市辖区机关事业单位人员现况及对策研究
王可竣
市辖区政府作为地级市的派出机构，与县（市）相比，存在功能定位不明晰、职责权限不健全、人员编制总量少等问题，随着行政管理体制改革不断深化，特别是近年来“放管服”改革的深入推进，中央、省、市级权力下放的力度越来越大，市辖区与县（市）一样，作为最基层的权力承接单位，工作量成倍增大，加之安全生产监管、环境保护、维稳等责任均实行属地负责，对基层的人力、物力、财力提出了新的要求。但目前的状态是，市辖区与县（市）相比，承担的工作任务基本对等，甚至在城市管理、维护稳定等方面比县（市）工作任务重，但人员编制总量平均只有县（市）的60%，存在较大缺口。
B区作为A市的老城区，以上问题比较突出，特别是在财政供养人员只减不增的大背景下，如何科学合理地配置机关事业单位人员结构，发挥机构编制资源的最大效益，成了摆在区级机构编制部门面前的一项紧迫课题。本文力图通过对B区机关事业单位人员现状的分析，并对今后五年人员变化趋势进行预测，为区级机关事业单位人员编制管理提供参考。
一、全区人员情况分析
（一）机关事业单位人员情况概述
B区2013年初实有人员6673人，到2017年实有财政供养人员5574人（含医疗卫生系统280人）。共计减少1099人，平均每年净减少220余人（区领导及2017年即将退休人员不列入范围）。
其中男性2819人，占比50.1%；女性2755人，占比49.9%。按年龄段分布如图所示：
1、增员情况。从2013年以来，B区每年新进入人员分别为112人、112人、69人、99人，年均进入98人。其中：
2013年考录77人、调入19人、军转安置12人、其他4人；2014年考录83人、调入13人、军转安置12人、其他4人；2015年考录68人、军转安置1人；2016年考录83人、调入7人、军转安置1人、其他8人（其中调入包含调入、人才引进）。
2、减员情况。自2013年以来，B区每年减少人员人别为228人、191人、189人、212人，年均减人205人。其中：
2013年退休181人、辞职4人、死亡10人、調出33人；2014年退休146人、辞职11人、死亡1人、调出26人、其他7人；2015年退休128人、辞职19人、死亡3人、调出24人、其他15人；2016年退休177人、辞职16人、死亡5人、调出14人（其中辞职包含辞职、解聘、开除）。
非自然减员。从2013年以来每年平均净减人107人。扣除退休后每年非自然减员分别47人、45人、61人、35人，年均47人。
自然减员。未来5年，B区自然减员（退休）分别247人（男163人，女84人）、194人（男92人，女102人）、170人（男78人，女92人）、163人（男69人，女94人）、199人（男86人，女113人）。
加入非自然减员，预计减员人数为294人、241人、217人、210人、246人。
3、人数预测。未来五年B区机关事业单位人数（扣除每年减员数额，加入每年新增人员数量）为5378人、5137人、4920人、4710人、4464人。
（二）区直机关事业单位人员情况
1、基本情况。区直机关事业单位共计2251人，其中男性1562人，占比69.4%；女性689人，占比30.6%。按年龄段分布如图所示：
2、学历情况。男性学历大多数为大专及以上，共1252人，占比80.0%；女性学历大多数为大专及以上，共620人，占比90.0%。女性学历略优。按学历分布如图所示：
3、级别情况。男性大多数为科员，共973人，占比62%（男性）；女性大多数为科员，共549人，占比80%（女性）。女性干部比例略少。
（三）街道机关及站所人员情况
1、基本情况。街道机关站所共计385人，其中男性219人，占比56.9%；女性166人，占比43.3%。按年龄段分布如图所示：
男性人数随年龄的增长人数增大，女性人数随着年龄增长基本一致，表明近几年街道机关站所新进入女性较多。
2、学历情况。男性学历大多数为大专及以上，共173人，占比79.0%；女性学历大多数为大专及以上，共147人，占比88.6%。女性学历整体比男性略高，且在高学历阶段，女性要明显优于男性。按学历分布如图所示：
