制度变迁与旅游经济增长
李光勤 胡志高 曹建华
[摘要]为了考察旅游局变更为旅游发展委员会对旅游经济增长的影响，文章将进行“局改委”的地级市作为处理组，将未进行“局改委”的地级市作为控制组，构建286个地级市2000—2013年的面板数据集，采用固定效应模型对“局改委”的政策效果进行评估。研究发现，从国内旅游收入、国内旅游人数、旅游外汇收入、境外旅游人数，以及国内旅游收入的增长率等方面来考察，“局改委”确实显著促进了地区旅游经济的增长。为了验证结果的可靠性，文章还采用Probit模型对可能存在的选择性偏误问题进行了检验，结果表明，地区旅游经济增长水平与决定是否进行“局改委”之间并无必然联系，没有充分的证据说明旅游经济的增长与“局改委”之间存在自选择问题。此外，对“局改委”影响旅游经济增长机制的分析还表明，“局改委”对旅游经济增长的影响是通过提高地区旅游资源禀赋实现的。
[关键词]制度变迁；旅游经济增长；双重差；“局改委”；政策评估
[中图分类号]F59
[文献标识码]A
[文章编号]1002-5006（2018）01-0013-12
Doi：10.3969/j.issn.1002-5006.2018.01.007
引言
改革开放近40年来，我国旅游业取得了长足的发展。1978年前后，旅游只是承担国家外事接待业务，虽然具备产业雏形，但并不属于独立产业。1984年，中央提出两个“一齐上”的旅游建設方针，揭开了全方位发展旅游产业的序幕（即国家、地方、部门、集体、个人一齐上，自力更生与利用外资一齐上的旅游建设方针）。1986年，国务院将旅游业纳入国民经济与社会发展“七五”计划，正式确立了旅游业在国民经济发展中的地位。1992年，中央明确提出旅游业是第三产业中的重点产业，并在“九五”计划中将旅游业列入第三产业的第一位。在1998年的中央经济工作会议中，旅游业则开始被正式作为国民经济的新增长点进行培育。此后，围绕这一目标，国家出台了若干政策支持旅游业的发展。同时，旅游管理部分的制度设计也经过了多次变迁：1964年，国务院专门设立了中国旅行游览事业管理局来管理全国国际、国内旅游事业；1993年，中国旅行游览事业管理局更名为国家旅游局并受国务院直接管辖，各省市也同样将负责外事管理的部门改成旅游局，负责统筹地区旅游业发展。但进人21世纪以来，不断有地区将旅游局更名为旅游发展委员会（下文简称为“局改委”）。特别是2016年，山东省及所辖的17个地级市就全部实现了“局改委”。截至2016年年底，全国有9个省份、109个地级市进行了“局改委”，部分县（县级市）也完成了“局改委”的工作（根据互联网资料统计整理）。为什么政府热衷于将旅游局更名为旅游发展委员会？其深层的制度背景是什么？这一改变是否会促进地区旅游业的发展？
从制度变迁角度解释旅游发展中的问题，一直是学术界关注的重点。杨春宇等认为在大量非线性因素的作用下，旅游制度变迁演化过程不连续，路径选择具有多重性，而且在不同的尺度和层次上，其运行机制存在着很大的差异，很难找到一种具有普遍性的旅游制度模式。但这并不能否认旅游制度变迁与旅游业发展之间客观存在的关系，因此，不少学者仍致力于研究制度变迁对旅游发展的影响。贾生华和邬爱其认为我国旅游产业的成长与制度变迁是相辅相成的，旅游业的发展会倒逼制度进行变迁，而制度的良性变迁又会带动旅游业的发展；余凤龙等的研究则进一步表明，面向市场化的制度变迁能更有效地推动旅游经济的发展。
部分学者从制度的变迁和创新角度研究了地区旅游业发展及区域差异问题。郭鲁芳对比了淳安和临安两个县市在旅游发展过程中的制度创新，分析和总结了我国县域旅游经济的制度变迁和创新经验。陆林等则具体研究了民营资本引入旅游业这一制度创新形式对旅游业的影响，并证实了民营资本的进入促进了旅游业的发展。叶全良和荣浩还认为，只有通过路径创新才能突破旅游发展中存在的制度变迁路径约束，从而形成良好的制度安排。而对于区域旅游发展差异问题，余凤龙和陆林从制度变迁角度解释了我国区域旅游发展差异的原因，并提出了可以通过制度创新促进区域旅游发展、缩小区域旅游差距的建议。荣浩和王菁华则认为对外开放程度、城市化率和市场化程度对旅游发展的地区差异有显著的正影响，而政府管制程度对旅游发展的地区差异存在显著的负影响。
另有学者从不同制度安排对旅游业可持续发展的作用角度出发探讨旅游业的可持续发展问题。Alipour和Kilic认为，制度的低效和无效对旅游业可持续发展具有较强的限制作用，只有通过制度的优化设计才能激发旅游业的发展潜力。冯等田的研究也表明，缺乏制度的约束，市场化行为会导致旅游资源的过度利用，从而降低旅游业的可持续发展能力。熊元斌和刘红阳的研究则与之殊途同归，他们认为合理的正式和非正式制度安排能够有效协调旅游资源的开发与生态环境的保护。Bramwell也认为在景区可持续旅游项目的推进过程中，合作行为是必需的，而制度设计又是合作行为的基础，因此，景区政府的干预和调解对景区可持续发展至关重要。Torres-Delgado和Palomeque则通过评估20世纪90年代以来欧洲和西班牙在旅游发展方面的55个制度性政策，分析了合理的制度对景区可持续性发展的积极影响。而王彩萍等的观点则与上述学者略有不同，他们认为旅游业的快速发展主要源于市场化改革，政府的不当干预会限制旅游业的发展。
此外，杨春宇还从方法论创新上对旅游业发展和制度变迁问题进行了研究，他通过引入演化博弈论思想，以“地方政府”博弈行为为纽带，将“微观主体”的“突变”和“中央政府”宏观层次的“选择”连接起来，构建旅游多元动态博弈模型，研究了旅游业发展与制度变迁问题。以上研究从多个角度探究了制度与旅游业发展之间的关系，但大多属于定性研究，邓涛涛等对国际旅游岛的设立虽然进行了定量研究，但关注问题太过具体，借鉴意义有限。因此，从制度变迁角度研究旅游产业的发展，还缺乏规范系统的量化研究。
本文选择地级市政府的“局改委”作为准自然实验，采用双重差分方法研究制度变迁对旅游业的影响。值得一提的是，已有学者采用双重差分法研究旅游业发展过程中的政策评估问题。但与邓涛涛等的研究只考察海南作为国际旅游岛的设计是否提升了海南旅游的国际化水平相比，笔者的研究样本扩展到了全国所有的地级市，考察“局改委”这一制度变迁更具有普遍性，对旅游业发展的影响更为深远。与已有文献相比，本研究的主要贡献体现在以下三个方面：第一，丰富制度变迁与旅游发展相关的文献，为转型国家旅游业发展过程中的制度变迁提供经验证据；第二，理顺“局改委”与旅游业发展之间的关系，并用计量经济模型进行验证；第三，解析“局改委”促进旅游业发展的机制，从理论上寻找“局改委”影响旅游发展的根源。
1“局改委”现象及其制度背景
随着我国经济逐渐从投资拉动型向消费驱动型转变，旅游业在国民经济的地位也变得日趋重要，但诸多问题的存在掣肘了地区旅游业的发展，特别是制度安排与制度背景的不匹配严重妨碍了旅游产业的优化与升级。典型的问题是传统的旅游局在旅游发展过程中责任重大，而权力较小，地位十分尴尬。笔者在浙江省某市调研旅游发展规划时，就发现该市旅游局面临这种窘境：涉及旅游的业务分布于各个部门中，其中有关乡村旅游规划与开发的业务归属市政府农村工作办公室，涉及农家乐的审批和管理属于农业局，涉及体育旅游（休闲游步道）、文化旅游的业务分别归属体育局和文化局，还有涉及风景区建设和管理的则归属建设局，旅游局的工作职责仅限于对旅游企业（旅行社和酒店）的审批、监督和管理。如此多头的管理体制极大地阻碍了旅游業的正常发展。旅游发展委员会的设立，能够从制度上规避上述问题，最大限度调动和配置本地旅游资源。截至2016年年底，我国相继有109个地级市完成了“局改委”，占到地级市总数的1/3；而在国家公布的70个旅游城市中，有20个旅游城市进行了“局改委”，也接近1/3。
