社会组织的自主性和发展路径
林闽钢 战建华
摘要：論文基于国家回归理论所形成的国家能力视角，提出国家和社会在互构的过程中，“强国家—强社会”可能是一个新的发展格局。在这个过程中，社会组织自主性虽然是关键性问题，但必须要把不同的自主性和多样性发展路径联系起来考察，才能完整分析社会组织的发展。论文通过分析社会组织目前发展路径的多样性，提出能促型发展路径应是最佳的选择。
关键词：社会组织；自主性；能促型发展路径；国家能力视角
中图分类号：C912文献标志码：A文章编号：1007-9092（2018）01-0058-007一、国家能力视角
自从国家回归理论在20世纪70年代强势复兴以来，国家经常被描述成为拥有经济和社会目标的理性行动者。国家不仅是独立的行为主体，还拥有改变和形塑社会现实的能力。这种研究的“范式转移蕴涵着对国家与经济和社会之间关系的一种根本性的重新思考”。①到20世纪90年代中期，以国家回归理论为基础，主张国家与社会可以协同发展、相互增权的思潮层出不穷，进一步提出国家与社会之间并非是反对关系，而是竞争与合作的“共生互动”关系。②国家回归理论强调国家作为独立变量对政治的作用，他们认为需要提高对国家能力和国家结构的认识，解释国家是如何形成、如何被人所认识的，进而探讨国家的干预行为以及国家相对于社会主体的优势，在这里，国家更为宏观地被看成是组织和行为的制度框架，它可以影响社会中的利益表达与行为选择。
因而，国家能力视角是基于实现国家自主性（state autonomy）目标或意志的能力出发的新视角。在国家-社会关系的框架里，国家能力是指国家通过社会执行其政策的能力。米格代尔（Joel S.Migdal）认为国家能力主要表现在国家“渗入社会的能力、调节社会关系、提取资源、以及以特定方式配置或运用资源”等方面。[美]乔尔·S·米格代尔：《强社会与弱国家——第三世界的国家社会关系及国家能力》，张长东、朱雷海等译，江苏人民出版社2012年版，第5页。由于国家自主性的多层表现，国家能力并非一成不变。国家能力的这种理解在迈克尔·曼（Michael Mann）那里得到了进一步的解释。他将国家能力区分为专制性权力（despotic power）和基础性权力（infrastructural power）两个层面。Mann，Michael.“The Sources of Social Power： The Rise of Classes and Nation-States， 1760-1914”， New York： Cambridge University Press， 1993， p.59.这一区分昭示着国家专制权力的强大并不一定意味着国家基础权力的强大。而国家构建的目的在于建设一个“有限”但却“有效”的国家，[美]弗朗西斯·福山：《国家构建：21世纪的国家治理和世界秩序》，黄胜强、许铭原译，中国社会科学出版社2007年版，第15页。即削弱国家专断性权力并发展国家能力的过程。
基于此，国家能力强弱的本质就在于国家基础权力的强弱，国家能力的实现蕴含于国家与社会的复杂互动过程、机制中。一方面，国家能力的强弱并不是单方面强加于社会，反而更多地决定于其社会支撑结构的发展。另一方面，由于国家能力是一个累积的过程，其支撑结构是一个演进的过程，所以国家能力发展是国家能力的支撑结构向更高层次的演进。黄清吉：《国家能力基本理论研究》，《政治学研究》，2007年第4期。
改革开放以来，中国的市场化改革促使政府职能发生了转变，但并没有改变政府主导的体制，而且国家主导性正在向逐步增强的方向发展，国家能力建设问题尤为突出。同时，社会发展的空间得到释放，社会也正在向逐步增强的方向发展。在强国家的背景下，这种国家和社会同向加速变化的结果将呈现出：一种可能是在工具主义的发展逻辑下通过国家对社会的重塑，限制社会治理结构的优化与变革，固化、维持“强国家-弱社会”的发展格局；一种可能是催化社会组织加快发展，促成社会自我治理能力的提升和国家治理体系的优化，推动“强国家-强社会”的新格局。本文是基于后者的判断，提出社会组织的自主性和发展路径的分析框架。二、国家与社会互构：“强国家-强社会”的分析框架
20世纪90年代以来，米格代尔、埃文斯（Peter B.Evans）等学者逐渐突破国家与社会二元分立的局限，将国家与社会各自的行动理解为灵活的、反应性的，因而二者之间是一种相互制约与相互构造的关系。
首先，以米格代尔为代表的学者认为，事实上，很多第三世界国家并不像国家中心论所描述的那样独立于社会并且显得强大，社会长期存在着的复杂的网络关系在很大程度上限制了国家的能力。他们提出突破国家与社会对立冲突的限制，建立“国家在社会中”（state in society）的理论，认为国家可以型塑社会，但是也嵌入社会中并为社会所型塑。Migdal， Joel Samuel， Atul Kohli， and Vivienne Shue， eds.“State Power and Social Forces： Domination and Transformation in the Third World”， New York： Cambridge University Press， 1994， pp.7-34.
