监控、响应和事后评价。环境保护署还成立了环境响应行动小组（Environmental Response Team，ERT）负责为污染土地、水和空气的应急响应、清理和更新提供支持，其办公室分别设在新泽西州、俄亥俄州、内华达州和北卡罗来纳州。

    （三）国土安全部

    聯邦国土安全部（Department of Homeland Security，DHS）成立于2003年，由原海岸警卫队、海关总署、联邦应急管理局等22个联邦机构合并而成，内设15个部门。在诸多管辖事项中，与环境应急管理直接相关的是灾害处理和紧急状况沟通。其中，灾害处理涵盖了灾害的响应和修复机制、灾害协助、灾害预防以及突发救助警力（Surge Capacity Force）的运行等方面；紧急状况沟通旨在确保在任何紧急情况下，都能确保沟通机制通畅以保障国家安全，主要关注应急响应过程中的政府部门间沟通协调。

    国土安全部中与环境应急处理相关的主要有三个部门。一是应急通信办公室（Office of Emergency Communications，OEC）。该机构旨在支持全国范围内的应急通信，保障应急响应责任方和政府官员在发生自然灾害、恐怖主义或其他人为灾害事件情况下的沟通的能力。该办公室主要职责是确保联邦、州、地方、印第安部落和地区机构拥有必要的应急计划、资源和培训，保证应急行动得以顺利展开。同时，该机构还提供多样化的服务，如支持应急通信研究计划、制定通信操作计划评估标准、相关人员在紧急行动期间的稳定通信等。姚国章、韩玲华、陈建明：《美国应急通信管理体系的建设与发展》，《中国应急管理》，2012年第12期。二是国家通信协调中心（National Coordinating Center for Communications，NCC）。该中心负责监测可能影响紧急通信的事件，其中不仅包括恐怖主义等行为，还包括龙卷风、洪水、飓风和地震等自然事件，参见美国联邦国土安全部官方网站，载https：//www.dhs.gov/operational-and-support-components，最后访问时间2017年10月21日。即法律上的不可抗力事件。三是联邦应急管理局（FEMA）。上文已述，不再赘述。

    二、有机协调的法规体系

    在一个遍布不确定性的风险社会中，法制手段在应急管理中发挥着重要的作用。而在这其中，完善的法规体系和有效的法律制度不容忽视。美国目前形成了以联邦法、联邦条例、行政命令、规程和标准为主体的有机协调的法规体系。其中，宪法的法律效力最高，其次是联邦层面的综合性立法和单行法，此外还有直接规范应急处置的应急预案和计划。钟开斌：《中外政府应急管理比较》，国家行政学院出版社2012年版，第337页。

    美国《宪法》没有明确规定有关“应急管理”的条款，但对于紧急状态涉及两种形式的规定：其一是对特殊情形下的权力分配规定，包括赋予总统特别职权，总统据以可采用包括发布行政命令、执行紧急状态在内的手段以“照顾法律被忠实执行”，维护国家及国民的安全；韩大元、莫于川：《应急法制论》，法律出版社2005年版，第106页。其二是在紧急状态下对一般规则的排除适用。William B.Fisch：Emergency in the Constitutional Law of the United States， The American Journal of Comparative Law， Vol.38， 1990. 这些规定均以保障国家安全为目的。由于环境安全也是国家安全的重要组成部分，因此这些规定被认为构成了美国关于环境紧急管理的宪法依据。

