县权改革:2011政改新看点

    王维博 王全宝 何晏

    在县一级权力架构中，县委书记除了对当地的重大项目、人、事、财进行支配外，还可以直接影响和制约身边人的命运，而别人很难对其进行有效监督和制约。这是一个很大的制度缺陷。

    “修剪”县委书记权力的“野蛮生长”

    在精心布局四川省成都市武侯区、江苏省睢宁县和河北省成安县三地先行开展为期一年半的试点之后，中央决定在全国范围内逐步推进县委权力公开透明运行工作。

    2010年11月中旬，中共中央纪律检查委员会和中共中央组织部，联合发布《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》在全国范围推动“县权”改革的试点。

    “县委权力公开透明运行，其实质是县委书记权力公开透明运行。”对这场“县权”改革，中央党校党建部教授蔡霞如此评价。

    蔡霞认为，在县一级权力架构中，县委书记除了对当地的重大项目、人、事、财进行支配外，还可以直接影响和制约身边人的命运，而别人很难对其进行有效监督和制约。这是一个很大的制度缺陷。

    郡县治天下安

    县，中国自秦设郡县以来2000多年，一直是中国社会行政区划的基础一级。《中华人民共和国宪法》明确规定，省、县、乡是中国行政区划的基本架构。举凡中国社会的经济繁荣，社会进步或者官员贪腐、社会矛盾，大部分在这一层级完成、实现或者爆发。

    在我国干部队伍中，有2800多个县(市、区)委书记，他们不到全国处级以上领导干部总数的1％，但却处于党的组织结构和国家政权结构承上启下的关键位置。

    自秦设郡县以来，县级政权虽处基层，但少有变动，像基石支撑历代政权大厦。作为一级基层政权为何能绵延2000余年不绝?其在中国政治的格局中发挥了什么样的作用?

    “从中国行政区划角度看，县是最重要的，一是因为县的历史悠久，二是由于县制一直被保持：”2010年12月14日，原民政部中国地名与行政区划研究所副所长浦善新说。

    浦善新认为，县级以上行政区划在历史上经历了很大变化，不论是名称、大小，还是数量都有变动。但县制从春秋时期至近代，其名称甚至范围并无太大变化，成为中国社会稳定的晴雨表。

    翻开一部中国历史，县作为乡村的头，城市的尾，在整个政治社会结构中始终居于特殊地位。对上，是国家政权的_个台柱、一个支撑脚：对下，则连接着整个社会，是国家政权与社会的一个接触点。社会的矛盾，政权和老百姓的矛盾，都会在县一级首先暴露出来。故此，不少学者提出“中国政治改革应当从县一级破题”的观点。

    2010年8月20日，中共中央政治局召开会议，全面部署党务公开工作。会议强调进一步提高党员对党内事务的参与度，拓宽党员意见表达渠道，营造党内民主讨论、民主监督环境。

    这是一个重要信号。浦善新说，无论从中央关于改革的思路来看，还是从近些年来县政改革的实践来看，政治体制改革的突破口已经从党政分开转向党内民主。“政治体制改革的道路就是通过发展党内民主，带动人民民主，最终实现高度的人民民主”。

    而在此基础之上，如何让这1463个县取得更好的发展，浦善新认为一定要将县的发展放在中国整体政治、经济体制中来考量，从宏观层面进行调整：“县政改革不能光讲县的改革。原来计划经济的时候什么都管，市场经济之下政府要逐步少管，交给老百姓管，或者社会组织来管。关键是要从政治体制、经济体制上改。”

    此外，要调整各级政府之间的权力划分。在调整权力会遇到利益划分的问题，有些地级政府，甚至省级政府愿意把权力收在手里，现在很多地方推行省直管县，把一部分地级市享受的权力重新划给县里，但一定要给县相匹配的财权、事权，不能走老路，把“省管县”变成“省刮县”。

    县权改革：“公开”先行县权走到聚光灯下

    “县级政权是重要的基础政权，是改革和试验的重要环节，在政府信息公开之后，县委权力公开透明运行成为各界的共同期待，而目前的强拆和群体性事件在县乡一级呈现多发态势和县委书记腐败问题也促成中央下决心推进县委权力公开透明运行，这也是对县委书记和县委班子的保护，更好地维护基层政权的稳固”。国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯表示。

    要想实现权力的公开透明运行，首先要搞清楚一县一区的党委有哪些权力。《意见》强调，开展县委权力公开透明运行试点工作，要按照党内有关法规文件，明确划分县党代会，县委全委会、常委会及其成员，县委各职能部门的职责和权限，编制职权目录，尤其要加强对县委书记职权的规范。