其次，埃文斯等一部分国家中心论者也开始修正原有假设，以检验国家和社会的相互影响如何导致政治发展中的诸多现象。他们认为，有必要重新思考国家的能力：国家的作用依然重要，但国家只有嵌入社会才能实现真正的自主；而社会内在的不足也需要国家力量介入，以培育社会发展所必需的物质和文化基础。东亚发展型国家的经济奇迹和第三世界国家扶贫与发展的经验事实为这一观点提供了支撑。Evans， Peter B.“Embedded Autonomy， States and Industrial Transformation”， New Jersey： Princeton University Press， 1995； Evans， Peter B.“State-Society Synergy： Government and Social Capital in Development” ，Berkeley： University of California， 1997.
这种国家与社会互动关系的主要观点是：第一，“国家”的概念被分为理想和实践两种形态，前者是一个富有统治力的、经过整合的、自主的实体，而后者认为国家是由多个离散的、不同部分的实践活动所构成，它们既可能强化国家的整体性观念并提升国家超越社会的自主性，也可能削弱国家的内聚力和对社会的控制力，并使得国家的实践呈现出碎片化的特征。国家的各部分之间以及各部分与外部组织之间存在着相互联合，从而使得国家与社会之间的边界往往无法清晰界定。第二，“社会”是一个网状结构，不同的社会结构或者因其活力和能动性而成为社会变革的动力，或者因其高度分化而被推至社会变革的边缘。二者在整体性、统一性和政策制定能力等方面相差悬殊。第三，国家及社会是一个相互混合的社会结构，而不是二元分立。一方面，国家是在社会中的；另一方面，社会的角色与国家也是相互依存的，社会整体上被国家所带来的机遇和障碍改变着，只有那些自身发展着国家机构的社会才能得以延续和扩展。总之，国家和社会的相互作用是一个持续变化的过程，国家不是固定不变的实体，社会也不是。他们共同在相互作用的过程中改变各自的结构、目标、规则以及社会控制。[美]乔尔·S·米格代尔：《社会中的国家：国家与社会如何相互改变与相互构成》，李杨、郭一聪译，江苏人民出版社2013年版，第16-59页。两者的互动既可能使国家和社会双方都产生较过去更多的权力，也可能使双方都变得较以往更为脆弱。许惠文：《美国政治学关于当代中国研究的三种方法》，《国外社会学》，1995年第3期。
学者对中国的实证研究也开始关注到国家和社会互构的这一表现，比如崔大伟（David Zweig）研究发现，中国农村非集体化改革的动力，既不是单纯决定于国家，也不是单纯决定于农民，而是国家、地方、基层干部和农民多方互动和作用的结果。Zweig， David.“Freeing China's Farmers： Rural Restructuring in the Reform Era”， New York： M.E.Sharpe， 1997.朱健刚研究发现国家与社会正往强国家与强社会的方向发展。一方面国家力量不断增强，行政力度加大，另一方面社会组织网络也在政府扶持下不断扩展，这同时也促进了社会自治空间的生长。朱健刚：《城市街区的权力变迁：强国家与强社会模式——对一个街区权力结构的分析》，《战略与管理》，1997年第4期。赵秀梅以一个位于城乡结合部的社区为例进行考察发现，国家与NGO之间形成了一种基于资源交换的互惠关系。中国的NGO在努力分离国家与社会界限的同时，又通过与国家权威的结合来模糊这种界限。赵秀梅：《基层治理中的国家-社会关系：对一个参与社区公共服务的NGO的考察》，《开放时代》，2008年第4期。
