山西省矿业生态环境规制：政策、评价与优化
摘要：长期的粗放型增长方式，对矿产资源的恣意消耗，带来山西省过去几十年的经济高速发展的同时，也为其生态环境的不可持续埋下隐患。山西省实现高碳资源低碳发展、黑色煤炭绿色发展，必须对其矿业生态环境进行规制。文章对山西省生态环境问题产生的根源以及目前山西省环保政策及实践进行梳理的基础上，对矿业生态环境规制存在的问题进行深入分析，进而提出进一步优化的初步设想。
关键词：矿业生态；环境规制；政策
破解经济发展与生态环境之间的矛盾和冲突，日益成为国家和地方经济发展的必然要求。以环境为代价的经济发展模式将逐渐被淘汰，陈旧的发展方式遭遇最严峻的挑战。山西省要在发展经济的同时治理好环境，就不能走“先发展后治理”的老路，而应该首先树立“治理中发展、发展中治理”的环保意识，调结构、转方式、稳增长，做到经济效益和生态效益双丰收，实现经济生态可持续发展。
一、 山西省生态问题的成因及环境规制的必要性
矿产资源的开采使用是导致生态环境问题的直接原因，区别仅在于严重程度的不同，而引起生态环境问题严重程度差异的主要因素包括以下几个方面：
1. 开采方式。矿业相关企业的开采方式不同是产生生态环境问题严重与否的重要原因。一般而言，粗放式开采一定会带来严重的生态环境问题，集约式开采虽然不能彻底消除生态环境问题，但却可以将因煤炭开采而对生态环境造成的破坏降低到最小程度。
2. 技术水平。矿业企业开采及加工技术水平的高低是决定因矿产资源开采利用所带来的生态环境问题是否严重的直接原因。通常情况下，矿业企业的开采工艺及加工技术不仅会影响到企业的利润水平，也会影响对生态环境的破坏程度。企业开采工艺及加工技术水平越高，对生态环境带来的破坏就越小，反之则越严重。
3. 企业规模。企业规模也是影响生态环境问题产生的重要因素。一般而言，企业规模越大，因矿产资源的开采使用而带来的生态环境破坏就越小，企业生产规模越小，反而会引发严重的生态环境问题。基于经济学的相关理论，这是因为对于生产规模比较大的矿业企业而言，用于开采及加工技术等方面的投入，会随着企业产量的增加而使分担在每一单位产品上的成本逐渐降低，所以对于规模比较大的矿业企业而言就技术投入等方面上存在着规模经济效应，所以大型矿业企业通常也会积极地选择进行技术创新。而对于生产规模比较小的矿业企业而言，对工艺技术等方面的投入会占据企业成本的绝大比例，再者由于技术投入的收益不明显，这对于追逐短期收益最大化的小型矿业企业而言是与其经营目标相违背的，所以为了尽快实现短期收益最大化，小型矿业企业用于开采加工技术等方面投资不足，这也就引发了他们为了追求利润最大化而忽视生态环境问题，肆意进行粗放式开采，进而加剧了对生态环境的破坏。
对矿业企业进行生态环境规制，从而加大矿产资源开采使用过程中的约束力、尽量减少以上三方面因素对生态环境所带来的负外部性，是山西省实现高碳资源低碳发展、黑色煤炭绿色发展的必然要求。
二、 山西省矿业生态环境规制现状
1. 政策体系。煤炭、电力、冶金等重工业污染物排放量大是山西省环境污染严重的直接原因之一，解决工业污染成为解决山西省环境问题的关键所在。实现绿色山西、生态山西，加强环境保护立法、提高环保准入门槛是首要前提。
为了实现环境立法在山西的落实，山西省将煤炭、火电、冶金、化工、建材和造纸等7个行业列入重点工业范围，2006年《山西省重点工业污染源治理办法》开始颁布并实施。此办法第一次确立重点工业污染治理的第一责任人为各级人民政府，同时提出对重点工业污染企业进行限期整改，责任落实不力的实施追责制。