“局改委”这一现象，从表面上看只是换了块招牌，但其带来的责、权、利的变更及其关联效应却值得深究。传统的旅游局是在地级市市政府的统筹安排下进行旅游经济活动的专业职能部门，而新成立的旅游发展委员会则是一个综合职能部门。两者在行政级别和对旅游资源的整合能力上具有较大差异。一方面，从行政级别来看，与国土局、社会保障局等一样，旅游局是一个专业的行业管理部门，主管旅游行业的规范，其行政权力仅限于旅游业的内部事宜。旅游发展委员会则类似于发展改革委员会等机构，属于综合管理部门，其行政级别比旅游局要高。因此，旅游发展委员会可以对各局级单位进行统筹协调。另一方面，从职能范围来看，虽然旅游局和旅游发展委员会的主要职能都是统筹地区旅游经济发展，但二者在统筹地区旅游经济发展的能力上有所差别。旅游局编制的旅游发展规划，仅靠旅游局有限的权力难以实现，需要建设局、规划局、国土局、交通局等相关职能部门共同努力。但由于相同的行政级别和不同的利益分配，各部门难以在旅游发展问题上形成合力，导致旅游发展规划搁置。旅游发展委员会的设立则能够在一定程度上解决这一问题，该部门可以通过整合各局级单位的资源，协调土地、交通、工业、农业等部门的职能，从全方位、多角度促进旅游业的发展。从本质上看，“局改委”扩大了旅游管理机构对旅游产业的管理权限，提升了旅游管理部门对跨部门合作旅游项目的启动、协调与运行管理能力。具体而言，第一，“局改委”后，旅游发展委员会可以统筹旅游资源，提炼地区旅游资源特色，大力招商引资，合理进行旅游资源开发和利用；第二，在对本地区旅游业发展中的优势资源和特色提炼的基础上，形成统一的地区旅游形象和名片，加大对外宣传，不断吸引外来游客的到访；第三，正确判断旅游发展的阶段性特征，适时开发更满足游客需求的旅游项目。
由此可见，在当前经济新常态和全域旅游发展的背景下，原来的旅游行业管理体制已经无法适应现实发展需求，而“局改委”作为一项应对新背景新挑战下的制度变革，具有积极的预期作用，也有大量省市进行了尝试，其实施效果备受关注，研究价值更是斐然。但从现有研究来看，并没有相关文献针对这一制度变革进行政策评估，考察这一制度变革是否促进了旅游业的发展，是否实现了对旅游资源的优化配置。因此，本文采用双重差分方法研究“局改委”对地区旅游经济的增长具有较大的理论意义和创新价值。
2计量模型与数据说明
2.1计量模型
“局改委”是一个典型的政策变化，而政策变化的评估一般采用双重差法（difference in difference，DID），基本思路是将样本城市中进行了“局改委”的城市作为处理组，将没有进行“局改委”的城市作为控制组。运用DID方法可以计算处理组与控制组在进行“局改委”前后的变化量，然后再计算这两组变化量的差值，即为双重差，DID的基准回归模型如下所示：
式（1）中，i和t分别代表第i个城市和第t年；Y代表旅游经济的衡量指标；P为政策虚拟变量，T为时间虚拟变量；X为影响旅游经济的一系列控制变量，γ代表控制变量的影响系数；Prefecture是时间不变的地级市固定效应，可以捕获影响旅游经济但不随时间变化的因素，如地方自然条件、地方治理质量等；year为地级市的时间固定效应，用以捕获影响所有样本随时间变化的因素，如经济周期、全国性的宏观经济政策等。ε为其他可能对旅游经济产生影响，但是没有被模型捕获的因素，按照假设其应该随机分布于模型的被解释变量。模型中，P为政策虚拟变量，T为时间虚拟变量，β代表P与T的交互项系数（双重差分估计量），代表地区进行“局改委”的政策净效果，如果β>0且在一定统计水平下显著，说明政策是有效的。反之亦然。
2.2变量说明
旅游经济发展水平：何勋和全华、刘春济等、刘佳等在研究旅游经济增长时均将旅游经济产出作为衡量旅游经济增长的主要衡量指标。借鉴已有研究，本文将国内旅游收入（income）作为衡量旅游经济发展水平的指标，旅游收入采用消费物价指数折算成2000年的不变价。需要强调的是，部分地级市的消费物价指数无法获得，我们采用相应省会城市的消费物价指标替代。同时，采用国内旅游收入的增长率（rate income）作为旅游经济增长的衡量指标。在统计年鉴中，衡量旅游经济水平的指标还有国内旅游人数（tourism）、境外旅游收入（Fincome）和境外旅游人数（ftourism），采用这3个指数进行稳健性检验。在回归分析中，对绝对值均取对数。
核心解释变量（P·T）：P代表进行“局改委”的地区虚拟变量；T为进行“局改委”的时间虚拟变量。由于实施“局改委”的地区并非同一时间进行的，因此无法获得某一个时间点前后对比的影响效应，只能将P·T作为一个整体进行设定，若P·T=1，说明从某一年开始某地区进行了“局改委”；若P·T=0，说明某地区在某一年还没有进行“局改委”。需要特别说明的是，每个地区进行“局改委”的具体时间并不固定的，可能在一个年度的上半年，也可能在下半年。笔者的处理方法為，如果一个地区在当年的6月份前进行“局改委”，则当年记为1；如果在7月份以后进行“局改委”，则从第二年开始记为1。
除了核心解释变量外，借鉴已有文献及数据的可得性要求，本文主要控制了以下变量：
旅游资源丰裕度（resource）：作为旅游经济的核心因素之一，旅游资源丰裕度是决定一个地区旅游发展最为重要的因素。借鉴杨勇、邓涛涛等的做法，将各地区的A级景区按等级进行打分，具体为A级景区得分为1，AA级景区得分为2，以此类推，AAAAA级景区得分为5，然后将每个级别的景区数乘以相应的分值并加总，即一个地区的旅游资源丰裕度。虽然该指标存在一定的不足，比如：A级景区并不能完全包括所有的旅游资源，有些旅游资源并没有参与A级景区的评级；设定的分值较为随意，并不能完全体现相应景区贡献度。但作为定量研究，采用此方法可以得到各个地区进行比较的量化指标，本文研究的核心问题并不是旅游资源丰裕度，只为得到旅游资源丰裕度的代理变量。地区旅游资源丰裕度越高，地区旅游发展水平越好，预期其符号为正。
地区产业结构（structure）：采用地区第三产业的比重来衡量。第三产业比重越大的地区旅游配套资源越丰富，且当地政府投资旅游业的积极性越高。因此，第三产业的比重越大，地区旅游业发展越好，预期其符号为正。
地区人口密度（popdensity）：Taylor和Gregory认为旅游目的地与游客的距离越远，旅游需求就越不足。因此，到旅游目的地的旅游者首先是本地区的居民。就我国的地级市行政区而言，各个行政区面积各不相同，人口基数也不相同，只考虑人口总数对旅游业的影响并不全面。因此，采用地区人口密度来衡量本地的旅游需求，预期符号为正。
地区在校大学生人数占比（college）：大学生作为高素质群体，是旅游需求较为旺盛的群体。同时，大学生毕业后，收入水平较高，求新猎奇意愿强烈，加上受教育程度越高，对旅游的需求更旺盛。吴必虎等认为受教育程度高的群体更愿意牺牲部分物质享受，通过旅游获得精神生活的享受，本地人口素质对旅游的发展具有较大的影响。本文采用地区在校大学生人数占比来衡量地区人口素质。地区在校大学生人数比重越大，旅游有效需求的概率越大，旅游业发展越好，预期符号为正。
地区等级公路密度（roaddensity）：赵东喜认为区域交通设施是入境旅游的重要因素，也是衡量目的地可进入性的基本指标，理论上应当把交通基础设施存量作为主要变量。毛润泽的研究发现，我国铁路营业里程只占到公路里程的5%，而内河航道里程所占份额较小。对于旅游业发展的交通基础设施来说，主要是省道以上的主要道路交通。因此，采用地区等级公路密度衡量地区道路状况。如果一个地区等级公路密度越高，说明旅游发展的基础较好，对旅游经济具有促进作用，预期符号为正。