本文的基点是：中国的国家与社会的关系正朝一种既不同于全能主义、又有别于传统社会和西方多元共治的模式发展。特别是在目前的“强国家-弱社会”格局中，由于双方掌握资源的重要程度和稀缺程度不同以及双方提供资源的能力不同，建立在资源依赖基础上的双方关系呈现出一种权力上的不对称性，具有一定的行政依附性色彩。这是观察中国社会组织发展的切入点：第一，自上而下的政府行政权力和自下而上的社会自治力量互动。第二，国家与社会在双赢的前提下不断扩展自己的空间，各自沿着自己的轨道不断强化，国家掌控能力不断增强，对社会的掌控越来越精细化，社会自治空间也不断扩展，自治性和参与性都不断增强。在这前提下，政府有意引导和扶植社会组织的发展和民众的参与，社会组织通过其发展策略，选择发展路径，拓展发展空间，政府与社会开始形成一种新的互动关系和格局。林闽钢：《超越“行政有效，治理无效”的困境：兼论创新社会治理体系的突破点》，《中共浙江省委党校学报》，2014年第5期。三、社会组织自主性发展：何以可能，何以可为？
社会组织的发展反映了既定的国家与社会关系的变迁。改革开放后，中国社会组织的发展吸引了众多海内外学者的关注，从而形成了丰硕的研究成果。比如有学者认为，改革开放以来，中国工会已经从国家控制和动员社会的工具转变成为工人利益的代表者，而且在协调劳资矛盾中开始有更多的影响力。Zhang， Yunqiu.“From State Corporatism to Social Representation： Local Trade Union in the Reform Years”， in Timothy Brook and B.Vlichacl Frolic.Civil Society in China.Armonk， New York： M.E.Sharpe， 1997.此外，还有研究认为社会组织不是对抗国家的力量，而往往是政府的协助力量。王信贤、王占玺：《夹缝求生：中国大陆社会组织的发展与困境》，《中国大陆研究》（台湾），2006年第1期。在国内，对社会组织的研究基于多元化的观察被表述为各种具体的概念。这些研究可以从两方面进行归纳：一是对社会组织发展于其中的国家-社会关系格局的观察，比较有代表性的观点包括“分类控制”、“从零和博弈到相互增权”、多种法团主义的类型分析等；参见康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》，2005年第6期；顾昕、王旭：《从零和博弈到相互增权：中国社团发展政策的新思维》， 载岳经纶、郭巍青：《中国公共政策评论》，上海人民出版社2007年版，第121-132页；张钟汝、范明林：《政府与非政府组织合作机制：对两个非政府组织的个案研究》，上海大学出版社2010年版。二是对社会组织自身发展特点的研究，如“官民二重性”、“组织外形化”、“非对称性依赖”等。参见孙炳耀：《中国社会团体官民二重性问题》，《中国社会科学季刊》，1994年第6期；田凯：《组织外形化：非协调约束下的组织運作—— 一个研究中国慈善组织与政府关系的理论框架》，《社会学研究》，2004年第4期；徐宇珊：《非对称性依赖：中国基金会与政府关系研究》，《公共管理学报》，2008年第1期。
在中国“强国家-弱社会”的格局中，社会组织自主性的研究呈现出“结构论”和“行动论”两种不同的立场。前者关注社会组织独立于国家的自主行动空间，后者偏重社会组织内部的自主治理机制。学者们基于个案研究有多样性发现。如在“结构论”层面，文克（Wank）认为自主性的出现与其说是社会相对于国家而言的，不如说是地方官员与一些私人行动者之间的联盟相对于国家意义上的；Wank， David L.“Private Business， Bureaucracy， and Political Alliance in a Chinese City”， The Australian Journal of Chinese Affairs，1995， 33.