“互联网+”社会治理在城市社区的运行及其困境
摘要：从社会管理到社会治理的转变过程与互联网络在我国迅速崛起的过程几乎是同步的。在“互联网+”蓬勃发展的背景下，“互联网+”社会治理取得了顶层设计的认可，并被地方政府广泛实践，尤其在城市社区治理中涌现出了很多创新案例。通过梳理南京市江宁区“全要素网格”的案例的框架、运行机制和取得的成效进行深入剖析，可以发现“互联网+”在城市社区治理的实践中实现了更多元的主体参与、提高了政府内部的资源整合能力、建立了缓解基层社会矛盾的有效机制。但同时也要看到，“互联网+”不仅仅是一种治理技术，更是一种治理理念；“互联网+”的应用并没有真正实现部门协同，条线分割的现象依然存在；“互联网+”在实践中仍然需要整合多元主体的积极参与。
关键词：“互联网+”；城市社区治理；全要素网格
一、 研究背景及问题提出
改革开放四十年，既是经济领域持续快速发展的四十年，也是社会结构发生深层嬗变的四十年。在社会转型深刻变化和利益格局深刻调整的背景下，社会管理日益被党和政府提上日程。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次以正式文件的形式提出“社会治理”概念，并从改进社会治理方式、激发社会组织活力等方面全方位部署社会治理体制创新，是治理理念的一次再深化。在总结社会治理已有经验的基础上，党的十九大报告指出，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法制化、智能化、专业化水平。党和政府对社会管理或社会治理的认识是一个不断深化的过程，映射出了相应的发展阶段和历史进程，回应了当时的社会问题和利益诉求，并且在基层探索创新出了许多各具特色的治理模式。
1998年到2018年的二十年间，是从社会管理到社会治理的理念转变过程，同时也是互联网络在我国迅速崛起的过程，并且这两个过程几乎是同步的（闵学勤、贺海蓉，2017）。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第41次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2017年12月，我国网民规模达7.72亿人，普及率达到55.8%，超过全球平均水平（51.7%）4.1个百分点。同时这份报告显示，我国政务服务线上化速度明显加快，网民线上办事使用率显著提升，大数据、人工智能技术与政务服务不断融合，服务走向智能化、精准化和科学化。这说明，在网络信息技术日新月异，全面融入社会生产生活的同时，互联网也作为一种“技术治理”的典型方式被嵌入社会治理过程，
从顶层设计来看，无论是理念还是具体部署，都对“互联网+”社会治理给与了高度重视和热切期盼。习近平总书记在中共中央政治局第三十六次集体学习时强调，要深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用，强化互联网思维，利用互联网扁平化、交互式、快捷性优势，推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政。2015年的国务院《政府工作报告》提出，制定“互联网+”行动计划。2015年7月1日，国务院印发的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》就创新政府网络化管理和服务进行了指导。从全国各地的实践来看，各级党委政府以问题为导向，以互联网大数据信息新技术为抓手，大胆尝试，积极探索，不断推动互联网大数据信息新技术与基层社会治理的高度深度融合，近几年来涌现出了一大批有益尝试，比较典型的如围绕矛盾化解、公共安全、执法司法、公共服务、网格管理、基层自治等重点领域的“枫桥经验”升级版（刘树枝，2017），南京栖霞区“掌上社区”（闵学勤，2017），以及杭州市上城区的“平安365”协同治理模式（孙柏瑛，2018）。