    以成都市武侯区为例，在试点过程中已经明晰了区党代会、区委全委会、区委常委会、区委各职能部门的职责权限，编制了权力目录，做到职责明确、权限清楚。武侯区把这一过程称为“固化权力事项”。

    “不是说县委书记不能说了算，而是怎么样说才算，在什么范围内说了算”。中央党校党建部原理室副主任蔡志强说。

    蔡志强表示，廓清权力的边界后，就是要保障权力在法制的框架内运行，就是要重树和再造权力运行流程，对此中央的思路十分清晰，避免权力对百姓利益的损害，其核心是抓住决策、执行、结果等主要环节，找出每个环节中的风险点，编制并公布權力运行流程图。

    从《意见》中我们看到中央对此的明确要求：开展县委权力公开透明运行试点，就是要坚持依法、高效、规范、透明的原则，编制并公布决策、执行、监督等权力运行流程，明确行使权力的主体、条件、运行步骤、完成时限、监督措施等，提高权力运行程序化、规范化水平。

    从先行试点的权力运行公开的经验看，江苏省睢宁县在公开决策方面做了多项探索。如对涉及经济社会发展重大决策和部署议题的县委常委会，通过全媒体进行现场直播，并设立现场热线电话、开通网络和短信平台，让党员和群众反映愿望，提出建议，表达心声。通过流程设计，先行试点的3个区县一把手随意“钦点”干部、在干部任免问题上“一言九鼎”的土壤已经不复存在，一把手滥用权力的空间受到了极大压缩。

    “要公开决策事项，包括经济社会发展的重大决策、决定、决议及执行情况，涉及人民群众切身利益的重要事项，重要人事任免，重要党务工作情况，县委管理干部评优表彰情况及严重违纪违法问题的处理等。”公开什么至为重要，这也是以往比较纠结的问题，结合先行试点经验，对于县委要公开什么，这次的《意见》也给出了具体而明确的要求。

    权力运行不愿透明的本质是拒绝监督。如何解决这个问题?

    《意见》指出，要坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，整合监督力量，畅通监督渠道，加强情况反馈，形成县委权力特别是县委书记权力运行的制约监督机制和反映问题处理工作机制，保证权力正确行使。

    欲使权力透明，必须先剥去拒绝透明的权力——不许权力有这种自由。而欲剥去这种权力自由，首先应赋予民众

    监督的权利并保证其有效，这是必备之前提。专家表示，《意见》中，重点提及“坚持党内监督与党外监督”一句乃是一大看点。只有来自群众或社会的横向监督发力，权力才能感到更多的压力，由压力产生敬畏——对公众权利的敬畏，对制度的敬畏。

    聚焦县委书记

    记者深入广东、浙江、江西等东中西部10多个省区市调研，与50多位县委书记倾心交谈，发现现在的县委书记队伍逐渐体现出年纪轻、学历高、能力强的特点，他们一方面权力大、责任重、谋发展、思进取；另一方面，则压力大、盼理解、待培养、须监督。

    河南一位县委书记给记者画了一幅“双三角形对顶图”，显示他所理解的县委书记所处的政治生态环境：一个倒置的大三角形压着一个正放的小三角形，形成倒压对顶之势。

    他说，上面倒置的大三角形就像县以上的各级权力机构，下面正放的一个小三角形就是县级政权机构，县委书记恰恰处两个三角形尖儿上。上级层层压担子、派任务，最终都落在县一级，但县里资源有限、回旋余地有限。把这个图倒过来，立时变成上小下大，又恰似县级政权和群众的关系，一方面新时期群众期望值高、诉求多；另一方面，县级权力机构解决问题的能力有限。

    县委书记处于两个三角形的“上压下顶”之中，困扰多、困惑大。一些县委书记梳理出他们的四大困扰。

    一是很大精力用在协调沟通各种关系上，每年参加会议、应付检查指导的时间就占1／3，难以深入到基层研究问题。

    有些县委书记戏称自己是“三陪”书记：整天陪着上级领导检查工作、陪着汇报工作、陪着喝酒吃饭。

    二是有些部门权力化、权力利益化。一些国家部委制定政策，以“责任下压”为取向，喜好出台禁令搞“一刀切”，而服务基层、“解难解结”的内容往往很少。

    三是网络舆论压力大。一些县委书记反映，一些网络媒体对基层问题的报道不是引导型，而是放大型。有时为平息舆论，板子只能打在基层干部身上。

    四是应对突发事件压力大。出现突发性事件和安全事故，矛盾都聚焦到县委书记身上，要求勇于承担风险，靠前指挥，不允许有丝毫顾虑与退缩。

    考核多、检查多、会议多，招商引资累、陪客喝酒累、处理关系累。“多”和“累”是记者与县委书记们交谈时听到的最频繁词汇。县委书记责任大，事无巨细都要亲自管，发展、稳定、民生、安全，“一个都不能少”。既要上级满意，又要群众满意。