地区经济发展水平（pergdp）：采用地区人均GDP（按消费物价指数折算为2000年不变价）的自然对数来衡量。一个地区经济发展水平越高，说明本地居民的旅游需求越旺盛，但是其需求可能是本地区的旅游需求，也可能是对其他地区的旅游需求，所以其系数符号不确定。
地区（旅游）投资水平（fnvest）：由于无法获得旅游建设投资的相关数据，采用地区固定资产投资占GDP的比重来代理。如果地区（旅游）投资水平越高，旅游经济发展水平越高，预期符号为正。
2.3数据说明
由于本文评估地级市进行“局改委”的效果，2000年以前，实践这一政策的地区较少，评估的意义并不大，到2001年后，进行“局改委”的地区越来越多。同时，旅游发展相关数据最新可以查询到2013年，因此笔者的考察范围为2000—2013年。由于西藏和新疆部分地级市的数据缺失严重，删掉相应地区，最后确定的研究样本为286个地级市。地级市的国内旅游收入和旅游人数的统计数据是从2002年开始统计，因此涉及这个数据的样本为2002—2013年，其他数据均为2000—2013年。
有关旅游经济发展的主要数据和大多数控制变量的数据来源于《中国城市统计年鉴》（2001—2014）、《中国区域经济统计年鉴》（2001—2014），部分统计数据来源于《中国统计年鉴》和《中国建设统计年鉴》。A级景区的数据来源于国家旅游局历年公布的A级景区名录，通过与相应景区归属地与地级市进行匹配。由于每个地区的A级景区在不断增加，同时景区等级是在不断提高的，因此，各个地区的旅游资源丰裕度是一个动态变化的数据。需要特别强调的是，本文的核心解释变量的构建是由笔者手工采集。具体做法：在百度搜索里输入每个地级市的“城市名+旅游局”，进入相应的网站或者相应的链接，查询旅游局的相关信息，如果具有旅游局的官网，并且运行正常，说明这个地区并未进行“局改委”；如果搜索结果发现有网页报道了这个地区“局改委”的新闻，那么链接网页查看相应信息，具体包括“局改委”的时间（具体到月份）。然后再采用“城市名+旅委（旅游发展委员会）”，进入相应的网站查看旅游发展委员会成立的时间，对之前的搜索结果进行佐证，完成上面工作后就能确定该地区是否进行“局改委”以及“局改委”的具体时间。根据这些数据，形成2000—2013年286个城市的面板数据。表1汇报了上述变量的描述性统计表，为了保证数据有效性并消除异常样本对检验结果的影响，对5个被解释变量采用1%分位数进行缩尾处理。
2.4模型的识别问题
进行双重差分法的前提是政策变化是一个准自然实验，即政策变量与因变量之间不存在自选择问题。从目前已实现“局改委”的地区来看（图1），全国286个地级市中（不包括西藏，新疆只考虑了乌鲁木齐和克拉玛依两市，地级市包括直辖市和副省级市），109个地级市已经完成了“局改委”，占到全部地级市的27.97%。如果只考虑我国70个主要旅游城市的子样本，从2001年杭州开始进行“局改委”到2016年，已有20个城市进行了“局改委”，占主要旅游城市的28.6%，进行“局改委”的城市占比与全样本的情况基本一致，并非旅游城市有更大的可能进行“局改委”，也就是说，并非只有旅游产业发展较好的地区进行了“局改委”。
在表1中，笔者采用双重差分的方法，对5个被解释变量在两个组之间的差异进行检验，结果发现，处理组和控制组的确存在显著差异。具体而言，双差分后，处理组比控制组均高出0.001～0.009，且均通过10%以上的显著性检验。说明两组之间存在显著的差异，采用双重差法进行考察是可行的。
3计量结果与讨论
3.1基准回归
根据式（1）的模型设定形式对变量参数进行估计，结果见表2。豪斯曼检验结果表明，固定效应优于随机效应。因此，表2中的4个模型均采用固定效应模型进行估计，并且为了克服模型可能存在的异方差问题和序列相关问题，采用聚类到地级市获得稳健性的标准误。表2结果显示，第（1）列和第（2）列的被解释变量为国内旅游收入的自然对数，第（1）列只控制时间固定效应（采用固定效应模型自动控制了地区固定效应，回归中不再报告）和“局改委”的虚拟变量，结果发现“局改委”的回归系数在10%的水平上显著为正，系数为1.835；第（2）列加入控制变量后，“局改委”的系数高度显著为正，系数为1.439。在平均意义上，如果一个地级市进行“局改委”后，其国内旅游收入将提高1.439%～1.835%。控制变量中，旅游资源丰裕度、第三产业结构、地区在校大学生比重和地区人口密度均显著为正，与预期一致。地区等级公路密度的系数为正，但不显著。地区投资水平的系数为负但不显著；地区经济发展水平的系数显著为负，说明地区经济发展水平较高的地区，国内旅游收入反而越低，其原因在于，经济发达的地区并不依赖旅游业的发展，且经济发展水平高的地区旅游资源不一定丰富，旅游收入并不一定高。
第（3）列和第（4）列的被解释变量为国内旅游收入的增长率，第（3）列只控制时间固定效应和“局改委”两个因素，“局改委”的回归系数在5%的水平上显著为正，系数为24.991；第（4）列加入控制变量后，“局改委”的系数在在10%的水平上显著为正，系数为20.421。说明平均意义上，如果一個地区进行“局改委”，其国内旅游收入将提高20个百分点以上。在控制变量中，旅游资源丰裕度、地区在校大学生比重的系数显著为正，与预期一致；其余变量与预期存在一定的差异，其原因在于影响旅游收入增长的因素与影响旅游收入的因素并不一致，所以只有部分变量显著。
3.2稳健性检验
表3汇报了均采用固定效应模型的3组6个稳健性检验的回归结果。第（1）列和第（2）列考察“局改委”对国内旅游人数的影响，第（1）列只考虑“局改委”和时间固定效应，“局改委”的系数高度显著为正，系数为11.285；第（2）列考虑控制变量后，“局改委”的系数为8.743，仍然高度显著为正；说明“局改委”的确促进地区国内旅游人数的增加，平均而言，如果一个地级市进行了“局改委”，国内旅游收入将提高8.7%～11.3%；与基础回归相比，“局改委”对旅游人数影响更大，说明“局改委”后，旅游发展委员会可以整合资源，加大宣传力度，吸引更多国内旅游者的到访，但由于采用各种优惠政策，对旅游收入增长贡献略小。控制变量中，旅游资源丰裕度、第三产业占比、地区在校大学生人数、地区人口密度和地区等级公路密度的系数均显著为正。地区投资水平的系数为负，只有地区经济发展水平通过10%的检验，与基准回归基本一致。
第（3）列和第（4）列考察“局改委”对旅游外汇收入的影响。第（3）列只考虑“局改委”和时间固定效应，“局改委”的系数高度显著为正，系数为17.242；第（4）列加入控制变量后，“局改委”的系数为14.123，通过5%的检验，说明“局改委”后的确促进旅游外汇收入的增加；平均而言，如果一个地级市进行了“局改委”，旅游外汇收入将提高14.1%～17.2%；控制变量中，旅游资源丰裕度、第三产业占比、在校大学生人数占比、地区人口密度、等级公路密度和地区投资水平的系数为正，只有地区经济发展水平通过10%的检验。
第（5）列和第（6）列考察“局改委”对境外旅游人数的影响。第（5）列“局改委”系数为0.174，高度显著为正；在控制相关因素后，第（6）列“局改委”的系数为0.083，通过5%的检验，说明“局改委”后的确促进境外旅游人数的增加；平均而言，如果一个地级市进行了“局改委”，旅游外汇收入将提高0.08%～0.17%；对比来看，“局改委”后，境外旅游人数的增长远小于旅游外汇收入，说明旅游发展委员会成立后，旅游境外宣传并没能产生较大改观，对境外旅游者的吸引力有限，但可以通过改善旅游服务水平，提升入境旅游者消费意愿。控制变量的回归系数与第（2）列和第（4）列基本一致。
