关于综合行政执法体制改革的几点思考
孙科
烟台龙口市通过近年努力，在综合行政执法工作上取得了阶段性成果，在此过程中总结出的一些有益经验，为后续工作的开展打下了坚实的基础。
一、改革的现实需求
一是多头执法、执法职责交叉、权责脱节、力量分散。从调研基层反馈实情来看，主要存在以下问题：首先是执法机构职责界定不清、分工不明、执法重叠、重复执法。例如道路撒漏问题，城管、交通、环保多个部门都有行政执法权，易出现“九龙治水”的局面；其次是权力与责任相互脱节、出现监管“空白”。行政执法一旦同部门利益挂钩，费力大、获利小的棘手行政执法事项被当作包袱互相推诿，谁都不爱管，“有了好处就上、没有好处就让”；再次是各管一摊、力量分散，形不成执法合力。执法层级混乱，执法力量像“撒豆子”一样分布不均，“冷热不重天”，部分领域执法压力过大，基层人员疲于奔命、叫苦不迭。总体来看，权责不明确，机构不合理，队伍多而杂，整体效率差，“看得见的管不了、管得了的看不见、争着管的一窝蜂、推着管的打太极”，说明我们基层行政执法从制度设计到机构设置都不够科学。
二是随意执法、执法素质不高、能力不强、管理松散。基层执法队伍人员构成复杂，从事执法工作的既有行政人员、又有事业人员，还包括招聘类辅助人员，水平良莠不齐：首先是执法随意、素质不高。例如在城管方面，有些执法人员“重管理、轻服务”，执法方式简单粗暴。其次是标准不统一，能力欠缺。一些执法人员未受专业系统业务培训，“外行人”执法不同程度存在。执法标准蹩脚欠缺、矛盾打架的情况也饱受诟病。例如碰到一些复杂的执法问题时，部分基层执法人员缺乏专业素养和明确的执法标准，存在执法随意性，被执行人看待执法结果往往是“撞大运”和“认倒霉”，有失公允性。再次是管理松散、形象不佳。执法队伍性质多样，既有某个管理机关内设科室、又有下属事业单位、多家管理机构的多支队伍，各自为战，个别执法人员“不尽责、不履责、乱管理、乱处理”，影响了执法队伍总体形象。
三是孤立执法、执法链条零散、衔接不畅、监管缺位。行政执法监管领域众多、政策性强、敏感度高，由于协调配合机制的缺乏，执法变成了零散的“孤岛”：首先是罚缴收支不明晰，部分“征、管、查”罚没入制度不规范，财政、审计、监察各种有效力量未纳入到整体行政执法过程，易出现因利益而将罚没同部门收入直接或变相挂钩，影响执法公正透明。其次是执法与司法刑事脱节导致监管“碎片化”。在执法案件复杂性超出行政执法的范畴，与司法刑事信息链接渠道迟滞得不到“贯通式”司法保障，法律的采用、法规的采信、政策的解读缺乏指导和解读时，会出现有案不移、有案难移、以罚代刑等现象。再次是总体协调机制的缺位导致执法矛盾时，“神仙斗法”在所难免，最终的结果就是责任追究不严格、工作衔接不顺畅、人员奖惩不科学，影响了执法效能、挫伤了执法积极性。
二、改革的具体举措
一是合理定界、整合执法机构。合理确定相对集中的行政执法权限，理顺职责关系，着力解决职责交叉、多头执法、重复执法的问题。例如将基层发生频率较高，与人民群众关系密切的城市管理、城乡规划、住建、文化市场、旅游等领域的全部或部分行政执法事项纳入跨部门、跨领域综合执法范围，组建龙口市综合行政执法局。设立龙口市综合行政执法大队，除需要上划的环保执法机构外，全市执法队伍数量为8支。其中，安全生产、劳动监察、市场监管、交通运输、卫生计生、国土资源、海洋渔业等7个未纳入综合行政执法范围的领域，全部实现保留一支队伍。我们细化分类、区别对待，分类推进整合工作。其一为交通、海渔，涉及一个部门有多支执法队伍将其整合为一支。龙口市交通运输执法监察大队统一行使原交通运输6家部门的执法职责，其它5家部门不再承担。其二为卫计、市场监管、安全生产等三个领域，内设科室同时承担行政执法职责，将其执法职责拿出来，统一交由执法队伍承担。其三为行政内设科室、所属执法队伍、下属事业单位同时承担执法职责，我们将内设科室、事业单位承担的执法职责统一交由执法队伍承担。例如市人社局内设科室和下属社会保险服务中心承担的行政执法职能统一交劳动保障监察大队承担。
