经济发达镇行政管理体制改革研究
王烁
烟店镇是山东省优质轴承生产基地、出口基地和中国轴承贸易之都，建有专业的轴承市场，轴承产业十分突出，对于周边经济发展具有较强辐射带动作用。烟店轴承市场起源于上世纪80年代初期，历经了地摊式、大棚式的发展阶段，到现在的楼房门店式经营模式，目前占地1200余亩，建筑面积40多万平方米，建有楼房经营门店3100套，经营型号17000余种，是全国规模最大、品种最全、从业人员最多的专业轴承市场，年交易额过百亿元，占全国轴承市场交易额10%以上。2014年烟店镇被列入全省第二批经济发达镇行政管理体制改革试点镇，10月省编办正式批复了烟店镇《试点方案》。围绕破解制约经济社会发展的体制机制障碍，烟店积极开展改革试点工作，严格落實规定动作，同时结合实际探索创新，通过体制机制改革，为发展松绑减负、注入活力。本文以烟店镇为例，试窥经济发达镇行政管理体制改革之一斑。
一、烟店镇改革试点基本情况
（一）主要做法
1.健全保障机制。一是加强组织领导，成立由临清市政府主要领导任组长、分管领导任副组长、有关部门主要负责人为成员的改革试点工作领导小组，加强对改革试点的指导、协调和督促检查。二是明确改革目标，提出通过三至五年努力，把烟店镇建设成为对周边地区有较强辐射带动作用的县域经济社会次中心。三是完善运行机制，建立联席会议和跟踪督导等制度，对改革试点中的大事、难事，特别是对管理权限下放、财政体制保障、用地指标倾斜、人事管理创新等事项，通过联席会议研究解决，确保了试点工作平稳有序推进。
2.大力推进扩权放权。一是加大放权力度。按照“依法下放、能放即放、权责一致”原则，通过《授权委托书》和《授权承诺书》两种形式，对涉及城镇建设、规划投资、环境保护、社会治理、服务民生等“含金量”高且急需的56项县级管理权限下放到烟店镇，同时将“烟店镇人民政府扩权强镇行政审批专用章”授予烟店镇，2016年9月，又将市住建局城乡建设领域权限下放。二是规范权力运行。按照“依法定权、权责一致”的原则，共梳理公布烟店镇的权力和责任各308项，做到权力责任一一对应，同时对权力运行过程中的自由裁量权压缩，确保权力行使廉洁高效。
3.优化政府组织架构。一是优化镇政府机构设置，设置党政办公室、经济发展办公室、财政经管统计办公室、社会事务管理办公室、村镇建设管理办公室5个行政机构（2016年按省政府要求成立安全生产监督管理办公室、乡村规划建设监督管理办公室）和综合执法办公室、农业综合服务中心、民生保障服务中心3个事业机构。二是加强派驻机构管理，工作中各派驻机构接受烟店镇党委、政府统一领导和协调，对其考核实行条块结合、以镇为主；派驻机构主要负责人任免需书面征求镇党委意见，对工作不力的派驻机构主要负责人，镇党委可向其上级主管部门提出调整建议。
4.强化政策扶持力度。一是强化财政支持。除省里安排的专项扶持资金外，明确以2013年财政收入为基数，超收的县级留成部分由县级财政全额返还烟店镇；在烟店镇辖区内产生的城镇基础设施配套费、社会抚养费等非税收入，现属市以下部分，除上级明确用途外全部用于烟店镇；在烟店镇辖区内收取的土地出让金净收益部分，优先用于烟店镇土地开发和城镇建设。二是加大金融扶持。政府牵头，积极推进各类金融机构到烟店镇设立分支，强化信贷投入，提升金融服务水平。目前，中国银行、工商银行、农业银行、农商银行、邮储银行、沪农商村镇银行等6家银行均在烟店镇设立了分支机构。
（二）改革主要成效
1.形成了轴承产业特色镇。自确定为试点镇以来，烟店镇在原有轴承产业基础上，充分利用区位优势、资源优势和政策支持优势，经过近几年的发展，烟店轴承市场已成为全国规模最大的轴承专业市场，目前拥有一个庞大的轴承企业和个体工商户群体（企业380家，个体工商户7000余户），吸引汇聚了大量外来人口，辐射带动了周边经济发展。2016年常住人口11.8万，户籍人口较上一年增长10.9%。