而林德昌认为社会组织的自主性是基于和中央政府联盟、所获得的独立于地方政府与企业的活动空间。Lin， Teh-chang.“Environmental NGOs and the Anti-dam Movements in China： a Social Movement with Chinese Characteristics”， Issues and Studies， 2007， 43 （4）.在“行动论”层面，有研究将自主性视为社会组织有选择地确定服务项目的过程；姚华：《与政府合作中的自主性何以可能？——以上海为个案》，《社会学研究》，2013年第1期。也有研究将自主性呈现的过程看作是社会组织自主决策和自主决定内部事务的过程；范明林：《非政府组织与政府的互动关系——基于法团主义和市民社会视角的比较个案研究》，《社会学研究》，2010年第3期。还有研究从社团领袖的产生、日常活动的独立性及财政独立等角度来理解自主性。陈健民、丘海雄、魏伯乐：《广州的民间社会组织：生存与依附》，载魏伯乐等：《当代华人城市的民间组织：台北、香港、广州、厦门的比较分析》，香港中文大学亚太研究所，2002。
中国社会的发展是国家主动让渡发展空间过程，所以社会组织的自主性一定是在国家场域中的选择与发展。研究发现，由于社会关系等纽带的存在，非营利组织在与政府互动过程中表现出部分自主性，而非绝对意义的、刻意与政府分离的抽象自主性。宋程成、蔡宁、王诗宗：《跨部门协同中非营利组织自主性的形成机制——来自政治关联的解释》，《公共管理学报》，2013年第4期。比如纳普（Knupp）研究发现，只要中国环保NGO的行动是在支持国家的总体目标与政策，它们就可以获得相对较高的自主性；Knupp， Elizabeth.“Environmental NGOs in China： An Overview”， China Environmental Series， 1997，1.马国栋研究发现，环保组织在与政府的互动过程中，通过选择积极引入国家符号以提升自身的影响力，并在此过程中强化了自身的合法性地位。马国栋：《自主选择的主体性呈现：民间环保组织生存与发展策略选择的个案研究》，《学会》，2008年第12期。
社会组织的自主性是一个多要素的结构，如美国学者朱莉·费希尔（Julie Fisher）认为社会组织的自主性与七个方面的要素紧密相关，即组织的承诺、财政分散、公众基础、技术专长、社会和管理知识、策略知识以及培训政府工作人员的经验。[美]朱莉·费希尔：《NGOs与第三世界的政治发展》，邓国胜、赵秀梅译，社会科学文献出版社2002年版，第72页。社会组织发展过程中并不追求自主性全要素结构的齐头并进，而是有所选择和侧重。比如怀特（White）等人就认为，许多官方背景的社会组织通过牺牲结构自主性来获得实际自主性；White， Gordon， Jude A.Howell， and Shang Xiaoyuan.“In Search of Civil Society： Market Reform and Social Change in Contemporary China”， Oxford： Clarendon Press，1996， p.126.張沁洁等发现政府与行业协会的关系强度虽会影响后者的人事、财务等自主性，但却并不影响其活动自主性。张沁洁、王建平：《行业协会的组织自主性研究：以广东省级行业协会为例》，《社会》，2010年第5期。社会组织并不排斥政府的干预，相反还在政府干预中获得自身发展所需的资源或者是主动引入政府符号拓展发展空间。这些研究启发我们注意社会组织自主性培育发展的不同层次，并关注制度环境与不同层次自主性之间的因果机制。黄晓春：《非协同治理与策略性应对：社会组织自主性研究的一个理论框架》，《社会学研究》，2014年第6期。