二、 互联网与城市社区治理研究：文献回顾
近几十年来，全球各国政府的治理都受到了信息化的深刻影响。在西方发达国家，有些地方政府在采集民众信息、回应民众需求、引导民众参与和形成共同决策方面，积极应用互联网平台，取得了良好的成效并积累了实践经验。在我国，“互联网+”基层社会治理也不是凭空出现的概念，而是具有一定的历史脉络和演进过程（宋煜、王正伟，2015）。从20世纪90年代起，已经有一些地方自发地开展了提升基层社区组织信息化水平的时间，相关的实践也层出不穷，如“电子社区”“数字社区”“社区信息化”等。
在目前已有的研究中，大多数学者既肯定“互联网+”在未来社区治理中的重要作用，认为通过这种技术手段，可以促使政府不断提升治理能力和水平，为居民提供更为及时的公共服务，但同时，学者们也指出了目前“互联网+”在城市社区运行中遇到的瓶颈和挑战。学界普遍认可的是，以技术推动各主体间信息与数据共享的智慧化治理，是社区治理的发展方向，而智慧治理更是需要高性能的设备支持和先进治理技术的支撑（张炳宣、周涛，2016）。有的学者认为， 互联网背景下的社会治理具有精细化的特征，表现为治理主体的多元化、治理方式的精准化、治理要素的细致化等（谢志强、杨丽娟，2017），在新形势新时代下，应该把互联网思维嵌入社会治理当中。有学者指出，“互联网+”时代社会治理面临着由“线下”向“线上”扩展，以及由“线上”向“线下”延伸的两种不同趋势，应在开放性和合作創新两个方向实施治理的转型，以促进社会的“善治”（王国华、骆毅，2015）。也有学者指出，网络的迅速发展对扩大公众参与、提高社会治理能力、弥合社会断裂起到了积极作用，但也在客观上造成了时空、技术、结构、价值等新的社会断裂，使得城市社区网格化治理面临着实体空间的细分化与虚拟空间的泛在化断链脱节、技术运用的特殊性与网格化模式的特定性衔接不畅、多元主体离散与网格治理资源难以有机整合、网络价值冲蚀网格治理连续性等方面的治理困境（李颖，2016）。还有学者指出了社区科层化的困局，认为技术植入面临的主要挑战是长期以来困扰政府改革的“条块”“条条”以及“块块”分割的问题--这些问题在过去的城市社区治理中以不同的形式出现，并总体呈现“剪不断理还乱”的情势（朱光磊、张志红，2005；黄晓春，2018）。整体来看，与丰富的实践经验相比，目前的研究对新技术提升治理效能的理解还更多停留在“辅助性技术”的层面（黄晓春，2018），把信息技术对中国政府改革的影响看作是局部的、有限的以及单纯技术性的。或者相关研究都停留在宏观、抽象的研判，缺乏对“互联网+”社会治理的实践过程进行的深描。
三、 南京市江宁区“互联网+”社会治理的框架及其运行
江宁区位于江苏省南京市中南部，下辖面积1 573平方公里，截至2017年底，全区共有10个街道，129个社区居委会，72个社区村委会，常住人口124.85万人，常住人口城镇化率为72.5%。江宁区经济资源禀赋优良，据2018年度区政府工作报告显示，2017年全年实现地区生产总值1 935.92亿元，一般公共预算收入226.5亿元，位列全省区县前三。江宁区城镇化进程非常快，从2005年的56.76%，提高到2017年的72.5%，上升了15.74个百分点。自2001年撤县建区以来，江宁的经济增长和城市扩张都是南京最快的区域（王瑞林等，2013）。城镇化的迅猛发展为江宁区的社会治理带来了巨大挑战，为了回应这一问题，江宁区从2017年9月份开始打造了多元治理主体共治的“全要素网格”治理模式，并成为全省和全国基层治理的典范。
1. “全要素网格”的框架。“全要素网格”的基本思路是，围绕“服务管理网络全面覆盖、服务管理能力全面提高、群众满意度全面提升、基层基础工作全面夯实”的目标，以城乡网格为基本单元，依托网格化信息治理平台，通过对网格内全要素采集和管理，推进社会治理“一网掌控、系统调控、动态管控、联动联控”。