二是规范队伍、提升执法水平。按照“编随事调、人随编走”的原则，将行政执法职能的人员编制进行重新整合，实现“一支队伍管执法”。例如将原城市管理行政执法大队等4家单位人员编制及城市管理等9个领域执法人员编制统一划入市综合行政执法大队，坚持精简严控机构编制，保持人员队伍相对稳定。明确录用标准，执行“凡进必考”，实行实名制管理，加强“源头监控”，把好选人用人前置关。加强业务培训，实行持证上岗和资格管理制度，凡未通过执法资格考试的人员，一律不得授予执法资格和从事执法活动。推行人员管理“准军事化”，加强标准培训。邀请公安系统业务熟练、素质过硬的骨干定期在综合执法局开展封闭式理论、技能强化培训，从业务知识、执法过程等基础入手，推进综合执法规范化建设。统一执法文书，规范执法流程，处理好严格执法与自由裁量权关系，限制执法“随意性”。完善行政执法“责任考核制”，打破“大锅饭”，用监督考核指挥棒调动能力提升，形成“强者上、平者让、庸者下、劣者汰”的竞争机制。创新执法方式，紧跟“互联网+”步伐，打造“执法云平台”智慧终端，实现执法过程实时全程掌控，执法细节一刻不漏、人员分布一览无余、指挥调度一分不差，实现了信息收集渠道畅、实时监控无死角、考核评价有效率、处置反馈重实效的目的。
三是协调配合、强化执法监督。建立执法机构间的协调配合机制，解决“协调不畅、监督卡滞”问题，在完善职能部门权责清单基础上，实现“双向互通”的业务链条，建立综合行政执法联席会议制度，形成执法机构与职能部门、镇（街、区）之间的“三维一体”的执法会商，事前预防、事中检查、事后查处的长效监管机制初步成型。综合执法大队15个派驻镇（街、区）中队在日常简易性执法工作中接受镇（街、区）统一指导。建立行政执法与刑事司法衔接机制，打造数据共享、案情移送链条，实现行政处罚与刑事处罚无缝衔接。在公安局内设综合行政执法警察大队，派驻市综合执法局，承担综合行政执法“联勤联动”保障任务，对阻碍正常履责的行为依法处理；检察机关派驻监察室，依法对执法案件和行为进行监督；审判机关派驻巡回法庭，加强对行政訴讼案件集中办理，压缩办案时间。将综合行政执法纳入“法制龙口”建设范畴，列入基层社会治理体系，将可巡查发现的日常执法管理事项纳入“网格化管理”，实现“综合执法城乡全覆盖、基层社会治理大统筹”。完善执法财政保障制度，严格执行罚缴分离和收支两条线，形成以财政部门为主体、审计、监察等部门相互配合监督模式，“票款分离”，统一财政票据，罚没收入全额上缴，彻底斩断和封堵将罚没收入同部门利益直接或变相挂钩的利益暗道。
三、改革的初步成效
一是机构“减”下去，权责明起来。通过改革具有行政执法职能的部门由原来的27个精简到12个，精简比例达到55%。制定出台综合行政执法局“三定”，科学、合理界定职责，调整理顺权责清单，构建起以“三定”规定为核心、权责清单为“两翼”的职责体系。完善综合行政执法队伍在镇一级的执法体系，使执法力量充分下沉，打通基层综合行政执法力量与属地职能部门间的行动壁垒，贯通了上下联动、全局皆活的监管脉络。跟进主管部门、内设科室与事业单位之间权责划分，将该收的收起来，该管的管起来，真正使权责“明”起来，实现“管得顺、管得好”。
二是队伍“减”下去，水平提起来。严格执行机构编制、组织人事、财经工作纪律，保持队伍平稳过渡。行政执法队伍由原来的15支精简到8支，精简比例达到46%。严格持证上岗和资格管理制度，推进统一执法文书、执法流程规范化。加强人员培训，推动从“物理整合”到“化学融合”转变。通过细化执法程序、严格执法管理、规范执法行为、提高整体素质，全市的执法效能不断提高，初步解决了“标准不一、效能不高”的问题。创新执法手段，通过实施“组合执法”“连贯执法”，实现了由“粗放执法”“指头分散执法”向“精细执法”“拳头集中执法”双转变。
三是监督“加”上去，衔接畅起来。将综合行政执法的工作落脚点从“撤并转”向“放管服”靠拢，积极对接简政放权和优化营商环境工作，把监管格局从“管制”向“治理”推进。建立综合行政执法工作会商，集合机构编制、法制办等各方力量，协调处理执法机构与职能部门在职能界定、法律运用等方面的“不协调、不一致、不顺畅”问题。强化与“公检法”监管衔接和执法支撑，进一步增强执法的协同性、联动性。将综合行政执法纳入“网格化”社会综治，改变政府单兵作战、事无巨细“保姆式”管制的执法模式，积极构建起政府执法、司法支撑、社会共治“三位一体”的社会管理新格局。□作者单位：龙口市编办 E：ZLH