社会组织并不是同质性的，不同组织与国家的关系并不完全相同，且处于不断的发展变化中。Unger， Jonahan， Anita Chan.“Associations in a Bind： The emergence of Political Corporation”， Associations and the Chinese State： Contested Spaces， edited by Jonathan Unger.Armonk： ME Sharp， 2008.近年来许多经验研究发现，社会组织借助各种策略成功地在现有制度环境中寻求到自主性不断再生产的空间，从而在一个“强国家”的时空背景下推动了体制外力量的生长。参见[荷兰]皮特·何、[美]瑞志·安德蒙：《嵌入式行动主义在中国：社会运动的机遇与约束》，社会科学文献出版社2012年版。如王诗宗等研究发现，中国社会组织对其所面对的“制度复杂性”的能动“回应”，导致了中国社会组织独立性与自主性的复杂且多样组合，并在总体上呈现“依附式自主”特征。王诗宗、宋程成：《独立抑或自主：中国社会组织特征问题重思》，《中国社会科学》，2013年第5期。唐文玉以上海恩派为例，通过研究发现社会组织具有“去政治的自主性”。这是一种适应“选择性支持”的制度环境的有限自主性，是一种主动或有意识地压缩了公共利益表达功能的公共服务提供上的自主性。唐文玉、马西恒：《去政治的自主性：民办社会组织的生存策略》，《浙江社会科学》，2011年第10期。 还有学者认为，社会组织通过嵌入政府的策略来谋求政府的资源支持，并不是一味地完全依附政府，而是呈现出一种“策略性自主”特征。范斌、朱媛媛：《策略性自主：社会组织与国家商酌的关系》，《江西师范大学学报》，2017年第3期。
自主性作为衡量社会组织发展的关键要素，也是全球治理变革背景下各国社会组织都要面临的重大挑战。Suárez， David F.“Collaboration and Professionalization： The Contours of Public Sector Funding for Nonprofit Organizations”， Journal of Public Administration Research and Theory，2011，21（2）.而社会组织不遗余力寻求独立于国家的自主性，是国家与社会关系转型的推动力。顾昕、王旭：《从国家主义到法团主义：中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变》，《社会学研究》，2005年第2期。基于国家能力的视角，自主性呈现出几个明显的研究判断：一是社会组织自主性不但关乎组织的治理能力，更关涉国家与社会关系的调整。要把社会组织自主性的发展置于当代中国国家治理转型的时代脉络中，从更长远的视角把握国家治理变化对于社会组织发展的影响；二是社会组织自主性的生成机制是一个复杂的多重机制作用过程。不仅要关注国家与社会关系结构状态的影响，还应该深刻观察国家与社会之间的互动过程与变动趋势。需要在国家与社会关系视野中，基于资源依赖、合法性构建等视角去观察制度激励、组织策略之间的因果链条，把握社会组织自主性生产的结构性特征和核心逻辑；三是社会组织自主性具有多样化的价值取向。独立性既不是社会组织自主性的必要条件，二者也不存在简单的相互对应关系。王诗宗、宋程成、许鹿：《中国社会组织多重特征的机制性分析》，《中国社会科学》，2014年第12期。所以，在“強国家-弱社会”条件下，社会组织可以选择自下而上、独立于国家的发展，也可以介入国家的治理过程去获得更多资源，并借助国家力量更好地增强其自主性。