为了强化和完善环保监督机制，2007年山西省又颁布了《山西省重点工业污染监督条例》，以立法的形式明确了各级政府的环保监督权，同时也强化了环保部门的执法权和公众的环保参与权，并建立了污染监督执法联动和案件移送机制，确定了企业因环境污染和环境违法所承担的法律责任。
山西省在2010年出台的环境保护政策较为集中。随着山西省被确立为国家资源型经济转型综合配套改革试验区（简称综改区），综改区的设立使得社会对山西省环境资源的利用提出了更高的要求，一个更加完善、合理的配套法规体系也成为必须。为完善环保准入门槛，推进山西省实现城乡生态化和绿化、气化、净化、健康山西的目标，由山西省环境保护厅和山西省发改委牵头，联合制定并颁布了《山西省加强建设项目环境管理暂行规定》，对建设项目的准入门槛、限批原则、环境管理、行业监管、管理规定、行政职责等进行了细致划分，在项目审批和建设中生态环境不达标的项目和企业严格落实追责制。
2011年《山西省减少污染物排放条例》的颁布实施是山西省环保法制建设中一件大事。条例中将水、气、声、固废纳入了减排的管理范畴，并确立了生态补偿法律机制，污染减排约束性指标体系上升为法律性约束。山西省污染减排工作从此进入了依法管理的新阶段。8月30日，山西省排污权交易中心挂牌成立，绿色生态建设正式拉开帷幕。
2013年是山西省紧跟国家脚步进行大气污染治理的关键年，先后出台了《山西省落实大气污染防治计划实施方案》《大气污染防治2013年行动计划》《大气污染防治目标责任书》和《大气污染防治省直有关部门重点任务分解》，大气污染防治攻坚战全面打响。
为进一步加快发展节能环保产业，使其成为山西省国民经济发展新的增长点，山西省经信委于2017年印发了《山西省加快发展节能环保产业实施方案》和《山西省节能环保产业2017年行动计划》，对高效节能产业、先进环保产业和资源循环利用产业提出具体发展目标和针对性措施。
为了响应国家“清费立税”的号召，充分发挥市场机制和企业在环境保护中的作用，2017年山西省通过了《关于大气污染物和水污染物环境保护税适用税额的决定》，决定从2018年开始正式实施费改税，山西省环保部门将不再收取排污費，改由税务机关征收环境保护税。征税标准根据不同的污染物按污染当量进行征收，比如每污染当量，大气污染物征收标准为1.8元，水污染物为2.1元。2. 政策实践。为了积极促进山西煤炭工业可持续发展，探索资源开发与环境保护的有益探索，2006年山西省被国家确立为煤炭工业可持续发展政策措施试点省份。作为国家级试点，政策探索涵盖矿业体制、煤矿安全、资源、环境和企业转产等方面，目标是理顺煤炭工业管理体制、完善煤矿安全生产长效机制、促进煤炭资源合理开发和有偿使用、建立生态环境恢复补偿机制。
重点围绕解决煤炭开采中的生态环境问题，实现煤炭产业可持续发展，山西省进行了一系列的努力工作：
一是征收煤炭可持续发展基金政策。2007年为了有效解决山西省煤炭资源开采中的环境问题，山西省颁布并实施了《山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法》。重点解决跨区域的环境治理、企业转产转型和社会民生问题。从本质上来讲煤炭可持续发展基金政策是一种生态环境补偿政策的具体实践，是资源开采与环境保护机制的一种有益探索，该基金政策的实施在很大程度上实现了资源有效、节约开采与环境保护的有效协调，在促进采煤区环境恢复和治理的同时，也极大地提高了矿区的社会民生福祉。基金征收标准视煤种和矿井产能差异具体设定，自2007年至2014年山西省累积征收煤炭可持续发展基金1392亿元，煤炭可持续发展基金的征收，极大地改善了山西省的生态环境质量，同时也促进了区域产业结构的调整和社会民生的改善。此基金已于2014年12月1日停止征收，并规定相关征收管理部门限期对欠缴基金进行清理入库。