（1）划分更为精准无缝的网格。网格划分是网格化管理的基础，目前较为普遍的做法是在街道——社区组织架构的基础上，在社区一下划分出若干网格。江宁区研究提出了自然网格、专属网格、专项网格的划分原则、要求、标准和步骤，坚持属地原则、坚持适度原则、坚持方便服务原则、坚持规范管理原则，通过实地勘察确定每个网格的边界，最终确定每个网格的管理范围。
（2）梳理更为细致全面的要素。为了打破条线各自为政、分头建网格的现状，江宁区按照构建基层社会治理“一张网”的要求，将组织、综治、民政、公安、司法、人社、国土、环保、卫计、城管、文化、农林、水利、安监、工商、消防等涉及基层社会治理的部门工作全部整合、纳入到全要素网格，初步形成9大类22小类共82项具体工作工作任务清单。
（3）建设更为联动互融的平台。在社会治理的过程中，主体之间及时有效的信息传递和交互非常重要，互联网信息技术在其中扮演了非常重要的作用。在江宁区的实践中，开发建设“全要素网格通”采集终端、公众版APP、网格化社会治理信息系统和区数字地理信息系统，实现了与区综合治理平台、综合执法平台的联动运行，实现了区内信息的及时传递和共享，打破了部门之间的“信息孤岛”。
2. “全要素网格”的运行机制。
（1）建立专门的工作机构。江宁区在推进全要素网格初期，就组建成立了区街村三级网格化工作专门机构。在区级层面成立实体化工作机构（区网格办）和实体化工作平台，在街道和重点园区按照区里的架构运行，在各个社区（村）成立网格化服务管理中心，并在社区（村）中心下设立若干网格服务工作站。
（2）建立事件处理流程。网格员在获取相关事件或问题信息后，会将其输入到全要素网格通APP中，能个人处理的问题即自办自结，如果不能处理，则将其上报到街道受理中心，街道受理以后再将问题派遣到各个职能部门，如果街道也不能处理，则进一步上报到区受理中心。在平台中设置有办件运行库，所有办件流转信息都可以在处理中心留痕，包括办件的各个关键环节的主办部门、办理人员、办理意见、评价反馈、办理时间等过程和结构信息。任务完成后，职能部门将处理结果反馈给联动指挥中心，联动指挥中心根据处理情况对部门进行考评，并将考评结果上报区政府分管领导，给出绩效考核评价。
（3）建立事件处理联席制度。江宁区建立了全要素网格化服务管理联席会议制度，对属于本单位或同级相关部门职责范围的，工作平台会把事件派送或分流至相关部门解决，对涉及多个部门的问题会在联席会议上进一步协调沟通，研究分析热点、难点问题，并提出切实可行的建议。社区网格化管理服务站每月至少召开一次网格长、专职网格员、党员和群众代表等参加的民情分析会或工作碰头会，对收集到的社情民意进行梳理，讨论、协商解决相关问题。
（4）建立规范的考核体系。为了保证全要素網格化的有效运作，江宁区网格办制定了相应的管理制度。一方面是对网格员的考核评价，通过“群众评议、督查评议、专项评议、年度评议”，对网格员进行“定性提档”，并按照标准兑现综合绩效考核奖励；另一方面对各个街道、社区及职能部门的考核管理。对流经处理中心的协同办件进行办理环节、效能、满意度等方面的督评考核，并且依托留痕数据就行量化统计和评分。
四、 “互联网+”在城市社区治理中的现实困境
江宁“全要素网格”是“互联网+”社会治理在城市社区的一个微观实践，不同于传统网格化的地方在于，大规模、深层次地采用互联网信息技术，使得信息在一定的区域内形成了一个闭合回路，在一定程度上打破了“信息孤岛”，整合了各个部门“碎片化”的数据库资源。但是不难看出，这种创新仍然是在现有的科层基础上，围绕某些具体的治理目标而展开的行动。在当前“互联网+”热的大背景下，尤其要看到技术背后的运行逻辑和机制困境，从而突破现实困境，寻找到“互联网+”社会治理的未来发展之路。