基于以上分析，我们需要从国家-社会关系的外部治理结构与社会组织的内部治理结构两个层面对自主性进行观察。要更好地理解自主性，必须引进社会组织的发展路径，形成自主性-发展路径的整体分析，才能基于实现社会组织价值的层面把握其发展选择。四、社会组织发展路径的多样性
通常对社会组织的发展路径分为“自上而下”和“自下而上”。本研究从自主性-发展路径，来整体分析社会组织能力发展和资源聚集嵌合于其中的社会格局的特征，认为社会组织发展路径的分析可以分为三种：依附型发展路径、独立型发展路径、能促型发展路径。
第一，依附型发展路径。依附型发展路径实质上是一种资源相互依赖的关系。这是指社会组织面临着合法性和经济资源的双重发展困境，并缺乏自主发展的内在动力和外在环境，从而形成对国家的强性依赖。顾昕和王旭以专业性社团为例为我们展现了依附型发展的具体情境：绝大多数组织是以自上而下的方式形成的；业务主管单位通过领导人选择有效地控制着专业性社团的活动。为了能够继续维持其垄断性地位，专业性社团大多也不积极寻求社团自主性的强化。顾昕、王旭：《从国家主义到法团主义：中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变》，《社会学研究》，2005年第2期。邓宁华以“寄居蟹的艺术”来描述其发展路径，即缺乏社会基础的体制内社会组织凭借和利用国家的特殊合法性支持而进入到社会领域中以汲取资源的相关策略。邓宁华：《寄居蟹的艺术：体制内社会组织的环境适应策略——对天津市两个省级组织的个案研究》，《公共管理学报》，2011年第3期。王信贤把这类组织在特定制度环境下的生存策略和发展路径界定为“完全顺从、自愿依附、消极顺应、转登记或由名人发起”的“夹缝求生”状况。王信贤、王占玺：《夹缝求生：中国大陆社会组织的发展与困境》，《中国大陆研究》（台湾），2006年第1期。
第二，独立型发展路径。独立型发展是社会组织发展的一种内生模式。它强调自立能力和首先追求自身的目标是社会组织立身的基本条件，强调社会组织设立和行动的动机，源于自身的内在需求而不是外加或者简单出于某种附和的需要。由于学者们研究视角不同，独立型发展路径也呈现出多样化的研究结论。比如有研究认为独立性是社会组织的发展目标，其发展递进的内涵分别是自我建设自我协调、有效地影响国家政策；但也有研究认为社会组织的独立性固然重要，但独立性只是工具，获得独立性并在此基础上追求组织绩效的提升，这才是独立性发展的价值。赵挺：《非营利组织的独创性、绩效与合作机制》，《中国第三部门研究》，2011年第2期。
第三，能促型发展路径。能促（enable）就是“使之能”，是指通过赋权增能为人们提供保证选择和自由的真实能力。Taylor， Ian.“New Labour and The Enabling State”， Health & Social Care in the Community， 2000，8（6）.提升地方发展的能促型路径（enabling approach）最早来源于1970年代关于公共部门提供住房的讨论，由此衍生的政府能促的概念（concept of government enablement）后来被许多国际性组织采用（包括联合国人类居住中心、世界银行、联合国开发计划署）。1980年代，基于私营部门相对于公共部门在执行地方发展政策上的极大效率和效能优势，世界银行和国际货币基金组织极力推行自由主义的发展范式，建议政府应该退出对服务的直接提供，限制对私营部门的规制。这被称之为能促型路径。Baud， I.S.A.“Collective action， Enablement and Partnerships， Issues in Urban Development”， Inaugural Address， Free University， 27th October 2000.