关键词：综合行政执法 改革 龙口市
烟台龙口市通过近年努力，在综合行政执法工作上取得了阶段性成果，在此过程中总结出的一些有益经验，为后续工作的开展打下了坚实的基础。
一、改革的现实需求
一是多头执法、执法职责交叉、权责脱节、力量分散。从调研基层反馈实情来看，主要存在以下问题：首先是执法机构职责界定不清、分工不明、执法重叠、重复执法。例如道路撒漏问题，城管、交通、环保多个部门都有行政执法权，易出现“九龙治水”的局面；其次是权力与责任相互脱节、出现监管“空白”。行政执法一旦同部门利益挂钩，费力大、获利小的棘手行政执法事项被当作包袱互相推诿，谁都不爱管，“有了好处就上、没有好处就让”；再次是各管一摊、力量分散，形不成执法合力。执法层级混乱，执法力量像“撒豆子”一样分布不均，“冷热不重天”，部分领域执法压力过大，基层人员疲于奔命、叫苦不迭。总体来看，权责不明确，机构不合理，队伍多而杂，整体效率差，“看得见的管不了、管得了的看不见、争着管的一窝蜂、推着管的打太极”，说明我们基层行政执法从制度设计到机构设置都不够科学。
二是随意执法、执法素质不高、能力不强、管理松散。基层执法队伍人员构成复杂，从事执法工作的既有行政人员、又有事业人员，还包括招聘类辅助人员，水平良莠不齐：首先是执法随意、素质不高。例如在城管方面，有些执法人员“重管理、轻服务”，执法方式简单粗暴。其次是标准不统一，能力欠缺。一些执法人员未受专业系统业务培训，“外行人”执法不同程度存在。执法标准蹩脚欠缺、矛盾打架的情况也饱受诟病。例如碰到一些复杂的执法问题时，部分基层执法人员缺乏专业素养和明确的执法标准，存在执法随意性，被执行人看待执法结果往往是“撞大运”和“认倒霉”，有失公允性。再次是管理松散、形象不佳。执法队伍性质多样，既有某个管理机关内设科室、又有下属事业单位、多家管理机构的多支队伍，各自为战，个别执法人员“不尽责、不履责、乱管理、乱处理”，影响了执法队伍总体形象。
三是孤立执法、执法链条零散、衔接不畅、监管缺位。行政执法监管领域众多、政策性强、敏感度高，由于协调配合机制的缺乏，执法变成了零散的“孤岛”：首先是罚缴收支不明晰，部分“征、管、查”罚没入制度不规范，财政、审计、监察各种有效力量未纳入到整体行政执法过程，易出现因利益而将罚没同部门收入直接或变相挂钩，影响执法公正透明。其次是执法与司法刑事脱节导致监管“碎片化”。在执法案件复杂性超出行政执法的范畴，与司法刑事信息链接渠道迟滞得不到“贯通式”司法保障，法律的采用、法规的采信、政策的解读缺乏指导和解读时，会出现有案不移、有案难移、以罚代刑等现象。再次是总体协调机制的缺位导致执法矛盾时，“神仙斗法”在所难免，最终的结果就是责任追究不严格、工作衔接不顺畅、人员奖惩不科学，影响了执法效能、挫伤了执法积极性。
二、改革的具体举措
一是合理定界、整合执法机构。合理确定相对集中的行政执法权限，理顺职责关系，着力解决职责交叉、多头执法、重复执法的问题。例如将基层发生频率较高，与人民群众关系密切的城市管理、城乡规划、住建、文化市场、旅游等领域的全部或部分行政执法事项纳入跨部门、跨领域综合执法范围，组建龙口市综合行政执法局。设立龙口市综合行政执法大队，除需要上划的环保执法机构外，全市执法队伍数量为8支。其中，安全生产、劳动监察、市场监管、交通运输、卫生计生、国土资源、海洋渔业等7个未纳入综合行政执法范围的领域，全部实现保留一支队伍。我们细化分类、区别对待，分类推进整合工作。其一为交通、海渔，涉及一个部门有多支执法队伍将其整合为一支。龙口市交通运输执法监察大队统一行使原交通运输6家部门的执法职责，其它5家部门不再承担。其二为卫计、市场监管、安全生产等三个领域，内设科室同时承担行政执法职责，将其执法职责拿出来，统一交由执法队伍承担。其三为行政内设科室、所属执法队伍、下属事业单位同时承担执法职责，我们将内设科室、事业单位承担的执法职责统一交由执法队伍承担。例如市人社局内设科室和下属社会保险服务中心承担的行政执法职能统一交劳动保障监察大队承担。