2.经济发展速度提升。通过改革，烟店镇发展潜能全面激发，推动了片区协同发展，产业结构和生态环境得到了改善，促进了经济社会的转型。2014年试点以来，公共财政预算收入和税收总收入均实现年均5%以上的增长，居民人均纯收入年均增长率在10%以上，相关经济指标增长显著。
3.公共服务水平提高。改革试点推进服务前移，一方面降低了投资创业门槛和成本，提高了行政效率，注册工商企业和个体工商户大幅增长；另一方面推进大量发展成果惠及群众，尤其通过推进新型农村社区建设，加强涉及民生的公共服务设施建设，进一步配套完善标准化学校和幼儿园、卫生院等公共服务设施，大大提升居民生活水平，得到群众充分肯定。
二、试点发现的问题
（一）各项改革重复开展。中央和省高度重视乡镇发展，多项改革均涉及乡镇，如经济发达镇行政管理体制改革、新型城镇化综合改革、特色小镇、专业小镇建设等，均出台了一系列改革措施。仅烟店镇就承担了经济发达镇、特色小镇、山东省现代服务业转型省级示范区、山东省省级创业园等多项改革任务，在实际操作中，一方面各项改革侧重不同，相关措施也不尽相同，乡镇在落实过程中顾此失彼，难以充分利用运用政策红利，导致资源浪费；另一方面各项改革督导、验收、会议等活动占用了乡镇大量人力、物力，导致乡镇有限的精力消耗在“应付”上级督导检查上，影响了乡镇政府履职。
（二）权限下放和承接问题。赋予经济发达镇与其规模相适应的经济社会管理权限，是经济发达镇行政管理体制改革的关键所在，也是难点所在，近年来，临清市将58项县级权限下放烟店镇政府和部门派驻机构承担，充分发挥了烟店镇贴近群众、靠近一线的优势，取得了良好的成效，在实际运行过程中也发现一些问题。
1.权限下放后行使“理不直”。在试点中，临清市部分部门将一些县级管理权限下放烟店镇行使，但法律法规规定，这些事权属于县级政府工作部门，导致试点镇在行使起来“理不直、气不壮”，在具体行使过程中，存在部分上级部门不予认可等现象，影响了效率。
2.权限需求与承接能力不匹配。部分县级权限下放乡镇后，无法完全承接，一方面，乡镇政府和乡镇派驻机构人员力量较少，平均一个派驻机构只有3-5名工作人员，难以满足试点镇工作任务的需求；另一方面，对于一些专业技术要求相对较高的权限，由于场所、器材和人员水平的问题，下放后难以有效承接，导致放权过程中“有心无力”，部分乡镇急需，部门也想下放的权限，由于各种现实因素的限制，无法下放试点镇行使。
3.放权清单动态调整不及时。由于是改革试点，没有成熟的经验可以借鉴，因此在放权过程中需要不断“试错”，对于下放权限不适宜的，应及时收回县直部门，对于某些运行中乡镇急需的，要及时下放乡镇，但在实际操作过程中，因下放权限程序比较复杂、涉及部门单位较多，很少进行针对性的调整，即使调整也存在不及时等情况。
（三）政府组织架构固化问题。经济发达镇经济总量和人口规模比较大，面临的主要工作任务和一般乡镇尤其是传统意义上的农业乡镇相比有很大的区别，经济发达镇的组织构架应与一般乡镇不同，需要体现自身经济社会发展的特色，虽然目前经济发达镇可以根据自己需求在总量内统筹设置机构，但编制有限、机构个数有限，仍制约了经济发达镇扁平化管理的目标实现。一方面乡镇除服务职能外，仍承担着繁重的管理、维稳、信访等职责，党政办、安监办等传统机构必不可少，除去传统机构，所剩限额很少，导致现有组织机构难以满足发达镇经济发展和社会服务职能的需要；另一方面，发达镇编制总量虽较一般乡镇偏多但所多有限，与人口和承担的任务相比，人员力量远远不能满足工作需要，尤其是伴随着一些县级权限的下放，发达镇人员更是捉襟见肘，导致人员力量与工作不匹配。
三、下一步的意见建议