1. 治理理念还是治理技术？互联网到底是什么，是一种技术，还是一种理念？在卡斯特看来，信息技术革命和资本主义的重构，已经诱发了一种新的社会形式——网络社会。这个新社会的组织形式以其普遍的全球性，扩散到了全世界，一如工业资本主义及其孪生敌人——工业国家主义在20世纪所做的那样，它撼动了各种制度，转变了各种文化，创造了财富又引发了贫穷，激发了贪婪、创新和希望，同时又输入了绝望。不管你是否有勇气面对，它的确是一个新世界。（卡斯特，2006）也就是说，在卡斯特的论述中，互联网既是一种信息技术，同时也是一种社会的形态。同样的，“互联网+”应该也包括两个方面的含义，一是通过互联网的技术不断提升治理能力和水平，通过技术手段更为敏捷地提供公共服务产品，另外，从更深层次的含义来看，“互联网+”还表现为一种思维模式，把体制、结构层次的问题通过互联网理念得以解决。借助互联网技术，居民、政府和社会组织之间可以建立更加扁平化、更加多线性的沟通机制，从而使整个系统呈现网络化的特征。然而就江宁区的案例来看，扁平化的结构仍然没有实现，反而是增加了垂直的链条，在原来街区的管理链条中又增加了网格这个层级。而且，实践中往往会出现过于强调形式而导致偏离目标实质的结果，比如，对网格员的考核评定会出现过于强调形式而偏离了目标实质的结果，同时也耗费了大量的行政资源。
2. 多元参与还是有限参与？充分调动多元主体的参与是我国基层治理走向现代化的重要因素，因此，从社区管理转向社区治理，最根本的是从政府单一主体向多元主体的转变。互联网技术的应用本身提供了多元主体共同参与的可能，但是在目前的地方实践中，多元主体的参与仍然非常有限。在江宁的案例中，居民并没有直接接入“网格通”APP，只能通过12345电话、平安南京等渠道，间接地接入到这个系统中来，反映他们在生活和工作中遇到的困难和问题，当然，社会组织、企业就更没有在目前的格局中获得参与权。原因在于，一方面，政府出于数据安全的考虑，不愿意向多元主体分享数据信息和资源，因此把他们排除在外；另一方面，基层政府也担心居民在网络的聚合会增加集体行动的风险，因而往往抱着非常矛盾的心理，既希望居民能加入到社区治理的队伍中来，有不希望他们之间的过度集合。
五、 结论与讨论
当下，“互联网+”在城市社区治理中的创新案例非常之多，在一定程度上，互联网的应用可以帮助社会成员和组织客服时间和距离上的鸿沟，使得部门、居民、社会组织可以在远距离之内进行合作，协同解决問题。也可以使得科层体制可以集中地、精准地回应居民的需求，从而增强社区的服务能力。但需要注意的是，任何一种技术的嵌入，都需要融入现有的治理体系，因此，不能简单地认为只要在工作中结合了互联网，就是所谓的“互联网+”，也不能简单地认为加强了部门之间的信息协同，就必然会推动“条块”、部门之间的协同。“互联网+”融入现有的治理体系，还需要有其他的制度支持。
参考文献：
[1] 黄晓春.技术治理的运行机制研究[M].上海：上海大学出版社，2018.
[2] 李颖.断裂与弥合：“互联网+”时代城市社区网格化治理的困境与再思考[J].山东社会科学，2016，（11）.
[3] 刘树枝.构建“互联网+社会治理”新模式打造“枫桥经验升级版”[J].社会治理，2017，（2）.
[4] 曼纽尔·卡斯特.认同的力量[M].曹荣湘，译.北京：社会科学文献出版社，2006.
[5] 闵学勤，贺海蓉.掌上社区：在线社会治理的可能及其可为——以南京栖霞区为例[J].江苏社会科学，2017，（3）.
[6] 宋煜，王正伟.“互联网+”与基层治理秩序再造[J].社会治理，2015，（3）.
[7] 孙柏瑛.突破“碎片化”：构建“回应性”城市政府协同治理框架——基于杭州上城区“平安365”的案例分析[J].地方治理研究，2018，（1）.
[8] 王国华，骆毅.论“互联网+”下的社会治理转型[J].人民论坛学术前沿，2015，（5）.
[9] 王瑞林，等.南京市江宁区城镇化发展路径与启示[J].中共南京市委党校学报，2013，（3）.
[10] 谢志强，杨丽娟.“互联网+”与社会治理精细化研究[J].理论探索，2017，（9）.
[11] 叶林，宋星洲，邵梓捷.协同治理视角下的“互联网+”城市社区治理创新[J].中国行政管理，2018，（1）.