    一些县委书记表示，当前有一种“妖魔化”县委书记的苗头，似乎他们没有一个好人，都是贪官。他们盼望理解，需要社会宽容、家庭关爱，还有组织上的人性化关怀。

    改革核心：一把手“限权”

    指向县委书记的权力改革，正是当前基层政治改革的深层次命题，重点是公开、核心是限权。

    对于县委书记的权力描述，一个流行的说法是，县委书记堪称“中国权力最大的官”，除了外交、军事和国防，其他权力都具备。

    对于改革运行的阻力分析，国家行政学院公共管理学院教研部教授李习彬一语中的：“改得好不好，推进难不难，关键就在一把手!”

    分析睢宁县、武侯区：成安县的探索，有一个鲜明的共同点，那就是“一把手”的自我限权、主动还权。睢宁县委书记王天琦从“禁酒令”开始，从关系县级财政收入重要命脉、关乎官员巨大利益的城乡规划、土地利用等重大事项开刀，并邀请党内外、媒体对自己和干部团队开展监督。

    原河北成安县县委书记王晓桦也认为，搞权力公开透明不能光是政府搞，党委，必须带头，县委书记则首当其冲。他试点改革的一大措施是“通透性办公”，以此避免过度集权而使干部脱离群众，其前提是王晓桦有勇气接受大家的监督。

    武侯试点的主要设计者之一、时任武侯区纪委副书记王睿说，经过一番“确权勘界”之后，武侯区出台《中共成都市武侯区委关于进一步明晰职权的试行办法》，对区党委权力进行勘界，对权责不清的予以明确，对超越职权范围的予以纠正。

    根据上述“权力清单”，属于区党代会权力事项有6项，区委全委会有6项，区委常委会有18项，区委书记有9项。

    紧随权力目录之后，一张张权力流程图将区委权力运行方式公之于众。流程图上，区委书记、常委、区长、副区长等各有分工，职权明晰。

    于是，一系列“限权方案”设计出来，区委书记“革了自己的命”。根据武侯区出台的规定，区委书记只有在领导班子和领导干部年度考核工作结束以后、日常考察发现领导班子存在突出问题、领导职位空缺、特殊情况必须调整干部这4种情况下，才能提出干部调整动议。

    而且，在动议时，区委书记只提方向、不提具体职位，只提人选标准、不提具体人选，只提選拔要求、不提选拔范围。另外，领导干部人选要从后备干部中产生，后备干部人选要由群众进行无记名投票产生。而区管领导班子正职则采用全委会票决制，区委书记的一票与委员或常委的一票价值相同。

    如此一来，“一把手”滥用权力的空间受到了极大压缩。

    2010年，在接受新华社内部调研时，武侯区区委书记刘守成坦承，试点正，是抓住了决策权和用人权这两个核心问题。“削权瘦身”的背后，其实是对一把手正当行权的强化——限制不当用权，强化正当用权，制度规范用权。

    与武侯区做法相类似，在改革的另一个试点，睢宁县则提出议决权、否决权分离机制，该县出台文件规定，重点工程、规划、土地审批权由县政府研究确定，“县委书记不再担任土地审查委员会、规划审查委员会的主任，县委常委会只保留否决权。”

    与上述两地的“自我限权”不同，2010年下半年，湖北省纪委、省委组织部联合出台《湖北省县委书记岗位风险预警防控办法(试行)》，规定县委书记不再直接分管人事，不得插手工程招投标，选拔任用干部时不得指定具体人选和选拔范围。

    著名学者于建嵘表示，县一级是最完整地直接面对民众的。把解决中国问题的目标定在县级，这是对的。如果把这一级政权改革好了，社会就会稳定。县政改革要走向现实，重中之重是耍达成基本共识：政治体治改革已经到了不改不行的时候。县政改革是现实改革中最可行、风险最小的。但只靠学者远远不够，还需要执政者的智慧和魄力。