二是设立矿山环境治理恢复保证金。为了建立矿产资源开采生态环境恢复补偿机制，山西省在征收煤炭可持续发展基金的同时，还建立了生态环境恢复与治理的矿山环境治理恢复保证金制度。按照“统筹兼顾、突出重点，预防为主、防治结合，过程控制、综合治理”的原则，山西省对省内所有开采企业按照每吨煤每月10元的标准征收矿山环境治理恢复保证金，其资金专项用作矿区生态环境的恢复与治理工作，以此强化煤炭开采生态补偿机制，做到“渐还旧账，不欠新账”，不断提升矿区生态环境质量。
同时，为了提高和规范矿山环境恢复治理保证金的使用效果，山西省还专门配套和出台了《山西省矿山环境恢复治理保证金提取使用管理办法（试行）》，从基金的征收和使用，进一步规范矿山环境恢复治理保证金政策，强调专款专用，并明确指出矿山环境恢复治理保证金主要解决单个煤矿所造成的生态环境损失的补偿问题。
三、 山西省矿业生态环境规制政策评价
1. 政策针对性、可操作性较弱。作为在发展过程中环保意识长期缺位的资源依赖性经济体，山西省的环境规制政策在以国家环保相关政策为基础的前提下更要切合省情、关注山西发展的特殊性，对环境规则政策进行进一步细化，使其与现实发展更符合、更贴切。另外，现有环保政策完全依靠政府制定，多为原则性指导或宣誓性意见，难免与市场和企业之间形成一定脱节，政策重目标和结果，实施计划和方案相对来说较为缺乏。
2. 专门性立法缺失，现有立法协调不足。山西省环境规制体系中大多是对整体生态环境污染的相关法律法规，如《矿产资源法》《环境保护法》《水土保持法》《水污染防治法》等法律法规只是对矿山环境管理提出的原则性要求，针对矿业生态环境的专门性立法并不多。目前山西省还没有一部规范矿山环境管理与矿产资源开发生态补偿方面的专门立法，现有立法大都没有或少有相关补偿的规定，即使有也有诸多不足。
3. 政出多门，缺乏统一领导，环保政策之间协调性较差。各行政管理部门分别制定和执行环保政策，由于多个管理部门会出现职能交叉，显现出“要么都不管，要么都来管”的弊端，同时相关政策之间也存在着重复交叉、事权划分不清晰等问题。另外，政府与矿业相关企业的责任和义务落实不到位，容易出现相关企业逃避责任、过度依赖政府买单的现象。
此外，在管理手段上还存在以下问题：（1）在对环境实施管理的过程中市场工具得应用比较少，行政手段依赖性强；（2）在对环境影响评价管理中，侧重于环境污染的评价，对生态环境的评价管理则稍显不足。
综上所述，要有效解决山西省矿产资源开发中的生态环境问题，就必须建立健全完善的生态环境规制体系。
四、 优化山西省矿业环境规制体系的初步构想
1. 规制主体。一般认为政府是规制主体，这是不全面的。对于矿业生态环境规制也一样，规制的主体可以分为政策制定主体、规制执行主体和规制监管主体。
（1）政策制定主体。分中央与地方两个层次，一般指政府及相关行政部门。政策制定主体一般不参与规制的具体实施，其主要职能是负责制定矿业规制相关的法律法规，从宏观上指导矿业规制的内容与方向。
（2）规制执行主体。贯彻政策制定主体的指导思想，对规制客体实施具体的规制操作过程。规制的執行主体是实施煤炭产业规制过程中的中心环节，是直接作用于规制客体的。在我国目前现阶段执行矿业生态环境规制执行主体职能的部门主要包括煤炭工业厅（局）、财政厅（局）、税务厅（局）环保厅（局），有时还有地方政府的直接介入等。规制执行主体的主要职能是贯彻政策制定主体的指导思想与精神，综合运用行政手段、经济手段，矿业的经济行为进行合理规范，努力达到和实现规制的目标，促进矿业健康、可持续发展。