作者简介：李佳婧（1986-），女，汉族，山西省长治市人，中国人民大学社会与人口学院博士生，研究方向为组织社会学和城市社区。
收稿日期：2018-07-11。
关键词：“互联网+”；城市社区治理；全要素网格
一、 研究背景及问题提出
改革开放四十年，既是经济领域持续快速发展的四十年，也是社会结构发生深层嬗变的四十年。在社会转型深刻变化和利益格局深刻调整的背景下，社会管理日益被党和政府提上日程。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次以正式文件的形式提出“社会治理”概念，并从改进社会治理方式、激发社会组织活力等方面全方位部署社会治理体制创新，是治理理念的一次再深化。在总结社会治理已有经验的基础上，党的十九大报告指出，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法制化、智能化、专业化水平。党和政府对社会管理或社会治理的认识是一个不断深化的过程，映射出了相应的发展阶段和历史进程，回应了当时的社会问题和利益诉求，并且在基层探索创新出了许多各具特色的治理模式。
1998年到2018年的二十年间，是从社会管理到社会治理的理念转变过程，同时也是互联网络在我国迅速崛起的过程，并且这两个过程几乎是同步的（闵学勤、贺海蓉，2017）。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第41次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2017年12月，我国网民规模达7.72亿人，普及率达到55.8%，超过全球平均水平（51.7%）4.1个百分点。同时这份报告显示，我国政务服务线上化速度明显加快，网民线上办事使用率显著提升，大数据、人工智能技术与政务服务不断融合，服务走向智能化、精准化和科学化。这说明，在网络信息技术日新月异，全面融入社会生产生活的同时，互联网也作为一种“技术治理”的典型方式被嵌入社会治理过程，
从顶层设计来看，无论是理念还是具体部署，都对“互联网+”社会治理给与了高度重视和热切期盼。习近平总书记在中共中央政治局第三十六次集体学习时强调，要深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用，强化互联网思维，利用互联网扁平化、交互式、快捷性优势，推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政。2015年的国务院《政府工作报告》提出，制定“互联网+”行动计划。2015年7月1日，国务院印发的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》就创新政府网络化管理和服务进行了指导。从全国各地的实践来看，各级党委政府以问题为导向，以互联网大数据信息新技术为抓手，大胆尝试，积极探索，不断推动互联网大数据信息新技术与基层社会治理的高度深度融合，近几年来涌现出了一大批有益尝试，比较典型的如围绕矛盾化解、公共安全、执法司法、公共服务、网格管理、基层自治等重点领域的“枫桥经验”升级版（刘树枝，2017），南京栖霞区“掌上社区”（闵学勤，2017），以及杭州市上城区的“平安365”协同治理模式（孙柏瑛，2018）。
二、 互联网与城市社区治理研究：文献回顾
近几十年来，全球各国政府的治理都受到了信息化的深刻影响。在西方发达国家，有些地方政府在采集民众信息、回应民众需求、引导民众参与和形成共同决策方面，积极应用互联网平台，取得了良好的成效并积累了实践经验。在我国，“互联网+”基层社会治理也不是凭空出现的概念，而是具有一定的历史脉络和演进过程（宋煜、王正伟，2015）。从20世纪90年代起，已经有一些地方自发地开展了提升基层社区组织信息化水平的时间，相关的实践也层出不穷，如“电子社区”“数字社区”“社区信息化”等。
在目前已有的研究中，大多数学者既肯定“互联网+”在未来社区治理中的重要作用，认为通过这种技术手段，可以促使政府不断提升治理能力和水平，为居民提供更为及时的公共服务，但同时，学者们也指出了目前“互联网+”在城市社区运行中遇到的瓶颈和挑战。学界普遍认可的是，以技术推动各主体间信息与数据共享的智慧化治理，是社区治理的发展方向，而智慧治理更是需要高性能的设备支持和先进治理技术的支撑（张炳宣、周涛，2016）。有的学者认为， 互联网背景下的社会治理具有精细化的特征，表现为治理主体的多元化、治理方式的精准化、治理要素的细致化等（谢志强、杨丽娟，2017），在新形势新时代下，应该把互联网思维嵌入社会治理当中。