3.3选择性偏误分析
基于DID方法，笔者对“局改委”对地区旅游经济增长的影响进行了分析。但分析之前需要考虑进行“局改委”的地区是否存在选择性偏误的问题，即旅游业发展较好的地区，更趋向于进行“局改委”。为了规避这个问题，笔者采用下面计量方法进行检验，基本思路如下：由于地级市“局改委”是0和1之间进行选择，那么采用Probit模型分析旅游经济发展对“局改委”的影响。在2013年，选择“局改委”的地区较多，以2013作为截面进行分析，表4汇报了相应的回归结果。在5个模型中，笔者采用前文分析中代表旅游经济增长的5个被解释变量分别作为解释变量，结果显示，5个回归结果均不显著，说明并非是旅游经济发展好的地区更愿意“局改委”。因此，排除选择性偏误的可能。
同时，在表4中，笔者还发现，旅游资源丰裕度、第三产业比重、地区投资水平均显著为正，说明旅游资源禀赋高、第三产业占比高、地方投资水平高的地区更愿意“局改委”；但地区在校大学生人数占比高的地区，更不愿意“局改委”，可能的原因是，旅游业是劳动密集型的产业，其受教育程度并不需要太高，而大学生占比较高的地区，更愿意通过大学生发展一些更技术密集型产业。地区经济发展水平和地区人均道路面积对是否“局改委”影响并不显著。综合来看，旅游资源禀赋高、第三产业占比高、投资水平高，但旅游发展相对滞后的地级市更愿意实施“局改委”，而地区大学生占比越高，更趋向于发展技术密集型产业，对劳动密集型的旅游业积极性相对不高，“局改委”意愿不强烈。
3.4机制分析
上文的分析已表明，“局改委”的确促进了旅游业的发展，并且“局改委”不存在选择偏误。那么，地区进行“局改委”后到底是如何影响旅游经济增长的呢？下面笔者对本文所涉及的控制变量进行分析，具体分析策略是将“局改委”对7个控制变量进行回归。在表5中，笔者只考虑“局改委”和时间固定效应，采用固定效应模型，并对地区进行聚类得到稳健性的标准误。结果显示，“局改委”对地区旅游资源丰裕度、地区等级公路密度和地区第三产业占比具有显著的促进作用，而对其他变量影响为正，但并不显著。因此，可以得到初步的结论：地区“局改委”后，可以对地区的旅游资源进行优化配置，将地区积极组织本地区的旅游景区申请更高一些的A级景区，而同时改善本地区的交通基础设施，最后提高本地区第三产业的占比和提高地区人均收入水平。
以上分析表明，“局改委”主要是通过提升地区旅游资源禀赋来促进旅游产业的发展。结合地区旅游经济发展的实际情况，则主要表现为提升了旅游资源的数量和质量，增加了旅游资源的利用效率。具体而言，“局改委”的作用主要表现在以下两个方面：
第一，“局改委”增强了部门间的管理联动，提升了地区旅游资源整合能力。以往的旅游局项目审批权利有限，对于跨部门旅游项目的开发没有完全自主权，需要部门间协调配合。而同级部门间级别对等，利益关系不统一，因而往往相互掣肘，旅游项目启动效率低下。而消费者对旅游产品的偏好往往具有一定的可变性，对于某种类型的旅游产品忠诚度不高，且国际国内市场旅游景点竞争激烈，缓慢的项目开发进程很有可能使得旅游产品的推出错过黄金时期，从而收效有限，甚至可能由于项目开展缓慢，而市场预期最佳旅游产品的推出时间已过，主观上停止跨部门项目的启动。更有甚者，由于前期跨部门协调的低效和困难，旅游局即便有很好的旅游项目规划，也会由于对沟通失败结果的预期而搁置商讨与实施。而当旅游局升格为旅游发展委员会时，便具备了在各部门间协调旅游项目开发、优化等工作的能力。这一能力的提升不但可以增强跨部门旅游项目的启动与实施效率，使得旅游产品的面世比过去具有更好的时机，从而在短期内提升旅游产品的绩效，而且还能化解跨部门合作失败的悲观预期，激活旅游产品和项目的创新活力，從而可以长期促进旅游业的发展。当敏锐的市场需求洞察力遇上高效的项目执行力时，旅游市场的绩效就能显著提升。
第二，“局改委”提升了市场联合整治能力，加强了景区形象推广。旅游产业的发展除了与自身旅游资源的禀赋有关之外，还与资源的声誉息息相关。具备相似偏好和收入水平的群体形成的关系网络对旅游资源声誉具有重要影响。个体良好的旅游体验在其关系网络中的传播能够提高旅游资源的声誉，而不愉悦的旅游体验则会降低旅游资源在其关系网络中的声誉。造成不愉悦旅游体验的一个重要原因是旅游产业中存在的不规范行为。很多不规范行为超出了旅游局的治理权限，而同级部门的不作为或低效率处理等给游客带来的损失就会转化为以大量游客为中心的关系网络的不满，甚至是社会舆论的坏口碑，最终受损的是当地的旅游产业。而“局改委”之后，旅游发展委员会对部门间涉及旅游问题的事宜可以充分协调和调动，可以对容易造成当地旅游产业发展不利的事件做出快速反应，最大程度地降低消极影响。而对于旅游产业中存在的不规范问题，委员会还可以通过协调相关部门进行更有力的监管，提供更严厉的处罚措施来降低景区人员与游客之间可能发生的摩擦，从而减小游客不愉快体验的概率，实现景区的长足发展。
4主要结论与政策建议
随着人均收入水平的增加，人们的旅游需求不断提升，我国的国内旅游和国际旅游的发展都进入黄金期。但在我国旅游业的发展历程中，制度变迁的背景和具体制度安排并没有固定的形式。针对这一系列普适性的制度变迁，也没有相关研究对其效果进行评估。本文注意到了这一现状，率先探讨了这一问题。笔者将实施“局改委”的地级市作为处理组，将未实施“局改委”的地级市作为控制组，采用双重差法对“局改委”这一制度变迁进行评估。研究发现：第一，从平均意义上来看，完成“局改委”后的地级市比未进行“局改委”的地级市具有更高的旅游经济发展水平，包括更高的国内旅游收入，更高的国内旅游收入增长率，更多的国内旅游人数，更高的旅游外汇收入和更多的境外旅游人数，即“局改委”显著提高了地级市的旅游经济增长；第二，Probit模型结果显示，旅游经济的发展水平与是否进行“局改委”之间的关系并不显著，而旅游资源禀赋、地区产业结构与进行“局改委”之间存在显著的正向关联；第三，“局改委”对旅游经济增长的影响机制主要是地区通过提高本地旅游资源禀赋，从而提升地区旅游产品的供给数量和质量，进而提升旅游产业的增长。
“局改委”作为一项旅游业发展的制度设计，一方面有利于地方政府实现对本地旅游资源的优化配置，调动区域内相关部门和各级政府发展旅游产业的积极性，加快跨部门旅游项目的启动与实施，在短期内提升旅游产品的绩效，同时，化解跨部门合作失败的悲观预期，激发旅游产品和项目的创新活力，实现长期促进旅游业的发展的作用。另一方面，除了有利于加大营销推广力度、吸引更多游客之外，还能增强地方政府对旅游行业的监管力度，改善旅游企业的服务质量，提升游客的旅游体验，从而增强在当地旅游消费的欲望。因此，笔者认为，“局改委”是一个较为合理的制度设计，但并不是每个地区都需要“局改委”。首先，需要考虑本地区的旅游资源禀赋，是否具有较为突出的旅游资源，是否可以将旅游业作为本地区的支柱产业。研究结果表明，如果当地旅游资源禀赋具有较大的提升空间，而且现有体制对地区旅游业发展存在阻碍作用，那么该地区就有必要进行“局改委”。其次，“局改委”并非一定能够带来旅游业的快速增长，本研究只能在平均意义上给出定论，只有地区旅游发展委员会充分发挥其在旅游资源调节中的协调作用，提高旅游资源的配置水平，才能有效促进当地旅游业的发展。