（3）规制监管主体。规制监管主体是独立于政策制定主体与规制执行主体的，是规制过程中的监督者和协调者，它是由矿业领域的专家组成，由政府赋予其一定的权利与职能，专门行使对矿业规制监督与协调。其主要职能是监督规制主体的规制行为与矿业相关企业的经济行为，对矿业生态环境规制的效果进行客观评价；针对规制过程中出现的问题，及时向有关部门反映，以方便对规制过程中出现偏差进行及时的纠正；由于矿业生态环境规制是一个系统的工程，在具体执行操作规制时，需要多方规制执行主体的介入，为了避免工作中的重复与冲突，需要规制监管主体进行主要的规制分工与协调，以保障和提高规制的效果。2. 规制客体。所谓规制客体，即政府实施规制的对象，主要指矿业相关企业及其经济行为、消费者及其经济行为（在此主要阐述对矿业相关企业及其经济行为的规制）。
3. 规制的目标。矿业开采行为与其他一般产业的生产行为不同，由于其开采的对象是埋藏在地下的矿产资源，在其开采过程中，会产生严重的负外部效应，不仅包括资源的破坏与浪费，还包括生态环境污染与破坏。这种外部效应一般要比其他产业带来的负外部性损失要大得多。所以，政府在对矿业实施外部性规制的目标主要是限制矿业相关企业粗放式开采行为，最大限度地保护矿产资源，尽可能地降低开采所带来的负外部性损失，或者对已经造成的资源、生态环境损害在最大限度上对其进行修复，最终实现产业的可持续发展。
4. 规制的方式。就矿业生态环境规制而言，政府及其相关机构通常采取的规制方式多为产权界定下的“庇古税”及相关费用的征收、政府补贴、许可规制以及生态环境补偿等方式。这些方式一般是通过改变矿业相关企业的开采（或生产）成本，影响其成本收益的比较，进而影响企业的经济行为。
5. 规制的实施。在实施矿业生态环境规制时，首先由中央政府或地方政府及相关部门制定生态环境规制和生态环境补偿的法律法规，对开采及生产行为进行法律制度上的约束，并为生态环境规制的实施提供制度保证；煤炭工业厅（局）作为规制的规制执行主体之一主要通过开采许可和推进矿产资源整合等手段，限制产业内的小企业数量，不断促进大中型企业的联合重组，提高产业集中度和开采规模，努力实现煤炭资源的集约化开采；税务厅（局）主要职责是运用税收手段，对在矿产资源开采过程中产生重大负外部性影响的企业实施征税，通过征税手段，不断提高企业开采成本，进而约束某些企业粗放式开采行为，以降低开采所带来的外部性损失；财政厅（局）的主要指职责是对在矿产开采过程中积极努力减低外部性影响甚至是带来正外部性的企业实施补贴，以鼓励企业的正外部性的生产行为，同时，对已经因矿产资源开采而带来相关利益受损者实施补偿，对造成的生态环境破坏通过财政拨款的形式，积极推进生态环境的修复与治理工作；环保厅（局）主要负责对企业开采行为进行监督，并对其经济行为带来的生态环境效应进行评价，为税务厅（局）和财政厅（局）提供相关信息，以确定对矿业相关企业进行征税或补贴、奖励的标准。而在整个外部性规制的过程中，规制监管机构主要负责外部性规制的协调工作和监督管理工作，对规制执行主体的规制效果进行客观的评价。
矿业相关企业作为微观经济活动主体，一方面应该建立合理的生态补偿机制，由生态环境受益者及损害者承担相应成本；另一方面则应该行政手段与市场手段相结合，进一步建立健全矿业生态环境规制体系。通过政府与市场的双重努力来激励人们对资源环境的保护行为，从而实现整个社会的可持续发展。
参考文献：
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[6] 肖兴志，李少林.环境规制对产业升级路径的动态影响研究[J].经济理论与经济管理，2013，（6）：102- 112.