二是规范队伍、提升执法水平。按照“编随事调、人随编走”的原则，将行政执法职能的人员编制进行重新整合，实现“一支队伍管执法”。例如将原城市管理行政执法大队等4家单位人员编制及城市管理等9个领域执法人员编制统一划入市综合行政执法大队，坚持精简严控机构编制，保持人员队伍相对稳定。明确录用标准，执行“凡进必考”，实行实名制管理，加强“源头监控”，把好选人用人前置关。加强业务培训，实行持证上岗和资格管理制度，凡未通过执法资格考试的人员，一律不得授予执法资格和从事执法活动。推行人员管理“准军事化”，加强标准培训。邀请公安系统业务熟练、素质过硬的骨干定期在综合执法局开展封闭式理论、技能强化培训，从业务知识、执法过程等基础入手，推进综合执法规范化建设。统一执法文书，规范执法流程，处理好严格执法与自由裁量权关系，限制执法“随意性”。完善行政执法“责任考核制”，打破“大锅饭”，用监督考核指挥棒调动能力提升，形成“强者上、平者让、庸者下、劣者汰”的竞争机制。创新执法方式，紧跟“互联网+”步伐，打造“执法云平台”智慧终端，实现执法过程实时全程掌控，执法细节一刻不漏、人员分布一览无余、指挥调度一分不差，实现了信息收集渠道畅、实时监控无死角、考核评价有效率、处置反馈重实效的目的。
三是协调配合、强化执法监督。建立执法机构间的协调配合机制，解决“协调不畅、监督卡滞”问题，在完善职能部门权责清单基础上，实现“双向互通”的业务链条，建立综合行政执法联席会议制度，形成执法机构与职能部门、镇（街、区）之间的“三维一体”的执法会商，事前预防、事中检查、事后查处的长效监管机制初步成型。综合执法大队15个派驻镇（街、区）中队在日常简易性执法工作中接受镇（街、区）统一指导。建立行政执法与刑事司法衔接机制，打造数据共享、案情移送链条，实现行政处罚与刑事处罚无缝衔接。在公安局内设综合行政执法警察大队，派驻市综合执法局，承担综合行政执法“联勤联动”保障任务，对阻碍正常履责的行为依法处理；检察机关派驻监察室，依法对执法案件和行为进行监督；审判机关派驻巡回法庭，加强对行政訴讼案件集中办理，压缩办案时间。将综合行政执法纳入“法制龙口”建设范畴，列入基层社会治理体系，将可巡查发现的日常执法管理事项纳入“网格化管理”，实现“综合执法城乡全覆盖、基层社会治理大统筹”。完善执法财政保障制度，严格执行罚缴分离和收支两条线，形成以财政部门为主体、审计、监察等部门相互配合监督模式，“票款分离”，统一财政票据，罚没收入全额上缴，彻底斩断和封堵将罚没收入同部门利益直接或变相挂钩的利益暗道。
三、改革的初步成效
一是机构“减”下去，权责明起来。通过改革具有行政执法职能的部门由原来的27个精简到12个，精简比例达到55%。制定出台综合行政执法局“三定”，科学、合理界定职责，调整理顺权责清单，构建起以“三定”规定为核心、权责清单为“两翼”的职责体系。完善综合行政执法队伍在镇一级的执法体系，使执法力量充分下沉，打通基层综合行政执法力量与属地职能部门间的行动壁垒，贯通了上下联动、全局皆活的监管脉络。跟进主管部门、内设科室与事业单位之间权责划分，将该收的收起来，该管的管起来，真正使权责“明”起来，实现“管得顺、管得好”。
二是队伍“减”下去，水平提起来。严格执行机构编制、组织人事、财经工作纪律，保持队伍平稳过渡。行政执法队伍由原来的15支精简到8支，精简比例达到46%。严格持证上岗和资格管理制度，推进统一执法文书、执法流程规范化。加强人员培训，推动从“物理整合”到“化学融合”转变。通过细化执法程序、严格执法管理、规范执法行为、提高整体素质，全市的执法效能不断提高，初步解决了“标准不一、效能不高”的问题。创新执法手段，通过实施“组合执法”“连贯执法”，实现了由“粗放执法”“指头分散执法”向“精细执法”“拳头集中执法”双转变。
三是监督“加”上去，衔接畅起来。将综合行政执法的工作落脚点从“撤并转”向“放管服”靠拢，积极对接简政放权和优化营商环境工作，把监管格局从“管制”向“治理”推进。建立综合行政执法工作会商，集合机构编制、法制办等各方力量，协调处理执法机构与职能部门在职能界定、法律运用等方面的“不协调、不一致、不顺畅”问题。强化与“公检法”监管衔接和执法支撑，进一步增强执法的协同性、联动性。将综合行政执法纳入“网格化”社会综治，改变政府单兵作战、事无巨细“保姆式”管制的执法模式，积极构建起政府执法、司法支撑、社会共治“三位一体”的社会管理新格局。□作者单位：龙口市编办 E：ZLH
关键词：综合行政执法 改革 龙口市