    为环境应急管理提供法律依据的综合性立法主要包括《国家紧急状态法》（National Emergencies Act）、《灾害救济和紧急援助法》（Disaster Relief and Emergency Assistance Act）和《国土安全法》（Homeland Security Act）等。《国家紧急状态法》明确了国家在紧急情况下向行政机关授予特权的法律范围和数量，要求总统和行政机关保存所有使用紧急权力的命令和规范的记录，并定期向国会报告费用。此外，美国各州也制定适用于本行政区的紧急状态立法，政府首脑有权根据法律和紧急事态情况宣布本州或本市进入紧急状态。王杕、陈松、钱永忠：《美国应急管理体系对保障中国农产品质量安全的启示》，《世界农业》，2014年第10期。《灾害救济和紧急援助法》旨在为国家和地方政府提供有序和系统的联邦自然灾害援助手段，履行政府援助公民的责任。该法鼓励各州和地方制定全面的备灾计划，准备在面对灾难时更好地进行政府间协调；鼓励使用保险，并为灾难造成的损失提供联邦援助计划。2000年，美国国会进一步将该法修正为《灾害减缓法》（Disaster Mitigation Act），其中规定了裁决、宣告和定义，灾害预防救助，裁决、目的，重大灾害和紧急救助管理，重大灾害救助计划，紧急救助计划，突发事件预防等内容。万鹏飞主编：《美国、加拿大和英国突发事件应急管理法选编》，北京大学出版社2006年版，第1-50页。《国土安全法》在应急管理方面规定联邦应急管理局（FEMA）“带领并支持国家执行其以全面风险管理为基础的应急计划，以减少生命财产损失并保护国家免于所有的危险和威胁”。美国《国土安全法》第507条。此外，2004年《国家突发事件管理系统》也适用于所有联邦部门和机构。1991年《与国防部有关的战争与紧急状态法律法令汇编》中列出了400余种国家进入紧急状态或灾害情况下总统或政府官员可以采取的应急措施和规定，使得各重要领域的应急管理计划与行动均有法可依。此外，各州和地方还制定了有关紧急状态的地方性法律法规，如俄亥俄州等制定了此类立法。

    与环境应急管理相关的环境保护领域的专门立法主要包括《清洁水法》（Clean Water Act）、《清洁空气法》（Clean Air Act）、《石油污染法》（Oil Pollution Act）、《综合环境反应、赔偿和责任法》（Comprehensive Environmental Response，Compensation，and Liability Act，CERCLA）以及《应急规划和社区知情权法》（Emergency Planning and Community Right-To-Know Act，EPCRA）等。

    其一是《清洁水法》。该法要求制定国家和区域的应急响应计划，并针对水污染专门规定建立排放石油和有害物质清除方法、标准、程序、设备要求等，同时要对海上、陆上可能造成石油或其他有害物质排放的设备进行严格管理和检验，以减少违法排放的可能性。另外，该法还规定了行政官员可以以污染损害或潜在危害本地区民众福祉为由而代表美国政府起诉，以限制或制止污染物排放，并促成其他必要行动。

    其二是《清潔空气法》。该法规定的应急措施以预防为主，从污染物质、检修设备、人事培训的方面控制空气污染并减轻损害，该法要求列明有害物质的清单，并明确规定政府应监测、记录所列物质排放和污染情况。与此同时，排污企业也应当定期检查、修理、更换设备和培训员工，以防止危害或减轻损害。事故发生后，应及时评估损害，评估内容包括潜在危险和所危及的人口数量等。

    其三是《石油污染法》。该法规定的石油污染应急措施包括事前预防和事后救济。在事前预防阶段，该法规定设立区委会，并要求制定地区应急计划、同时也较为详细地规定了相关机构的职能要求和时限；在事后救济方面，该法规定了污染清除措施，并对其他相关领域的管理作出衔接性规定，要求渔业和野生动物主管部门列明所需设备、人力配置以及其他可用于加快清除石油或减少泄漏的设备和用品。

    其四是《综合环境反应、赔偿和责任法》，亦称《超级基金法》。该法规定了危险物质泄漏事故的报告制度和国家应急计划制度，明确了负有治理责任的主体包括总统、州政府、地方政府、印第安部落、危险废物设施或船舶的所有者和营运人及法律规定的其他主体。该法规定的治理行动包括清除和救助，治理费用应由发生危险物质泄漏设施的所有者或营运人或该设施所处土地的所有者或营运人承担。为了解决治理费用承担者不明或费用承担者无力承担治理费用的问题，该法规定建立危险物质信托基金和危险废物处置设施关闭后责任信托基金。在其后的两次修正案中，该法建立了应急反应综合制度，并进一步明确国家应急计划中危险物质和石油的优先清理顺序。

    其五是《应急规划和社区知情权法》。该法要求地方建立由公众、环境保护组织和其他公益组织以及各级政府共同参与的“地方应急计划委员会”（Local Emergency Planning Committee，LEPC），该委员会由国家应急委员会（State Emergency Response Commission，SERC）管理。国家应急委员会和地方应急计划委员会的主要职责包括：制定应急计划，保护公众免受化学品事故伤害；确定相关程序，在发生紧急情况时提醒公众，如有必要亦可疏散公众；信息服务，即提供关于危险化学品在当地社区中意外泄漏的信息；协助编写年度有毒化学物质释放到空气、水和土壤中的公开报告。