[责任编辑：吴巧红；责任校对：王玉洁]
[摘要]为了考察旅游局变更为旅游发展委员会对旅游经济增长的影响，文章将进行“局改委”的地级市作为处理组，将未进行“局改委”的地级市作为控制组，构建286个地级市2000—2013年的面板数据集，采用固定效应模型对“局改委”的政策效果进行评估。研究发现，从国内旅游收入、国内旅游人数、旅游外汇收入、境外旅游人数，以及国内旅游收入的增长率等方面来考察，“局改委”确实显著促进了地区旅游经济的增长。为了验证结果的可靠性，文章还采用Probit模型对可能存在的选择性偏误问题进行了检验，结果表明，地区旅游经济增长水平与决定是否进行“局改委”之间并无必然联系，没有充分的证据说明旅游经济的增长与“局改委”之间存在自选择问题。此外，对“局改委”影响旅游经济增长机制的分析还表明，“局改委”对旅游经济增长的影响是通过提高地区旅游资源禀赋实现的。
[关键词]制度变迁；旅游经济增长；双重差；“局改委”；政策评估
[中图分类号]F59
[文献标识码]A
[文章编号]1002-5006（2018）01-0013-12
Doi：10.3969/j.issn.1002-5006.2018.01.007
引言
改革开放近40年来，我国旅游业取得了长足的发展。1978年前后，旅游只是承担国家外事接待业务，虽然具备产业雏形，但并不属于独立产业。1984年，中央提出两个“一齐上”的旅游建設方针，揭开了全方位发展旅游产业的序幕（即国家、地方、部门、集体、个人一齐上，自力更生与利用外资一齐上的旅游建设方针）。1986年，国务院将旅游业纳入国民经济与社会发展“七五”计划，正式确立了旅游业在国民经济发展中的地位。1992年，中央明确提出旅游业是第三产业中的重点产业，并在“九五”计划中将旅游业列入第三产业的第一位。在1998年的中央经济工作会议中，旅游业则开始被正式作为国民经济的新增长点进行培育。此后，围绕这一目标，国家出台了若干政策支持旅游业的发展。同时，旅游管理部分的制度设计也经过了多次变迁：1964年，国务院专门设立了中国旅行游览事业管理局来管理全国国际、国内旅游事业；1993年，中国旅行游览事业管理局更名为国家旅游局并受国务院直接管辖，各省市也同样将负责外事管理的部门改成旅游局，负责统筹地区旅游业发展。但进人21世纪以来，不断有地区将旅游局更名为旅游发展委员会（下文简称为“局改委”）。特别是2016年，山东省及所辖的17个地级市就全部实现了“局改委”。截至2016年年底，全国有9个省份、109个地级市进行了“局改委”，部分县（县级市）也完成了“局改委”的工作（根据互联网资料统计整理）。为什么政府热衷于将旅游局更名为旅游发展委员会？其深层的制度背景是什么？这一改变是否会促进地区旅游业的发展？
从制度变迁角度解释旅游发展中的问题，一直是学术界关注的重点。杨春宇等认为在大量非线性因素的作用下，旅游制度变迁演化过程不连续，路径选择具有多重性，而且在不同的尺度和层次上，其运行机制存在着很大的差异，很难找到一种具有普遍性的旅游制度模式。但这并不能否认旅游制度变迁与旅游业发展之间客观存在的关系，因此，不少学者仍致力于研究制度变迁对旅游发展的影响。贾生华和邬爱其认为我国旅游产业的成长与制度变迁是相辅相成的，旅游业的发展会倒逼制度进行变迁，而制度的良性变迁又会带动旅游业的发展；余凤龙等的研究则进一步表明，面向市场化的制度变迁能更有效地推动旅游经济的发展。
部分学者从制度的变迁和创新角度研究了地区旅游业发展及区域差异问题。郭鲁芳对比了淳安和临安两个县市在旅游发展过程中的制度创新，分析和总结了我国县域旅游经济的制度变迁和创新经验。陆林等则具体研究了民营资本引入旅游业这一制度创新形式对旅游业的影响，并证实了民营资本的进入促进了旅游业的发展。叶全良和荣浩还认为，只有通过路径创新才能突破旅游发展中存在的制度变迁路径约束，从而形成良好的制度安排。而对于区域旅游发展差异问题，余凤龙和陆林从制度变迁角度解释了我国区域旅游发展差异的原因，并提出了可以通过制度创新促进区域旅游发展、缩小区域旅游差距的建议。荣浩和王菁华则认为对外开放程度、城市化率和市场化程度对旅游发展的地区差异有显著的正影响，而政府管制程度对旅游发展的地区差异存在显著的负影响。
另有学者从不同制度安排对旅游业可持续发展的作用角度出发探讨旅游业的可持续发展问题。Alipour和Kilic认为，制度的低效和无效对旅游业可持续发展具有较强的限制作用，只有通过制度的优化设计才能激发旅游业的发展潜力。冯等田的研究也表明，缺乏制度的约束，市场化行为会导致旅游资源的过度利用，从而降低旅游业的可持续发展能力。熊元斌和刘红阳的研究则与之殊途同归，他们认为合理的正式和非正式制度安排能够有效协调旅游资源的开发与生态环境的保护。Bramwell也认为在景区可持续旅游项目的推进过程中，合作行为是必需的，而制度设计又是合作行为的基础，因此，景区政府的干预和调解对景区可持续发展至关重要。Torres-Delgado和Palomeque则通过评估20世纪90年代以来欧洲和西班牙在旅游发展方面的55个制度性政策，分析了合理的制度对景区可持续性发展的积极影响。而王彩萍等的观点则与上述学者略有不同，他们认为旅游业的快速发展主要源于市场化改革，政府的不当干预会限制旅游业的发展。
此外，杨春宇还从方法论创新上对旅游业发展和制度变迁问题进行了研究，他通过引入演化博弈论思想，以“地方政府”博弈行为为纽带，将“微观主体”的“突变”和“中央政府”宏观层次的“选择”连接起来，构建旅游多元动态博弈模型，研究了旅游业发展与制度变迁问题。以上研究从多个角度探究了制度与旅游业发展之间的关系，但大多属于定性研究，邓涛涛等对国际旅游岛的设立虽然进行了定量研究，但关注问题太过具体，借鉴意义有限。因此，从制度变迁角度研究旅游产业的发展，还缺乏规范系统的量化研究。
本文选择地级市政府的“局改委”作为准自然实验，采用双重差分方法研究制度变迁对旅游业的影响。值得一提的是，已有学者采用双重差分法研究旅游业发展过程中的政策评估问题。但与邓涛涛等的研究只考察海南作为国际旅游岛的设计是否提升了海南旅游的国际化水平相比，笔者的研究样本扩展到了全国所有的地级市，考察“局改委”这一制度变迁更具有普遍性，对旅游业发展的影响更为深远。与已有文献相比，本研究的主要贡献体现在以下三个方面：第一，丰富制度变迁与旅游发展相关的文献，为转型国家旅游业发展过程中的制度变迁提供经验证据；第二，理顺“局改委”与旅游业发展之间的关系，并用计量经济模型进行验证；第三，解析“局改委”促进旅游业发展的机制，从理论上寻找“局改委”影响旅游发展的根源。
1“局改委”现象及其制度背景
随着我国经济逐渐从投资拉动型向消费驱动型转变，旅游业在国民经济的地位也变得日趋重要，但诸多问题的存在掣肘了地区旅游业的发展，特别是制度安排与制度背景的不匹配严重妨碍了旅游产业的优化与升级。典型的问题是传统的旅游局在旅游发展过程中责任重大，而权力较小，地位十分尴尬。笔者在浙江省某市调研旅游发展规划时，就发现该市旅游局面临这种窘境：涉及旅游的业务分布于各个部门中，其中有关乡村旅游规划与开发的业务归属市政府农村工作办公室，涉及农家乐的审批和管理属于农业局，涉及体育旅游（休闲游步道）、文化旅游的业务分别归属体育局和文化局，还有涉及风景区建设和管理的则归属建设局，旅游局的工作职责仅限于对旅游企业（旅行社和酒店）的审批、监督和管理。如此多头的管理体制极大地阻碍了旅游業的正常发展。旅游发展委员会的设立，能够从制度上规避上述问题，最大限度调动和配置本地旅游资源。截至2016年年底，我国相继有109个地级市完成了“局改委”，占到地级市总数的1/3；而在国家公布的70个旅游城市中，有20个旅游城市进行了“局改委”，也接近1/3。