有学者指出，“互联网+”时代社会治理面临着由“线下”向“线上”扩展，以及由“线上”向“线下”延伸的两种不同趋势，应在开放性和合作創新两个方向实施治理的转型，以促进社会的“善治”（王国华、骆毅，2015）。也有学者指出，网络的迅速发展对扩大公众参与、提高社会治理能力、弥合社会断裂起到了积极作用，但也在客观上造成了时空、技术、结构、价值等新的社会断裂，使得城市社区网格化治理面临着实体空间的细分化与虚拟空间的泛在化断链脱节、技术运用的特殊性与网格化模式的特定性衔接不畅、多元主体离散与网格治理资源难以有机整合、网络价值冲蚀网格治理连续性等方面的治理困境（李颖，2016）。还有学者指出了社区科层化的困局，认为技术植入面临的主要挑战是长期以来困扰政府改革的“条块”“条条”以及“块块”分割的问题--这些问题在过去的城市社区治理中以不同的形式出现，并总体呈现“剪不断理还乱”的情势（朱光磊、张志红，2005；黄晓春，2018）。整体来看，与丰富的实践经验相比，目前的研究对新技术提升治理效能的理解还更多停留在“辅助性技术”的层面（黄晓春，2018），把信息技术对中国政府改革的影响看作是局部的、有限的以及单纯技术性的。或者相关研究都停留在宏观、抽象的研判，缺乏对“互联网+”社会治理的实践过程进行的深描。
三、 南京市江宁区“互联网+”社会治理的框架及其运行
江宁区位于江苏省南京市中南部，下辖面积1 573平方公里，截至2017年底，全区共有10个街道，129个社区居委会，72个社区村委会，常住人口124.85万人，常住人口城镇化率为72.5%。江宁区经济资源禀赋优良，据2018年度区政府工作报告显示，2017年全年实现地区生产总值1 935.92亿元，一般公共预算收入226.5亿元，位列全省区县前三。江宁区城镇化进程非常快，从2005年的56.76%，提高到2017年的72.5%，上升了15.74个百分点。自2001年撤县建区以来，江宁的经济增长和城市扩张都是南京最快的区域（王瑞林等，2013）。城镇化的迅猛发展为江宁区的社会治理带来了巨大挑战，为了回应这一问题，江宁区从2017年9月份开始打造了多元治理主体共治的“全要素网格”治理模式，并成为全省和全国基层治理的典范。
1. “全要素网格”的框架。“全要素网格”的基本思路是，围绕“服务管理网络全面覆盖、服务管理能力全面提高、群众满意度全面提升、基层基础工作全面夯实”的目标，以城乡网格为基本单元，依托网格化信息治理平台，通过对网格内全要素采集和管理，推进社会治理“一网掌控、系统调控、动态管控、联动联控”。
（1）划分更为精准无缝的网格。网格划分是网格化管理的基础，目前较为普遍的做法是在街道——社区组织架构的基础上，在社区一下划分出若干网格。江宁区研究提出了自然网格、专属网格、专项网格的划分原则、要求、标准和步骤，坚持属地原则、坚持适度原则、坚持方便服务原则、坚持规范管理原则，通过实地勘察确定每个网格的边界，最终确定每个网格的管理范围。
（2）梳理更为细致全面的要素。为了打破条线各自为政、分头建网格的现状，江宁区按照构建基层社会治理“一张网”的要求，将组织、综治、民政、公安、司法、人社、国土、环保、卫计、城管、文化、农林、水利、安监、工商、消防等涉及基层社会治理的部门工作全部整合、纳入到全要素网格，初步形成9大类22小类共82项具体工作工作任务清单。
（3）建设更为联动互融的平台。在社会治理的过程中，主体之间及时有效的信息传递和交互非常重要，互联网信息技术在其中扮演了非常重要的作用。在江宁区的实践中，开发建设“全要素网格通”采集终端、公众版APP、网格化社会治理信息系统和区数字地理信息系统，实现了与区综合治理平台、综合执法平台的联动运行，实现了区内信息的及时传递和共享，打破了部门之间的“信息孤岛”。
2. “全要素网格”的运行机制。
（1）建立专门的工作机构。江宁区在推进全要素网格初期，就组建成立了区街村三级网格化工作专门机构。在区级层面成立实体化工作机构（区网格办）和实体化工作平台，在街道和重点园区按照区里的架构运行，在各个社区（村）成立网格化服务管理中心，并在社区（村）中心下设立若干网格服务工作站。
（2）建立事件处理流程。网格员在获取相关事件或问题信息后，会将其输入到全要素网格通APP中，能个人处理的问题即自办自结，如果不能处理，则将其上报到街道受理中心，街道受理以后再将问题派遣到各个职能部门，如果街道也不能处理，则进一步上报到区受理中心。在平台中设置有办件运行库，所有办件流转信息都可以在处理中心留痕，包括办件的各个关键环节的主办部门、办理人员、办理意见、评价反馈、办理时间等过程和结构信息。任务完成后，职能部门将处理结果反馈给联动指挥中心，联动指挥中心根据处理情况对部门进行考评，并将考评结果上报区政府分管领导，给出绩效考核评价。