（一）做好改革顶层设计。中央和省级层面加强统筹协调力度，做好改革顶层设计。一是把经济发达镇行政管理体制改革与相关方面的改革结合起来，协调推进（可整合为一项改革），赋予相同的土地、建设、金融、技术等扶持政策，打造改革整体效应。二是做好上下联动，对于部分发达镇形成的成熟经验，及时进行总结和推广，推动点上的改革经验在面上开花结果，让改革红利在更大范围释放。
（二）扩大经济社会管理权限。赋予经济发达镇更大的经济社会权限，推进经济发达镇权责一致。一是加强相关立法，为发达镇行使县级管理权限提供法律支持。二是在总结前期经验的基础上，从省级层面对一些基层迫切需要其能够有效承接的权限通过法律程序、目录清单等办法，统一赋予发达镇，明确发达镇为权力实施的主体。三是完善动态调整机制，对于下放县级管理权限，实行目录管理，及时调整，成熟一批、下放一批，实践证明不适合乡镇承担的及时上收县级政府。
（三）创新组织架构。在机构编制等方面赋予更大自主权，按照精简、统一、效能原则，从实际出发确定适合发达镇需要的组织架构。一是在机构限额和人员编制上给予适当支持，强化发达镇服务职能，重点支持發达镇审批和执法等机构建设，适当为发达镇核增编制，以满足工作任务增加的需要。二是鼓励发达镇在政策允许范围内，通过聘用制等方式引进急需人才，大力推行政府购买服务，对部分公共服务和辅助性工作，鼓励乡镇由花钱养人向花钱办事转变。三是探索建立完善在乡镇统筹使用各类编制资源的制度体系，进一步发挥乡镇编制资源效能。
（四）加强乡镇政府服务平台建设。发达镇定位是县域次中心，因此可探索将县直部门工作重心适当延伸。一是强化发达镇政务大厅建设，将镇政府前台部门和县直部门派驻机构整合在服务大厅，方便群众办事，提高审批和服务水平。二是探索在发达镇建立县级政务大厅分支机构，日常工作由原乡镇人员承担，县直部门每周定期前往发达镇政务服务大厅处理业务，强化发达镇次中心作用。□作者单位：聊城市编办 E：LDQ
关键词：经济发达镇 行政管理体制改革 扩权强镇
烟店镇是山东省优质轴承生产基地、出口基地和中国轴承贸易之都，建有专业的轴承市场，轴承产业十分突出，对于周边经济发展具有较强辐射带动作用。烟店轴承市场起源于上世纪80年代初期，历经了地摊式、大棚式的发展阶段，到现在的楼房门店式经营模式，目前占地1200余亩，建筑面积40多万平方米，建有楼房经营门店3100套，经营型号17000余种，是全国规模最大、品种最全、从业人员最多的专业轴承市场，年交易额过百亿元，占全国轴承市场交易额10%以上。2014年烟店镇被列入全省第二批经济发达镇行政管理体制改革试点镇，10月省编办正式批复了烟店镇《试点方案》。围绕破解制约经济社会发展的体制机制障碍，烟店积极开展改革试点工作，严格落實规定动作，同时结合实际探索创新，通过体制机制改革，为发展松绑减负、注入活力。本文以烟店镇为例，试窥经济发达镇行政管理体制改革之一斑。
一、烟店镇改革试点基本情况
（一）主要做法
1.健全保障机制。一是加强组织领导，成立由临清市政府主要领导任组长、分管领导任副组长、有关部门主要负责人为成员的改革试点工作领导小组，加强对改革试点的指导、协调和督促检查。二是明确改革目标，提出通过三至五年努力，把烟店镇建设成为对周边地区有较强辐射带动作用的县域经济社会次中心。三是完善运行机制，建立联席会议和跟踪督导等制度，对改革试点中的大事、难事，特别是对管理权限下放、财政体制保障、用地指标倾斜、人事管理创新等事项，通过联席会议研究解决，确保了试点工作平稳有序推进。
2.大力推进扩权放权。一是加大放权力度。按照“依法下放、能放即放、权责一致”原则，通过《授权委托书》和《授权承诺书》两种形式，对涉及城镇建设、规划投资、环境保护、社会治理、服务民生等“含金量”高且急需的56项县级管理权限下放到烟店镇，同时将“烟店镇人民政府扩权强镇行政审批专用章”授予烟店镇，2016年9月，又将市住建局城乡建设领域权限下放。二是规范权力运行。按照“依法定权、权责一致”的原则，共梳理公布烟店镇的权力和责任各308项，做到权力责任一一对应，同时对权力运行过程中的自由裁量权压缩，确保权力行使廉洁高效。