    三、高效运行的法律机制

    基于上述立法，美国在环境应急管理方面建立了一些行之有效的法律制度和法律机制，包括协调联动、应急计划、报告和记录、风险认知教育与促进等，在环境应急管理实践中发挥了重要的作用。

    （一）有效的协调联动机制

    美国具备一个联邦层面、州层面和地方层面的三层结构应急管理组织体系，并设有应急管理的综合协调机构。常设性机构有利于对可能发生的紧急事件风险以及各级政府、各部门的应急管理预案进行评估，也有利于日常应急战略储备物资以及人员管理等工作的开展。同时，综合协调机构并非仅在联邦层面设立。而是从联邦到地方都设立应急管理专门机构。参见联邦应急管理局下设各州应急管理机构网址，载https：//www.fema.gov/emergency-management-agencies，最后访问日期2017年12月23日。这些机构甚至延伸到社区层面，确保在任何时间和地点，环境突发事件一旦发生，即可被及时发现并得到积极应对和处理，这有利于地方应急管理工作的开展。各级应急管理机构之间现已形成较为成熟的协调和联动机制，这极大地提高了应急处置的效率，确保遇到环境突发事件时能够迅速应对，并高效地处理环境突发事件。

    以《应急规划和社区知情权法》为例。该法要求建立以社区为单位的议事机构，由当地居民、社会组织和政府共同作为其成员。这一议事机构至少包括以下身份的成员：选举产生的国家和地方官员，执法、民防、消防、急救、卫生、地方环保、医院和运输人员，广播和印刷媒体，社区团体，以及特定设施的所有者和经营者。在这些基层机构中，该机构应指定一名主席，并制定机构运作规则；也应当指定一名官员担任信息协调员。United States Code，Title 42-The Public Health And Welfare，Chapter 116-Emergency Planning And Community Right-To-Know，Subchapter I—Emergency Planning And Notification，Sec.11001“Establishment of State commissions， planning districts， and local committees”.See https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/USCODE-2011-title42/html/USCODE-2011-title42-chap116.htm，最后访问时间2017年12月24日。基于这样深入社区的机构设置，国家应急体系可以在发生突发事件的第一时间进行响应；同时，各方面的利益相关方都可以参与到应急体系中来。并且机构中还设有沟通协调专员，这种制度设计进一步保障了有效的沟通、联动和响应。

    （二）专门法律规定与应急计划并重

    在环境应急管理方面，美国制定了综合性较强的《灾害救济和紧急援助法》，同时也制定了与此相配套的规定。在《清洁水法》、《清洁空气法》、《石油污染法》等专门立法中，也专门就环境应急管理作出规定。这些规定为环境应急管理提供了重要的法律依据。另一方面，与上述多层级的协调联动机制相适应，各级应急管理机构均需制定相应的应急计划，以确保国家应急计划顺畅实施。

    仍以《应急规划和社区知情权法》为例。这一专门立法中就应急规划作出了详细的规定。该法要求各地方按时完成应急预案编制工作，并由本地应急计划机构和上级应急计划机构进行审议。各地委员会应每年一次对该计划进行一次审议。当地应急计划委员会应评估制定和实施应急预案所需的物资需求，并就可能需要的额外物资和提供此类额外物资的方式提出建议。应急计划应当包括运送危险物质的通道及其标识、此类物质泄露的应对方法和程序、撤离计划、培训计划、行使应急预案的方法和时间表等内容。在完成应急计划后，地方应急计划委员会应将计划副本提交给该地区所在各州的应急响应委员会。州应急响应委员会应审查该计划，并向地方委员会提出可能需要的计划修订建议，以确保应急计划彼此间的协调。United States Code，Title 42-The Public Health And Welfare，Chapter 116-Emergency Planning And Community Right-To-Know，Subchapter I—Emergency Planning And Notification，Sec.11003“Comprehensive Emergency Response Plans”.See https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/USCODE-2011-title42/html/USCODE-2011-title42-chap116.htm，最后訪问时间2017年12月24日。

    （三）完善的报告和记录制度

    美国的环境应急管理重视事中和事后的记录和总结。这些报告和记录通常向公众开放，是公众获取环境信息和环境应急响应情况的友好信息渠道。该制度既是对应急计划实施情况或应急响应情况的总结和反思，也是建立公众信任、引导公众配合政府应急管理的工具。