（3）建立事件处理联席制度。江宁区建立了全要素网格化服务管理联席会议制度，对属于本单位或同级相关部门职责范围的，工作平台会把事件派送或分流至相关部门解决，对涉及多个部门的问题会在联席会议上进一步协调沟通，研究分析热点、难点问题，并提出切实可行的建议。社区网格化管理服务站每月至少召开一次网格长、专职网格员、党员和群众代表等参加的民情分析会或工作碰头会，对收集到的社情民意进行梳理，讨论、协商解决相关问题。
（4）建立规范的考核体系。为了保证全要素網格化的有效运作，江宁区网格办制定了相应的管理制度。一方面是对网格员的考核评价，通过“群众评议、督查评议、专项评议、年度评议”，对网格员进行“定性提档”，并按照标准兑现综合绩效考核奖励；另一方面对各个街道、社区及职能部门的考核管理。对流经处理中心的协同办件进行办理环节、效能、满意度等方面的督评考核，并且依托留痕数据就行量化统计和评分。
四、 “互联网+”在城市社区治理中的现实困境
江宁“全要素网格”是“互联网+”社会治理在城市社区的一个微观实践，不同于传统网格化的地方在于，大规模、深层次地采用互联网信息技术，使得信息在一定的区域内形成了一个闭合回路，在一定程度上打破了“信息孤岛”，整合了各个部门“碎片化”的数据库资源。但是不难看出，这种创新仍然是在现有的科层基础上，围绕某些具体的治理目标而展开的行动。在当前“互联网+”热的大背景下，尤其要看到技术背后的运行逻辑和机制困境，从而突破现实困境，寻找到“互联网+”社会治理的未来发展之路。
1. 治理理念还是治理技术？互联网到底是什么，是一种技术，还是一种理念？在卡斯特看来，信息技术革命和资本主义的重构，已经诱发了一种新的社会形式——网络社会。这个新社会的组织形式以其普遍的全球性，扩散到了全世界，一如工业资本主义及其孪生敌人——工业国家主义在20世纪所做的那样，它撼动了各种制度，转变了各种文化，创造了财富又引发了贫穷，激发了贪婪、创新和希望，同时又输入了绝望。不管你是否有勇气面对，它的确是一个新世界。（卡斯特，2006）也就是说，在卡斯特的论述中，互联网既是一种信息技术，同时也是一种社会的形态。同样的，“互联网+”应该也包括两个方面的含义，一是通过互联网的技术不断提升治理能力和水平，通过技术手段更为敏捷地提供公共服务产品，另外，从更深层次的含义来看，“互联网+”还表现为一种思维模式，把体制、结构层次的问题通过互联网理念得以解决。借助互联网技术，居民、政府和社会组织之间可以建立更加扁平化、更加多线性的沟通机制，从而使整个系统呈现网络化的特征。然而就江宁区的案例来看，扁平化的结构仍然没有实现，反而是增加了垂直的链条，在原来街区的管理链条中又增加了网格这个层级。而且，实践中往往会出现过于强调形式而导致偏离目标实质的结果，比如，对网格员的考核评定会出现过于强调形式而偏离了目标实质的结果，同时也耗费了大量的行政资源。
2. 多元参与还是有限参与？充分调动多元主体的参与是我国基层治理走向现代化的重要因素，因此，从社区管理转向社区治理，最根本的是从政府单一主体向多元主体的转变。互联网技术的应用本身提供了多元主体共同参与的可能，但是在目前的地方实践中，多元主体的参与仍然非常有限。在江宁的案例中，居民并没有直接接入“网格通”APP，只能通过12345电话、平安南京等渠道，间接地接入到这个系统中来，反映他们在生活和工作中遇到的困难和问题，当然，社会组织、企业就更没有在目前的格局中获得参与权。原因在于，一方面，政府出于数据安全的考虑，不愿意向多元主体分享数据信息和资源，因此把他们排除在外；另一方面，基层政府也担心居民在网络的聚合会增加集体行动的风险，因而往往抱着非常矛盾的心理，既希望居民能加入到社区治理的队伍中来，有不希望他们之间的过度集合。
五、 结论与讨论
当下，“互联网+”在城市社区治理中的创新案例非常之多，在一定程度上，互联网的应用可以帮助社会成员和组织客服时间和距离上的鸿沟，使得部门、居民、社会组织可以在远距离之内进行合作，协同解决問题。也可以使得科层体制可以集中地、精准地回应居民的需求，从而增强社区的服务能力。但需要注意的是，任何一种技术的嵌入，都需要融入现有的治理体系，因此，不能简单地认为只要在工作中结合了互联网，就是所谓的“互联网+”，也不能简单地认为加强了部门之间的信息协同，就必然会推动“条块”、部门之间的协同。“互联网+”融入现有的治理体系，还需要有其他的制度支持。
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作者简介：李佳婧（1986-），女，汉族，山西省长治市人，中国人民大学社会与人口学院博士生，研究方向为组织社会学和城市社区。
收稿日期：2018-07-11。