“局改委”这一现象，从表面上看只是换了块招牌，但其带来的责、权、利的变更及其关联效应却值得深究。传统的旅游局是在地级市市政府的统筹安排下进行旅游经济活动的专业职能部门，而新成立的旅游发展委员会则是一个综合职能部门。两者在行政级别和对旅游资源的整合能力上具有较大差异。一方面，从行政级别来看，与国土局、社会保障局等一样，旅游局是一个专业的行业管理部门，主管旅游行业的规范，其行政权力仅限于旅游业的内部事宜。旅游发展委员会则类似于发展改革委员会等机构，属于综合管理部门，其行政级别比旅游局要高。因此，旅游发展委员会可以对各局级单位进行统筹协调。另一方面，从职能范围来看，虽然旅游局和旅游发展委员会的主要职能都是统筹地区旅游经济发展，但二者在统筹地区旅游经济发展的能力上有所差别。旅游局编制的旅游发展规划，仅靠旅游局有限的权力难以实现，需要建设局、规划局、国土局、交通局等相关职能部门共同努力。但由于相同的行政级别和不同的利益分配，各部门难以在旅游发展问题上形成合力，导致旅游发展规划搁置。旅游发展委员会的设立则能够在一定程度上解决这一问题，该部门可以通过整合各局级单位的资源，协调土地、交通、工业、农业等部门的职能，从全方位、多角度促进旅游业的发展。从本质上看，“局改委”扩大了旅游管理机构对旅游产业的管理权限，提升了旅游管理部门对跨部门合作旅游项目的启动、协调与运行管理能力。具体而言，第一，“局改委”后，旅游发展委员会可以统筹旅游资源，提炼地区旅游资源特色，大力招商引资，合理进行旅游资源开发和利用；第二，在对本地区旅游业发展中的优势资源和特色提炼的基础上，形成统一的地区旅游形象和名片，加大对外宣传，不断吸引外来游客的到访；第三，正确判断旅游发展的阶段性特征，适时开发更满足游客需求的旅游项目。
由此可见，在当前经济新常态和全域旅游发展的背景下，原来的旅游行业管理体制已经无法适应现实发展需求，而“局改委”作为一项应对新背景新挑战下的制度变革，具有积极的预期作用，也有大量省市进行了尝试，其实施效果备受关注，研究价值更是斐然。但从现有研究来看，并没有相关文献针对这一制度变革进行政策评估，考察这一制度变革是否促进了旅游业的发展，是否实现了对旅游资源的优化配置。因此，本文采用双重差分方法研究“局改委”对地区旅游经济的增长具有较大的理论意义和创新价值。
2计量模型与数据说明
2.1计量模型
“局改委”是一个典型的政策变化，而政策变化的评估一般采用双重差法（difference in difference，DID），基本思路是将样本城市中进行了“局改委”的城市作为处理组，将没有进行“局改委”的城市作为控制组。运用DID方法可以计算处理组与控制组在进行“局改委”前后的变化量，然后再计算这两组变化量的差值，即为双重差，DID的基准回归模型如下所示：
式（1）中，i和t分别代表第i个城市和第t年；Y代表旅游经济的衡量指标；P为政策虚拟变量，T为时间虚拟变量；X为影响旅游经济的一系列控制变量，γ代表控制变量的影响系数；Prefecture是时间不变的地级市固定效应，可以捕获影响旅游经济但不随时间变化的因素，如地方自然条件、地方治理质量等；year为地级市的时间固定效应，用以捕获影响所有样本随时间变化的因素，如经济周期、全国性的宏观经济政策等。ε为其他可能对旅游经济产生影响，但是没有被模型捕获的因素，按照假设其应该随机分布于模型的被解释变量。模型中，P为政策虚拟变量，T为时间虚拟变量，β代表P与T的交互项系数（双重差分估计量），代表地区进行“局改委”的政策净效果，如果β>0且在一定统计水平下显著，说明政策是有效的。反之亦然。
2.2变量说明
旅游经济发展水平：何勋和全华、刘春济等、刘佳等在研究旅游经济增长时均将旅游经济产出作为衡量旅游经济增长的主要衡量指标。借鉴已有研究，本文将国内旅游收入（income）作为衡量旅游经济发展水平的指标，旅游收入采用消费物价指数折算成2000年的不变价。需要强调的是，部分地级市的消费物价指数无法获得，我们采用相应省会城市的消费物价指标替代。同时，采用国内旅游收入的增长率（rate income）作为旅游经济增长的衡量指标。在统计年鉴中，衡量旅游经济水平的指标还有国内旅游人数（tourism）、境外旅游收入（Fincome）和境外旅游人数（ftourism），采用这3个指数进行稳健性检验。在回归分析中，对绝对值均取对数。
核心解释变量（P·T）：P代表进行“局改委”的地区虚拟变量；T为进行“局改委”的时间虚拟变量。由于实施“局改委”的地区并非同一时间进行的，因此无法获得某一个时间点前后对比的影响效应，只能将P·T作为一个整体进行设定，若P·T=1，说明从某一年开始某地区进行了“局改委”；若P·T=0，说明某地区在某一年还没有进行“局改委”。需要特别说明的是，每个地区进行“局改委”的具体时间并不固定的，可能在一个年度的上半年，也可能在下半年。笔者的处理方法為，如果一个地区在当年的6月份前进行“局改委”，则当年记为1；如果在7月份以后进行“局改委”，则从第二年开始记为1。
除了核心解释变量外，借鉴已有文献及数据的可得性要求，本文主要控制了以下变量：
旅游资源丰裕度（resource）：作为旅游经济的核心因素之一，旅游资源丰裕度是决定一个地区旅游发展最为重要的因素。借鉴杨勇、邓涛涛等的做法，将各地区的A级景区按等级进行打分，具体为A级景区得分为1，AA级景区得分为2，以此类推，AAAAA级景区得分为5，然后将每个级别的景区数乘以相应的分值并加总，即一个地区的旅游资源丰裕度。虽然该指标存在一定的不足，比如：A级景区并不能完全包括所有的旅游资源，有些旅游资源并没有参与A级景区的评级；设定的分值较为随意，并不能完全体现相应景区贡献度。但作为定量研究，采用此方法可以得到各个地区进行比较的量化指标，本文研究的核心问题并不是旅游资源丰裕度，只为得到旅游资源丰裕度的代理变量。地区旅游资源丰裕度越高，地区旅游发展水平越好，预期其符号为正。
地区产业结构（structure）：采用地区第三产业的比重来衡量。第三产业比重越大的地区旅游配套资源越丰富，且当地政府投资旅游业的积极性越高。因此，第三产业的比重越大，地区旅游业发展越好，预期其符号为正。
地区人口密度（popdensity）：Taylor和Gregory认为旅游目的地与游客的距离越远，旅游需求就越不足。因此，到旅游目的地的旅游者首先是本地区的居民。就我国的地级市行政区而言，各个行政区面积各不相同，人口基数也不相同，只考虑人口总数对旅游业的影响并不全面。因此，采用地区人口密度来衡量本地的旅游需求，预期符号为正。
地区在校大学生人数占比（college）：大学生作为高素质群体，是旅游需求较为旺盛的群体。同时，大学生毕业后，收入水平较高，求新猎奇意愿强烈，加上受教育程度越高，对旅游的需求更旺盛。吴必虎等认为受教育程度高的群体更愿意牺牲部分物质享受，通过旅游获得精神生活的享受，本地人口素质对旅游的发展具有较大的影响。本文采用地区在校大学生人数占比来衡量地区人口素质。地区在校大学生人数比重越大，旅游有效需求的概率越大，旅游业发展越好，预期符号为正。
地区等级公路密度（roaddensity）：赵东喜认为区域交通设施是入境旅游的重要因素，也是衡量目的地可进入性的基本指标，理论上应当把交通基础设施存量作为主要变量。毛润泽的研究发现，我国铁路营业里程只占到公路里程的5%，而内河航道里程所占份额较小。对于旅游业发展的交通基础设施来说，主要是省道以上的主要道路交通。因此，采用地区等级公路密度衡量地区道路状况。如果一个地区等级公路密度越高，说明旅游发展的基础较好，对旅游经济具有促进作用，预期符号为正。