作者简介：张潇尹（1982-），女，汉族，山西省忻州市人，中国社会科学院金融研究所博士后，研究方向为宏观经济理论与政策；杜彦其（1982-），男，汉族，河南省兰考县人，山西财经大学经济学院博士，山西财经大学经济学院讲师，研究方向为经济理论发展及其应用研究。
收稿日期：2018-08-16。
关键词：矿业生态；环境规制；政策
破解经济发展与生态环境之间的矛盾和冲突，日益成为国家和地方经济发展的必然要求。以环境为代价的经济发展模式将逐渐被淘汰，陈旧的发展方式遭遇最严峻的挑战。山西省要在发展经济的同时治理好环境，就不能走“先发展后治理”的老路，而应该首先树立“治理中发展、发展中治理”的环保意识，调结构、转方式、稳增长，做到经济效益和生态效益双丰收，实现经济生态可持续发展。
一、 山西省生态问题的成因及环境规制的必要性
矿产资源的开采使用是导致生态环境问题的直接原因，区别仅在于严重程度的不同，而引起生态环境问题严重程度差异的主要因素包括以下几个方面：
1. 开采方式。矿业相关企业的开采方式不同是产生生态环境问题严重与否的重要原因。一般而言，粗放式开采一定会带来严重的生态环境问题，集约式开采虽然不能彻底消除生态环境问题，但却可以将因煤炭开采而对生态环境造成的破坏降低到最小程度。
2. 技术水平。矿业企业开采及加工技术水平的高低是决定因矿产资源开采利用所带来的生态环境问题是否严重的直接原因。通常情况下，矿业企业的开采工艺及加工技术不仅会影响到企业的利润水平，也会影响对生态环境的破坏程度。企业开采工艺及加工技术水平越高，对生态环境带来的破坏就越小，反之则越严重。
3. 企业规模。企业规模也是影响生态环境问题产生的重要因素。一般而言，企业规模越大，因矿产资源的开采使用而带来的生态环境破坏就越小，企业生产规模越小，反而会引发严重的生态环境问题。基于经济学的相关理论，这是因为对于生产规模比较大的矿业企业而言，用于开采及加工技术等方面的投入，会随着企业产量的增加而使分担在每一单位产品上的成本逐渐降低，所以对于规模比较大的矿业企业而言就技术投入等方面上存在着规模经济效应，所以大型矿业企业通常也会积极地选择进行技术创新。而对于生产规模比较小的矿业企业而言，对工艺技术等方面的投入会占据企业成本的绝大比例，再者由于技术投入的收益不明显，这对于追逐短期收益最大化的小型矿业企业而言是与其经营目标相违背的，所以为了尽快实现短期收益最大化，小型矿业企业用于开采加工技术等方面投资不足，这也就引发了他们为了追求利润最大化而忽视生态环境问题，肆意进行粗放式开采，进而加剧了对生态环境的破坏。
对矿业企业进行生态环境规制，从而加大矿产资源开采使用过程中的约束力、尽量减少以上三方面因素对生态环境所带来的负外部性，是山西省实现高碳资源低碳发展、黑色煤炭绿色发展的必然要求。
二、 山西省矿业生态环境规制现状
1. 政策体系。煤炭、电力、冶金等重工业污染物排放量大是山西省环境污染严重的直接原因之一，解决工业污染成为解决山西省环境问题的关键所在。实现绿色山西、生态山西，加强环境保护立法、提高环保准入门槛是首要前提。
为了实现环境立法在山西的落实，山西省将煤炭、火电、冶金、化工、建材和造纸等7个行业列入重点工业范围，2006年《山西省重点工业污染源治理办法》开始颁布并实施。此办法第一次确立重点工业污染治理的第一责任人为各级人民政府，同时提出对重点工业污染企业进行限期整改，责任落实不力的实施追责制。
为了强化和完善环保监督机制，2007年山西省又颁布了《山西省重点工业污染监督条例》，以立法的形式明确了各级政府的环保监督权，同时也强化了环保部门的执法权和公众的环保参与权，并建立了污染监督执法联动和案件移送机制，确定了企业因环境污染和环境违法所承担的法律责任。