    报告和记录制度体现在诸多立法中。《国家紧急状态法》规定，总统在宣布紧急状态后的各相关命令、所涉及法律等，都应以一定顺序整理形成完整的文件，事后一定期限内交由国会审查。National Emergencies Act，Title IV—Accountability And Reporting Requirements Of The President Sec.401，See https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-90/pdf/STATUTE-90-Pg1255.pdf，最后访问日期2017年12月23日。《应急规划和社区知情权法》则规定，应急委员会官员应在一定期限内向大会报告临时调查结果，其后也要向国会发布调查结果和建议的最终报告，此类报告应当与联邦和州的相关机构协作撰写。报告必须包含的事项包括目前的技术能力状况、公共应急警报装置或系统的状态、可能发生的危害状况等。United States Code，Title 42-The Public Health And Welfare，Chapter 116-Emergency Planning And Community Right-To-Know，Subchapter I—Emergency Planning And Notification，Sec.11005“Emergency Training And Review Of Emergency Systems”， Subchapter II—Reporting Requirements.See https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/USCODE-2011-title42/html/USCODE-2011-title42-chap116.htm，最后访问时间2017年12月24日。

    （四）重视提高风险认知

    如乌尔里希·贝克所言，“只要风险没有获得科学的认识，它们就不存在”。〔德〕乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博文译，译林出版社2004年版，第86页。在此，他所强调的是风险认知的重要性。环境风险管理与环境突发事件的妥善解决，离不开充分的公众认知和公众参与。研究表明，信任是弥合利益相关方风险认知差异的关键因素。李小敏、胡象明：《邻避现象原因新析：风险认知与公众信任的视角》，《中国行政管理》，2015年第3期。有鉴于此，美国非常重视环境应急管理过程中的信息的透明度和公开性。为妥善执行应急计划，提高应急管理效率，政府专门为联邦、州和地方居民提供应急、减灾、救灾、应对自然灾害以及应急程序等方面的培训和教育。其中，有关危险化学品的培训和教育格外受到重视。

    环境应急管理信息大多对公众公开，其中包括有毒物质清单、政府应急计划、应急报告等内容。United States Code，Title 42 - The Public Health And Welfare，Chapter 116-Emergency Planning And Community Right-To-Know，Subchapter I—Emergency Planning And Notification，Sec.11005“Emergency Training And Review Of Emergency Systems”.See https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/USCODE-2011-title42/html/USCODE-2011-title42-chap116.htm，最后访问时间2017年12月24日。例如，《应急规划和社区知情权法》要求应急委员会将委员会活动通知公众，包括讨论应急计划的公开会议、公众参与时提出的意见、委员会对这些意见的回应等，并规定应急计划应当分发给公众。除了直接对公众进行教育和培训外，应急管理部门还设有专款资助州、地方、甚至高校的相关项目，以增强对突发事件的准备、缓解、响应和恢复能力。United States Code，Title 42-The Public Health And Welfare，Chapter 116-Emergency Planning And Community Right-To-Know，Subchapter I—Emergency Planning And Notification，Sec.11005“Emergency Training And Review Of Emergency Systems”.See https：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/USCODE-2011-title42/html/USCODE-2011-title42-chap116.htm，最后访问时间2017年12月24日。

    四、结论

    乌尔里希·贝克认为，“现代社会是一个风险社会，现代的人们正生活在文明的火山口上。”〔德〕乌尔里希·贝克：《风险社会》，何博文译，译林出版社2004年版，第3页。现代文明对生态环境的影响及其产生的系统性风险，已成为不争的事实。在此情境下，如何通过事前预防和事后补救性措施应对环境风险及其转化为现实的环境事件后引致的损害，就成为一个亟待解决的问题。

    美国基于横纵协同的机构设置、有机协调的法规体系和高效运行的法律机制，形成了一个较为完备的环境应急管理体系。在这些方面，我国可以吸收其成熟经验，基于多元共治理念，建设多主体共同参与的环境突发事件应对体系。同时，应着重完善环境应急管理立法，健全突发环境事件预案体系，进一步推进环境应急管理体制建设，创新环境应急管理联动协调机制，建立公开透明的信息发布平台。环境保护部环境应急指挥领导小组办公室：《环境应急管理概论》，中国环境科学出版社2011年版，第252-256页。唯有如此，方可为环境应急管理提供良好的法制环境和较为充分的法律制度资源。

    （责任编辑：林赛燕）