内尔·吉尔伯特（Neil Gilbert）在1980年代后期提出了能促型国家的理念，为扩展能促型发展路径建构了较为成熟的政策体系。其核心主张是通过政府给予私营或非营利组织资金补助或税收优惠、财政补贴等方式，使其能够成功、高效地承担政府转移出来的公共服务，亦即“公共支持私人承担责任”。 Neil Gilbert， Barbara Gilbert.“The Enabling State： Modern Welfare Capitalism in America”，New York： Oxford University Press， 1989， pp.171-184.总体而言，能促型发展强调要重视激发社会每个构成的能力，通过促进这些能力的成长来达成国家治理的目标。这样，能促发展其实就是一个治理的问题。具体而言，国家的能促主要表现在两个方面：一方面是要建立一个规范的社会组织监管体系；另一方面，国家也可以通过种种手段培育社会组织自主发展的能力。
总体上看，依附型和独立型发展路径，是国家介入论或者国家退出论基于强政府所拥有的资源优势为前提进行的分析。但是，国家在社会组织发展过程中的作用并不必然是介入或者退出的二元对立选择，国家还可以通过有效介入社会组织的发展过程形成国家力量向社会力量的传递——能促型发展路径。这种发展路径既摆脱了依附型路径中国家对社会组织自主性的侵蚀，也减弱了独立型路径发展中的社会组织能力不足等问题，是国家与社会力量良性互动的双向共赢选择。
能促型发展路径中，社会组织经由政府力量激发出社会网络的再生产与社会参与的扩散，成为建构国家能力的支撑性结构。在这个意义上，能促型概念体现了国家权力行使过程的一种转化，即国家外在于社会而行使的权力转化为经由社会行使的权力，是国家权力向社会权力转化与传导的过程。在这个过程中，双方的能力都有所加强：国家变得更靠近社会，其合法性、渗透能力和控制能力都有所增强；而社会组织也得到了政府和社会双方面的认同，得以利用自身的身份来获得政府体制内外的资源，行动更有效也更为灵活。国家对社会组织的能促非但没有使国家和社会处于一种分离的状态，相反，它们之间通过互构走到一起。国家和社会正在通过交换来界定相互的关系，而这正是国家治理能力现代化的基本运作逻辑。五、能促型发展路径的再考察
能促型路径强调在国家-社会关系的重构过程中，重新界定政府的角色，为社会组织提供更好的发展空间。虽然政府仍是社会支持的首要来源，但社会在界定、传送与管理适当形式的社会行动中扮演着核心角色。Latham， Mark， and Peter Botsman.“The Enabling State： People before Bureaucracy”，Pluto Press， 2001.這不但意味着社会组织有其自主行动的能力基础，还意味着它具备不同于政府解决问题的能力。
在目前的“强国家-弱社会”格局中，社会组织的发育和发展成为决定现代国家治理能力能否最终实现的关键所在。在此背景下，通过能促型发展激发社会组织的活力，创新社会治理体制，已成为推进国家治理能力现代化的重要举措。
能促型发展有助于建构政府培育的强社会。能促型发展使得社会组织被纳入与政府互动的制度体系，通过外在的支持与培育激发社会组织内在的能力提升。政府的能促不是基于工具主义的发展需要，而是在培育社会的基础上改变行政力量垄断主导的单一治理局面。能促过程中的资源分享与积极合作可以增强社会的自治性力量，提高社会参与性，社会自治的空间不断扩展，呈现出较为明显的“强社会”特点。
能促型发展有助于发展嵌入社会的强国家。在能促型发展路径中，国家在促进社会组织发展的同时，并没有引发国家力量的弱化。相反，社会组织的发展既不以侵蚀国家权力为前提，也不以挑战和冲击政府的主导权与治理权威为目标。社会组织自治性力量的增强并没有削弱政府的地位，反而通过政府对社会组织的渗透增强了执政合法性与对社会的掌控。这样，能促型发展通过社会组织对体制内力量的认同与遵从，使得国家权力延伸至社会的各个层面。政府权力并没有退出社会的发展，国家对社会的控制也没有减弱，反而呈现出以多元方式整合社会的“强国家”倾向。
总之，能促型发展路径要在国家与社会制度性统合的基础上，最终构建一种国家与社会基于不同功能发挥而相互增权、共同形塑的治理格局。但是需要注意的是，能促型发展路径作为一种受政府与社会双重影响的动态演变过程，既是国家能促方式和社会组织功能定位的变迁过程，也是国家行为与社会组织的互构所带来的国家能力变革过程。基于此，需要对能促型发展路径的研究进行更为细致的观察，借助制度逻辑、结构功能等分析概念建构多层次的分析框架，以推演和解释不同社会场域下能促型发展的运作机制与治理效果。此种努力不仅能提高全社会对社会组织的认知，更能丰富国家治理体系和治理能力现代化的理论解释。
（责任编辑：林赛燕）