地区经济发展水平（pergdp）：采用地区人均GDP（按消费物价指数折算为2000年不变价）的自然对数来衡量。一个地区经济发展水平越高，说明本地居民的旅游需求越旺盛，但是其需求可能是本地区的旅游需求，也可能是对其他地区的旅游需求，所以其系数符号不确定。
地区（旅游）投资水平（fnvest）：由于无法获得旅游建设投资的相关数据，采用地区固定资产投资占GDP的比重来代理。如果地区（旅游）投资水平越高，旅游经济发展水平越高，预期符号为正。
2.3数据说明
由于本文评估地级市进行“局改委”的效果，2000年以前，实践这一政策的地区较少，评估的意义并不大，到2001年后，进行“局改委”的地区越来越多。同时，旅游发展相关数据最新可以查询到2013年，因此笔者的考察范围为2000—2013年。由于西藏和新疆部分地级市的数据缺失严重，删掉相应地区，最后确定的研究样本为286个地级市。地级市的国内旅游收入和旅游人数的统计数据是从2002年开始统计，因此涉及这个数据的样本为2002—2013年，其他数据均为2000—2013年。
有关旅游经济发展的主要数据和大多数控制变量的数据来源于《中国城市统计年鉴》（2001—2014）、《中国区域经济统计年鉴》（2001—2014），部分统计数据来源于《中国统计年鉴》和《中国建设统计年鉴》。A级景区的数据来源于国家旅游局历年公布的A级景区名录，通过与相应景区归属地与地级市进行匹配。由于每个地区的A级景区在不断增加，同时景区等级是在不断提高的，因此，各个地区的旅游资源丰裕度是一个动态变化的数据。需要特别强调的是，本文的核心解释变量的构建是由笔者手工采集。具体做法：在百度搜索里输入每个地级市的“城市名+旅游局”，进入相应的网站或者相应的链接，查询旅游局的相关信息，如果具有旅游局的官网，并且运行正常，说明这个地区并未进行“局改委”；如果搜索结果发现有网页报道了这个地区“局改委”的新闻，那么链接网页查看相应信息，具体包括“局改委”的时间（具体到月份）。然后再采用“城市名+旅委（旅游发展委员会）”，进入相应的网站查看旅游发展委员会成立的时间，对之前的搜索结果进行佐证，完成上面工作后就能确定该地区是否进行“局改委”以及“局改委”的具体时间。根据这些数据，形成2000—2013年286个城市的面板数据。表1汇报了上述变量的描述性统计表，为了保证数据有效性并消除异常样本对检验结果的影响，对5个被解释变量采用1%分位数进行缩尾处理。
2.4模型的识别问题
进行双重差分法的前提是政策变化是一个准自然实验，即政策变量与因变量之间不存在自选择问题。从目前已实现“局改委”的地区来看（图1），全国286个地级市中（不包括西藏，新疆只考虑了乌鲁木齐和克拉玛依两市，地级市包括直辖市和副省级市），109个地级市已经完成了“局改委”，占到全部地级市的27.97%。如果只考虑我国70个主要旅游城市的子样本，从2001年杭州开始进行“局改委”到2016年，已有20个城市进行了“局改委”，占主要旅游城市的28.6%，进行“局改委”的城市占比与全样本的情况基本一致，并非旅游城市有更大的可能进行“局改委”，也就是说，并非只有旅游产业发展较好的地区进行了“局改委”。
在表1中，笔者采用双重差分的方法，对5个被解释变量在两个组之间的差异进行检验，结果发现，处理组和控制组的确存在显著差异。具体而言，双差分后，处理组比控制组均高出0.001～0.009，且均通过10%以上的显著性检验。说明两组之间存在显著的差异，采用双重差法进行考察是可行的。
3计量结果与讨论
3.1基准回归
根据式（1）的模型设定形式对变量参数进行估计，结果见表2。豪斯曼检验结果表明，固定效应优于随机效应。因此，表2中的4个模型均采用固定效应模型进行估计，并且为了克服模型可能存在的异方差问题和序列相关问题，采用聚类到地级市获得稳健性的标准误。表2结果显示，第（1）列和第（2）列的被解释变量为国内旅游收入的自然对数，第（1）列只控制时间固定效应（采用固定效应模型自动控制了地区固定效应，回归中不再报告）和“局改委”的虚拟变量，结果发现“局改委”的回归系数在10%的水平上显著为正，系数为1.835；第（2）列加入控制变量后，“局改委”的系数高度显著为正，系数为1.439。在平均意义上，如果一个地级市进行“局改委”后，其国内旅游收入将提高1.439%～1.835%。控制变量中，旅游资源丰裕度、第三产业结构、地区在校大学生比重和地区人口密度均显著为正，与预期一致。地区等级公路密度的系数为正，但不显著。地区投资水平的系数为负但不显著；地区经济发展水平的系数显著为负，说明地区经济发展水平较高的地区，国内旅游收入反而越低，其原因在于，经济发达的地区并不依赖旅游业的发展，且经济发展水平高的地区旅游资源不一定丰富，旅游收入并不一定高。
第（3）列和第（4）列的被解释变量为国内旅游收入的增长率，第（3）列只控制时间固定效应和“局改委”两个因素，“局改委”的回归系数在5%的水平上显著为正，系数为24.991；第（4）列加入控制变量后，“局改委”的系数在在10%的水平上显著为正，系数为20.421。说明平均意义上，如果一個地区进行“局改委”，其国内旅游收入将提高20个百分点以上。在控制变量中，旅游资源丰裕度、地区在校大学生比重的系数显著为正，与预期一致；其余变量与预期存在一定的差异，其原因在于影响旅游收入增长的因素与影响旅游收入的因素并不一致，所以只有部分变量显著。
3.2稳健性检验
表3汇报了均采用固定效应模型的3组6个稳健性检验的回归结果。第（1）列和第（2）列考察“局改委”对国内旅游人数的影响，第（1）列只考虑“局改委”和时间固定效应，“局改委”的系数高度显著为正，系数为11.285；第（2）列考虑控制变量后，“局改委”的系数为8.743，仍然高度显著为正；说明“局改委”的确促进地区国内旅游人数的增加，平均而言，如果一个地级市进行了“局改委”，国内旅游收入将提高8.7%～11.3%；与基础回归相比，“局改委”对旅游人数影响更大，说明“局改委”后，旅游发展委员会可以整合资源，加大宣传力度，吸引更多国内旅游者的到访，但由于采用各种优惠政策，对旅游收入增长贡献略小。控制变量中，旅游资源丰裕度、第三产业占比、地区在校大学生人数、地区人口密度和地区等级公路密度的系数均显著为正。地区投资水平的系数为负，只有地区经济发展水平通过10%的检验，与基准回归基本一致。
第（3）列和第（4）列考察“局改委”对旅游外汇收入的影响。第（3）列只考虑“局改委”和时间固定效应，“局改委”的系数高度显著为正，系数为17.242；第（4）列加入控制变量后，“局改委”的系数为14.123，通过5%的检验，说明“局改委”后的确促进旅游外汇收入的增加；平均而言，如果一个地级市进行了“局改委”，旅游外汇收入将提高14.1%～17.2%；控制变量中，旅游资源丰裕度、第三产业占比、在校大学生人数占比、地区人口密度、等级公路密度和地区投资水平的系数为正，只有地区经济发展水平通过10%的检验。
第（5）列和第（6）列考察“局改委”对境外旅游人数的影响。第（5）列“局改委”系数为0.174，高度显著为正；在控制相关因素后，第（6）列“局改委”的系数为0.083，通过5%的检验，说明“局改委”后的确促进境外旅游人数的增加；平均而言，如果一个地级市进行了“局改委”，旅游外汇收入将提高0.08%～0.17%；对比来看，“局改委”后，境外旅游人数的增长远小于旅游外汇收入，说明旅游发展委员会成立后，旅游境外宣传并没能产生较大改观，对境外旅游者的吸引力有限，但可以通过改善旅游服务水平，提升入境旅游者消费意愿。控制变量的回归系数与第（2）列和第（4）列基本一致。