3.优化政府组织架构。一是优化镇政府机构设置，设置党政办公室、经济发展办公室、财政经管统计办公室、社会事务管理办公室、村镇建设管理办公室5个行政机构（2016年按省政府要求成立安全生产监督管理办公室、乡村规划建设监督管理办公室）和综合执法办公室、农业综合服务中心、民生保障服务中心3个事业机构。二是加强派驻机构管理，工作中各派驻机构接受烟店镇党委、政府统一领导和协调，对其考核实行条块结合、以镇为主；派驻机构主要负责人任免需书面征求镇党委意见，对工作不力的派驻机构主要负责人，镇党委可向其上级主管部门提出调整建议。
4.强化政策扶持力度。一是强化财政支持。除省里安排的专项扶持资金外，明确以2013年财政收入为基数，超收的县级留成部分由县级财政全额返还烟店镇；在烟店镇辖区内产生的城镇基础设施配套费、社会抚养费等非税收入，现属市以下部分，除上级明确用途外全部用于烟店镇；在烟店镇辖区内收取的土地出让金净收益部分，优先用于烟店镇土地开发和城镇建设。二是加大金融扶持。政府牵头，积极推进各类金融机构到烟店镇设立分支，强化信贷投入，提升金融服务水平。目前，中国银行、工商银行、农业银行、农商银行、邮储银行、沪农商村镇银行等6家银行均在烟店镇设立了分支机构。
（二）改革主要成效
1.形成了轴承产业特色镇。自确定为试点镇以来，烟店镇在原有轴承产业基础上，充分利用区位优势、资源优势和政策支持优势，经过近几年的发展，烟店轴承市场已成为全国规模最大的轴承专业市场，目前拥有一个庞大的轴承企业和个体工商户群体（企业380家，个体工商户7000余户），吸引汇聚了大量外来人口，辐射带动了周边经济发展。2016年常住人口11.8万，户籍人口较上一年增长10.9%。
2.经济发展速度提升。通过改革，烟店镇发展潜能全面激发，推动了片区协同发展，产业结构和生态环境得到了改善，促进了经济社会的转型。2014年试点以来，公共财政预算收入和税收总收入均实现年均5%以上的增长，居民人均纯收入年均增长率在10%以上，相关经济指标增长显著。
3.公共服务水平提高。改革试点推进服务前移，一方面降低了投资创业门槛和成本，提高了行政效率，注册工商企业和个体工商户大幅增长；另一方面推进大量发展成果惠及群众，尤其通过推进新型农村社区建设，加强涉及民生的公共服务设施建设，进一步配套完善标准化学校和幼儿园、卫生院等公共服务设施，大大提升居民生活水平，得到群众充分肯定。
二、试点发现的问题
（一）各项改革重复开展。中央和省高度重视乡镇发展，多项改革均涉及乡镇，如经济发达镇行政管理体制改革、新型城镇化综合改革、特色小镇、专业小镇建设等，均出台了一系列改革措施。仅烟店镇就承担了经济发达镇、特色小镇、山东省现代服务业转型省级示范区、山东省省级创业园等多项改革任务，在实际操作中，一方面各项改革侧重不同，相关措施也不尽相同，乡镇在落实过程中顾此失彼，难以充分利用运用政策红利，导致资源浪费；另一方面各项改革督导、验收、会议等活动占用了乡镇大量人力、物力，导致乡镇有限的精力消耗在“应付”上级督导检查上，影响了乡镇政府履职。
（二）权限下放和承接问题。赋予经济发达镇与其规模相适应的经济社会管理权限，是经济发达镇行政管理体制改革的关键所在，也是难点所在，近年来，临清市将58项县级权限下放烟店镇政府和部门派驻机构承担，充分发挥了烟店镇贴近群众、靠近一线的优势，取得了良好的成效，在实际运行过程中也发现一些问题。
1.权限下放后行使“理不直”。在试点中，临清市部分部门将一些县级管理权限下放烟店镇行使，但法律法规规定，这些事权属于县级政府工作部门，导致试点镇在行使起来“理不直、气不壮”，在具体行使过程中，存在部分上级部门不予认可等现象，影响了效率。