山西省在2010年出台的环境保护政策较为集中。随着山西省被确立为国家资源型经济转型综合配套改革试验区（简称综改区），综改区的设立使得社会对山西省环境资源的利用提出了更高的要求，一个更加完善、合理的配套法规体系也成为必须。为完善环保准入门槛，推进山西省实现城乡生态化和绿化、气化、净化、健康山西的目标，由山西省环境保护厅和山西省发改委牵头，联合制定并颁布了《山西省加强建设项目环境管理暂行规定》，对建设项目的准入门槛、限批原则、环境管理、行业监管、管理规定、行政职责等进行了细致划分，在项目审批和建设中生态环境不达标的项目和企业严格落实追责制。
2011年《山西省减少污染物排放条例》的颁布实施是山西省环保法制建设中一件大事。条例中将水、气、声、固废纳入了减排的管理范畴，并确立了生态补偿法律机制，污染减排约束性指标体系上升为法律性约束。山西省污染减排工作从此进入了依法管理的新阶段。8月30日，山西省排污权交易中心挂牌成立，绿色生态建设正式拉开帷幕。
2013年是山西省紧跟国家脚步进行大气污染治理的关键年，先后出台了《山西省落实大气污染防治计划实施方案》《大气污染防治2013年行动计划》《大气污染防治目标责任书》和《大气污染防治省直有关部门重点任务分解》，大气污染防治攻坚战全面打响。
为进一步加快发展节能环保产业，使其成为山西省国民经济发展新的增长点，山西省经信委于2017年印发了《山西省加快发展节能环保产业实施方案》和《山西省节能环保产业2017年行动计划》，对高效节能产业、先进环保产业和资源循环利用产业提出具体发展目标和针对性措施。
为了响应国家“清费立税”的号召，充分发挥市场机制和企业在环境保护中的作用，2017年山西省通过了《关于大气污染物和水污染物环境保护税适用税额的决定》，决定从2018年开始正式实施费改税，山西省环保部门将不再收取排污費，改由税务机关征收环境保护税。征税标准根据不同的污染物按污染当量进行征收，比如每污染当量，大气污染物征收标准为1.8元，水污染物为2.1元。2. 政策实践。为了积极促进山西煤炭工业可持续发展，探索资源开发与环境保护的有益探索，2006年山西省被国家确立为煤炭工业可持续发展政策措施试点省份。作为国家级试点，政策探索涵盖矿业体制、煤矿安全、资源、环境和企业转产等方面，目标是理顺煤炭工业管理体制、完善煤矿安全生产长效机制、促进煤炭资源合理开发和有偿使用、建立生态环境恢复补偿机制。
重点围绕解决煤炭开采中的生态环境问题，实现煤炭产业可持续发展，山西省进行了一系列的努力工作：
一是征收煤炭可持续发展基金政策。2007年为了有效解决山西省煤炭资源开采中的环境问题，山西省颁布并实施了《山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法》。重点解决跨区域的环境治理、企业转产转型和社会民生问题。从本质上来讲煤炭可持续发展基金政策是一种生态环境补偿政策的具体实践，是资源开采与环境保护机制的一种有益探索，该基金政策的实施在很大程度上实现了资源有效、节约开采与环境保护的有效协调，在促进采煤区环境恢复和治理的同时，也极大地提高了矿区的社会民生福祉。基金征收标准视煤种和矿井产能差异具体设定，自2007年至2014年山西省累积征收煤炭可持续发展基金1392亿元，煤炭可持续发展基金的征收，极大地改善了山西省的生态环境质量，同时也促进了区域产业结构的调整和社会民生的改善。此基金已于2014年12月1日停止征收，并规定相关征收管理部门限期对欠缴基金进行清理入库。