3.3选择性偏误分析
基于DID方法，笔者对“局改委”对地区旅游经济增长的影响进行了分析。但分析之前需要考虑进行“局改委”的地区是否存在选择性偏误的问题，即旅游业发展较好的地区，更趋向于进行“局改委”。为了规避这个问题，笔者采用下面计量方法进行检验，基本思路如下：由于地级市“局改委”是0和1之间进行选择，那么采用Probit模型分析旅游经济发展对“局改委”的影响。在2013年，选择“局改委”的地区较多，以2013作为截面进行分析，表4汇报了相应的回归结果。在5个模型中，笔者采用前文分析中代表旅游经济增长的5个被解释变量分别作为解释变量，结果显示，5个回归结果均不显著，说明并非是旅游经济发展好的地区更愿意“局改委”。因此，排除选择性偏误的可能。
同时，在表4中，笔者还发现，旅游资源丰裕度、第三产业比重、地区投资水平均显著为正，说明旅游资源禀赋高、第三产业占比高、地方投资水平高的地区更愿意“局改委”；但地区在校大学生人数占比高的地区，更不愿意“局改委”，可能的原因是，旅游业是劳动密集型的产业，其受教育程度并不需要太高，而大学生占比较高的地区，更愿意通过大学生发展一些更技术密集型产业。地区经济发展水平和地区人均道路面积对是否“局改委”影响并不显著。综合来看，旅游资源禀赋高、第三产业占比高、投资水平高，但旅游发展相对滞后的地级市更愿意实施“局改委”，而地区大学生占比越高，更趋向于发展技术密集型产业，对劳动密集型的旅游业积极性相对不高，“局改委”意愿不强烈。
3.4机制分析
上文的分析已表明，“局改委”的确促进了旅游业的发展，并且“局改委”不存在选择偏误。那么，地区进行“局改委”后到底是如何影响旅游经济增长的呢？下面笔者对本文所涉及的控制变量进行分析，具体分析策略是将“局改委”对7个控制变量进行回归。在表5中，笔者只考虑“局改委”和时间固定效应，采用固定效应模型，并对地区进行聚类得到稳健性的标准误。结果显示，“局改委”对地区旅游资源丰裕度、地区等级公路密度和地区第三产业占比具有显著的促进作用，而对其他变量影响为正，但并不显著。因此，可以得到初步的结论：地区“局改委”后，可以对地区的旅游资源进行优化配置，将地区积极组织本地区的旅游景区申请更高一些的A级景区，而同时改善本地区的交通基础设施，最后提高本地区第三产业的占比和提高地区人均收入水平。
以上分析表明，“局改委”主要是通过提升地区旅游资源禀赋来促进旅游产业的发展。结合地区旅游经济发展的实际情况，则主要表现为提升了旅游资源的数量和质量，增加了旅游资源的利用效率。具体而言，“局改委”的作用主要表现在以下两个方面：
第一，“局改委”增强了部门间的管理联动，提升了地区旅游资源整合能力。以往的旅游局项目审批权利有限，对于跨部门旅游项目的开发没有完全自主权，需要部门间协调配合。而同级部门间级别对等，利益关系不统一，因而往往相互掣肘，旅游项目启动效率低下。而消费者对旅游产品的偏好往往具有一定的可变性，对于某种类型的旅游产品忠诚度不高，且国际国内市场旅游景点竞争激烈，缓慢的项目开发进程很有可能使得旅游产品的推出错过黄金时期，从而收效有限，甚至可能由于项目开展缓慢，而市场预期最佳旅游产品的推出时间已过，主观上停止跨部门项目的启动。更有甚者，由于前期跨部门协调的低效和困难，旅游局即便有很好的旅游项目规划，也会由于对沟通失败结果的预期而搁置商讨与实施。而当旅游局升格为旅游发展委员会时，便具备了在各部门间协调旅游项目开发、优化等工作的能力。这一能力的提升不但可以增强跨部门旅游项目的启动与实施效率，使得旅游产品的面世比过去具有更好的时机，从而在短期内提升旅游产品的绩效，而且还能化解跨部门合作失败的悲观预期，激活旅游产品和项目的创新活力，從而可以长期促进旅游业的发展。当敏锐的市场需求洞察力遇上高效的项目执行力时，旅游市场的绩效就能显著提升。
第二，“局改委”提升了市场联合整治能力，加强了景区形象推广。旅游产业的发展除了与自身旅游资源的禀赋有关之外，还与资源的声誉息息相关。具备相似偏好和收入水平的群体形成的关系网络对旅游资源声誉具有重要影响。个体良好的旅游体验在其关系网络中的传播能够提高旅游资源的声誉，而不愉悦的旅游体验则会降低旅游资源在其关系网络中的声誉。造成不愉悦旅游体验的一个重要原因是旅游产业中存在的不规范行为。很多不规范行为超出了旅游局的治理权限，而同级部门的不作为或低效率处理等给游客带来的损失就会转化为以大量游客为中心的关系网络的不满，甚至是社会舆论的坏口碑，最终受损的是当地的旅游产业。而“局改委”之后，旅游发展委员会对部门间涉及旅游问题的事宜可以充分协调和调动，可以对容易造成当地旅游产业发展不利的事件做出快速反应，最大程度地降低消极影响。而对于旅游产业中存在的不规范问题，委员会还可以通过协调相关部门进行更有力的监管，提供更严厉的处罚措施来降低景区人员与游客之间可能发生的摩擦，从而减小游客不愉快体验的概率，实现景区的长足发展。
4主要结论与政策建议
随着人均收入水平的增加，人们的旅游需求不断提升，我国的国内旅游和国际旅游的发展都进入黄金期。但在我国旅游业的发展历程中，制度变迁的背景和具体制度安排并没有固定的形式。针对这一系列普适性的制度变迁，也没有相关研究对其效果进行评估。本文注意到了这一现状，率先探讨了这一问题。笔者将实施“局改委”的地级市作为处理组，将未实施“局改委”的地级市作为控制组，采用双重差法对“局改委”这一制度变迁进行评估。研究发现：第一，从平均意义上来看，完成“局改委”后的地级市比未进行“局改委”的地级市具有更高的旅游经济发展水平，包括更高的国内旅游收入，更高的国内旅游收入增长率，更多的国内旅游人数，更高的旅游外汇收入和更多的境外旅游人数，即“局改委”显著提高了地级市的旅游经济增长；第二，Probit模型结果显示，旅游经济的发展水平与是否进行“局改委”之间的关系并不显著，而旅游资源禀赋、地区产业结构与进行“局改委”之间存在显著的正向关联；第三，“局改委”对旅游经济增长的影响机制主要是地区通过提高本地旅游资源禀赋，从而提升地区旅游产品的供给数量和质量，进而提升旅游产业的增长。
“局改委”作为一项旅游业发展的制度设计，一方面有利于地方政府实现对本地旅游资源的优化配置，调动区域内相关部门和各级政府发展旅游产业的积极性，加快跨部门旅游项目的启动与实施，在短期内提升旅游产品的绩效，同时，化解跨部门合作失败的悲观预期，激发旅游产品和项目的创新活力，实现长期促进旅游业的发展的作用。另一方面，除了有利于加大营销推广力度、吸引更多游客之外，还能增强地方政府对旅游行业的监管力度，改善旅游企业的服务质量，提升游客的旅游体验，从而增强在当地旅游消费的欲望。因此，笔者认为，“局改委”是一个较为合理的制度设计，但并不是每个地区都需要“局改委”。首先，需要考虑本地区的旅游资源禀赋，是否具有较为突出的旅游资源，是否可以将旅游业作为本地区的支柱产业。研究结果表明，如果当地旅游资源禀赋具有较大的提升空间，而且现有体制对地区旅游业发展存在阻碍作用，那么该地区就有必要进行“局改委”。其次，“局改委”并非一定能够带来旅游业的快速增长，本研究只能在平均意义上给出定论，只有地区旅游发展委员会充分发挥其在旅游资源调节中的协调作用，提高旅游资源的配置水平，才能有效促进当地旅游业的发展。
[责任编辑：吴巧红；责任校对：王玉洁]