2.权限需求与承接能力不匹配。部分县级权限下放乡镇后，无法完全承接，一方面，乡镇政府和乡镇派驻机构人员力量较少，平均一个派驻机构只有3-5名工作人员，难以满足试点镇工作任务的需求；另一方面，对于一些专业技术要求相对较高的权限，由于场所、器材和人员水平的问题，下放后难以有效承接，导致放权过程中“有心无力”，部分乡镇急需，部门也想下放的权限，由于各种现实因素的限制，无法下放试点镇行使。
3.放权清单动态调整不及时。由于是改革试点，没有成熟的经验可以借鉴，因此在放权过程中需要不断“试错”，对于下放权限不适宜的，应及时收回县直部门，对于某些运行中乡镇急需的，要及时下放乡镇，但在实际操作过程中，因下放权限程序比较复杂、涉及部门单位较多，很少进行针对性的调整，即使调整也存在不及时等情况。
（三）政府组织架构固化问题。经济发达镇经济总量和人口规模比较大，面临的主要工作任务和一般乡镇尤其是传统意义上的农业乡镇相比有很大的区别，经济发达镇的组织构架应与一般乡镇不同，需要体现自身经济社会发展的特色，虽然目前经济发达镇可以根据自己需求在总量内统筹设置机构，但编制有限、机构个数有限，仍制约了经济发达镇扁平化管理的目标实现。一方面乡镇除服务职能外，仍承担着繁重的管理、维稳、信访等职责，党政办、安监办等传统机构必不可少，除去传统机构，所剩限额很少，导致现有组织机构难以满足发达镇经济发展和社会服务职能的需要；另一方面，发达镇编制总量虽较一般乡镇偏多但所多有限，与人口和承担的任务相比，人员力量远远不能满足工作需要，尤其是伴随着一些县级权限的下放，发达镇人员更是捉襟见肘，导致人员力量与工作不匹配。
三、下一步的意见建议
（一）做好改革顶层设计。中央和省级层面加强统筹协调力度，做好改革顶层设计。一是把经济发达镇行政管理体制改革与相关方面的改革结合起来，协调推进（可整合为一项改革），赋予相同的土地、建设、金融、技术等扶持政策，打造改革整体效应。二是做好上下联动，对于部分发达镇形成的成熟经验，及时进行总结和推广，推动点上的改革经验在面上开花结果，让改革红利在更大范围释放。
（二）扩大经济社会管理权限。赋予经济发达镇更大的经济社会权限，推进经济发达镇权责一致。一是加强相关立法，为发达镇行使县级管理权限提供法律支持。二是在总结前期经验的基础上，从省级层面对一些基层迫切需要其能够有效承接的权限通过法律程序、目录清单等办法，统一赋予发达镇，明确发达镇为权力实施的主体。三是完善动态调整机制，对于下放县级管理权限，实行目录管理，及时调整，成熟一批、下放一批，实践证明不适合乡镇承担的及时上收县级政府。
（三）创新组织架构。在机构编制等方面赋予更大自主权，按照精简、统一、效能原则，从实际出发确定适合发达镇需要的组织架构。一是在机构限额和人员编制上给予适当支持，强化发达镇服务职能，重点支持發达镇审批和执法等机构建设，适当为发达镇核增编制，以满足工作任务增加的需要。二是鼓励发达镇在政策允许范围内，通过聘用制等方式引进急需人才，大力推行政府购买服务，对部分公共服务和辅助性工作，鼓励乡镇由花钱养人向花钱办事转变。三是探索建立完善在乡镇统筹使用各类编制资源的制度体系，进一步发挥乡镇编制资源效能。
（四）加强乡镇政府服务平台建设。发达镇定位是县域次中心，因此可探索将县直部门工作重心适当延伸。一是强化发达镇政务大厅建设，将镇政府前台部门和县直部门派驻机构整合在服务大厅，方便群众办事，提高审批和服务水平。二是探索在发达镇建立县级政务大厅分支机构，日常工作由原乡镇人员承担，县直部门每周定期前往发达镇政务服务大厅处理业务，强化发达镇次中心作用。□作者单位：聊城市编办 E：LDQ
关键词：经济发达镇 行政管理体制改革 扩权强镇