二是设立矿山环境治理恢复保证金。为了建立矿产资源开采生态环境恢复补偿机制，山西省在征收煤炭可持续发展基金的同时，还建立了生态环境恢复与治理的矿山环境治理恢复保证金制度。按照“统筹兼顾、突出重点，预防为主、防治结合，过程控制、综合治理”的原则，山西省对省内所有开采企业按照每吨煤每月10元的标准征收矿山环境治理恢复保证金，其资金专项用作矿区生态环境的恢复与治理工作，以此强化煤炭开采生态补偿机制，做到“渐还旧账，不欠新账”，不断提升矿区生态环境质量。
同时，为了提高和规范矿山环境恢复治理保证金的使用效果，山西省还专门配套和出台了《山西省矿山环境恢复治理保证金提取使用管理办法（试行）》，从基金的征收和使用，进一步规范矿山环境恢复治理保证金政策，强调专款专用，并明确指出矿山环境恢复治理保证金主要解决单个煤矿所造成的生态环境损失的补偿问题。
三、 山西省矿业生态环境规制政策评价
1. 政策针对性、可操作性较弱。作为在发展过程中环保意识长期缺位的资源依赖性经济体，山西省的环境规制政策在以国家环保相关政策为基础的前提下更要切合省情、关注山西发展的特殊性，对环境规则政策进行进一步细化，使其与现实发展更符合、更贴切。另外，现有环保政策完全依靠政府制定，多为原则性指导或宣誓性意见，难免与市场和企业之间形成一定脱节，政策重目标和结果，实施计划和方案相对来说较为缺乏。
2. 专门性立法缺失，现有立法协调不足。山西省环境规制体系中大多是对整体生态环境污染的相关法律法规，如《矿产资源法》《环境保护法》《水土保持法》《水污染防治法》等法律法规只是对矿山环境管理提出的原则性要求，针对矿业生态环境的专门性立法并不多。目前山西省还没有一部规范矿山环境管理与矿产资源开发生态补偿方面的专门立法，现有立法大都没有或少有相关补偿的规定，即使有也有诸多不足。
3. 政出多门，缺乏统一领导，环保政策之间协调性较差。各行政管理部门分别制定和执行环保政策，由于多个管理部门会出现职能交叉，显现出“要么都不管，要么都来管”的弊端，同时相关政策之间也存在着重复交叉、事权划分不清晰等问题。另外，政府与矿业相关企业的责任和义务落实不到位，容易出现相关企业逃避责任、过度依赖政府买单的现象。
此外，在管理手段上还存在以下问题：（1）在对环境实施管理的过程中市场工具得应用比较少，行政手段依赖性强；（2）在对环境影响评价管理中，侧重于环境污染的评价，对生态环境的评价管理则稍显不足。
综上所述，要有效解决山西省矿产资源开发中的生态环境问题，就必须建立健全完善的生态环境规制体系。
四、 优化山西省矿业环境规制体系的初步构想
1. 规制主体。一般认为政府是规制主体，这是不全面的。对于矿业生态环境规制也一样，规制的主体可以分为政策制定主体、规制执行主体和规制监管主体。
（1）政策制定主体。分中央与地方两个层次，一般指政府及相关行政部门。政策制定主体一般不参与规制的具体实施，其主要职能是负责制定矿业规制相关的法律法规，从宏观上指导矿业规制的内容与方向。
（2）规制执行主体。贯彻政策制定主体的指导思想，对规制客体实施具体的规制操作过程。规制的執行主体是实施煤炭产业规制过程中的中心环节，是直接作用于规制客体的。在我国目前现阶段执行矿业生态环境规制执行主体职能的部门主要包括煤炭工业厅（局）、财政厅（局）、税务厅（局）环保厅（局），有时还有地方政府的直接介入等。规制执行主体的主要职能是贯彻政策制定主体的指导思想与精神，综合运用行政手段、经济手段，矿业的经济行为进行合理规范，努力达到和实现规制的目标，促进矿业健康、可持续发展。
（3）规制监管主体。规制监管主体是独立于政策制定主体与规制执行主体的，是规制过程中的监督者和协调者，它是由矿业领域的专家组成，由政府赋予其一定的权利与职能，专门行使对矿业规制监督与协调。其主要职能是监督规制主体的规制行为与矿业相关企业的经济行为，对矿业生态环境规制的效果进行客观评价；针对规制过程中出现的问题，及时向有关部门反映，以方便对规制过程中出现偏差进行及时的纠正；由于矿业生态环境规制是一个系统的工程，在具体执行操作规制时，需要多方规制执行主体的介入，为了避免工作中的重复与冲突，需要规制监管主体进行主要的规制分工与协调，以保障和提高规制的效果。2. 规制客体。所谓规制客体，即政府实施规制的对象，主要指矿业相关企业及其经济行为、消费者及其经济行为（在此主要阐述对矿业相关企业及其经济行为的规制）。
3. 规制的目标。矿业开采行为与其他一般产业的生产行为不同，由于其开采的对象是埋藏在地下的矿产资源，在其开采过程中，会产生严重的负外部效应，不仅包括资源的破坏与浪费，还包括生态环境污染与破坏。这种外部效应一般要比其他产业带来的负外部性损失要大得多。所以，政府在对矿业实施外部性规制的目标主要是限制矿业相关企业粗放式开采行为，最大限度地保护矿产资源，尽可能地降低开采所带来的负外部性损失，或者对已经造成的资源、生态环境损害在最大限度上对其进行修复，最终实现产业的可持续发展。
4. 规制的方式。就矿业生态环境规制而言，政府及其相关机构通常采取的规制方式多为产权界定下的“庇古税”及相关费用的征收、政府补贴、许可规制以及生态环境补偿等方式。这些方式一般是通过改变矿业相关企业的开采（或生产）成本，影响其成本收益的比较，进而影响企业的经济行为。
5. 规制的实施。在实施矿业生态环境规制时，首先由中央政府或地方政府及相关部门制定生态环境规制和生态环境补偿的法律法规，对开采及生产行为进行法律制度上的约束，并为生态环境规制的实施提供制度保证；煤炭工业厅（局）作为规制的规制执行主体之一主要通过开采许可和推进矿产资源整合等手段，限制产业内的小企业数量，不断促进大中型企业的联合重组，提高产业集中度和开采规模，努力实现煤炭资源的集约化开采；税务厅（局）主要职责是运用税收手段，对在矿产资源开采过程中产生重大负外部性影响的企业实施征税，通过征税手段，不断提高企业开采成本，进而约束某些企业粗放式开采行为，以降低开采所带来的外部性损失；财政厅（局）的主要指职责是对在矿产开采过程中积极努力减低外部性影响甚至是带来正外部性的企业实施补贴，以鼓励企业的正外部性的生产行为，同时，对已经因矿产资源开采而带来相关利益受损者实施补偿，对造成的生态环境破坏通过财政拨款的形式，积极推进生态环境的修复与治理工作；环保厅（局）主要负责对企业开采行为进行监督，并对其经济行为带来的生态环境效应进行评价，为税务厅（局）和财政厅（局）提供相关信息，以确定对矿业相关企业进行征税或补贴、奖励的标准。而在整个外部性规制的过程中，规制监管机构主要负责外部性规制的协调工作和监督管理工作，对规制执行主体的规制效果进行客观的评价。
矿业相关企业作为微观经济活动主体，一方面应该建立合理的生态补偿机制，由生态环境受益者及损害者承担相应成本；另一方面则应该行政手段与市场手段相结合，进一步建立健全矿业生态环境规制体系。通过政府与市场的双重努力来激励人们对资源环境的保护行为，从而实现整个社会的可持续发展。
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作者简介：张潇尹（1982-），女，汉族，山西省忻州市人，中国社会科学院金融研究所博士后，研究方向为宏观经济理论与政策；杜彦其（1982-），男，汉族，河南省兰考县人，山西财经大学经济学院博士，山西财经大学经济学院讲师，研究方向为经济理论发展及其应用研究。
收稿日期：2018-08-16。