3、级别情况。男性大多数为科员，共156人，占比71%（男性）；女性大多数为科员，共139人，占比84%（女性）。女性干部比例略少。
（四）教育系统人员情况
1、基本情况。教育系统人员共计2658人，其中男性925人，占比34.8%；女性1733人，占比65.2%。按年龄段分布如图所示：
男性人数随年龄的增长人数增大，女性人数随着年龄增长基本一致。女性人数在各年龄段明显要高于男性，且随着年龄的不断下探，男女比例失衡越发严重。
2、学历情况。男性、女性学历以大专及大学为主，但是女性学历整体比男性略高，且在高学历阶段，女性要明显优于男性。按学历分布如图所示：
3、职称情况。男性最多的为一级教师，共425人；女性最多的为二级教师，共773人。高级教师中男性为93人，女性为42人，男性明显高于女性。
二、问题分析
一是人员总量减少比较大。2012年至2017年，B区严格执行上级关于控编减编的有关政策，有效控制了机构编制的增长，加之行政管理体制改革和事业单位改革的不断推进，全区机关事业单位人员累计减少1099人，平均每年净减少220余人，人员减少数量比较大。但另一方面，随着新形势、新常态下工作任务的不断加大，工作复杂性和难度逐步增加，出现了人员的供需矛盾加剧。一方面机关事业单位对高素质、高学历、低年龄人员需要不断增加，另一方面机关事业单位人员存量不断减少，加之受福利待遇、工作环境、晋升渠道等影响，区级留不住人才，每年大量的年轻干部通过考录、遴选等调往上级。部分单位出现了电脑无人懂、系统无人会等现象，导致日常工作无法高效高质开展。
二是人员结构性比例失调。性别比例有些失衡，在全区5574人中，男性2819人，占比50.1%；女性2755人，占比49.9%。据统计，2002-2017期间B区招考录用的机关事业单位人员中，男女比例基本在3：7，女性远远大于男性。
考虑到全国男女比例失衡和男性与女性工作的特殊情况，我们引入“机关事业单位男女比例指数”的概念。
“机关事业单位男女比例指数”P，表示为：
当P=1时候表示机关事业单位男女比例绝对均衡；
当P>1时表示机关事业单位男女比例失衡，且男性占比略大；
当P<1时表示机关事业单位男女比例失衡，且女性占比略大。P偏离1的程度越大表明男女比例失衡的越大。
经过计算得知P=0.832，表明男性比例较小，男女比例失衡。
各年龄段人员比例有些失调，部分年龄段人数较多，部分年龄段人数很少，造成年齡断档的情况；女性在学历上明显优与男性，但是在职务、职称方面又明显劣与男性。
三是人员学历水平不够高。全区人员虽然以大专及大学为主，但70%为在职取得的第二学历，同时低层次学历人员数量仍较多，研究生以上高层次人才较少，且存在男女数量差距较大的情况。
三、对策建议
一是加大用编进人的力度。适当加大用编进人的力度，在保证财政供养人员只减不增的前提下，通过加大招考录用计划数，优化机关事业单位人员年龄、学历结构；同时，逐步拓宽用编进人的渠道，通过探索建立高层次人才专项编制等办法，有针对性地加大高层次人才引进力度，对引进的高层次人才实行专项管理。
二是大力推行政府购买服务。结合行政审批制度改革、事业单位分类改革、部门“三定”等途径，进一步梳理各部门工作职责，将后勤服务性、业务保障性、技术性、程序性、阶段性以及其它非涉密的工作与核心业务工作剥离，打包后通过政府购买服务的方式交由社会力量承担，既避免机关事业单位人力资源的浪费，又可将在编人员的精力放到核心业务上来。
三是加强人员培训培养。通过“上派下挂”“联合培训”等多种办法，借助党校、高等院校等培训力量，科学制定培训、培养计划，定期对机关事业单位人员进行专业、定向的培训，补充机关事业单位亟需的专业知识和技能，解决本领恐慌，降低对人员数量的需求。
四是推进大部门制改革。目前机构设置方面，一定程度上存在着“小、散、重”问题，以B区为例，受总量限制，许多部门核定编制只有三、四名，除去领导职数，只有一至两名工作人员，作为一个独立的部门，要承担后勤服务、文书材料、财务、党务群团以及各类活动等辅助性工作，根本没有力量去开展核心业务。必须大力推进大部门制改革，把职能相近、职责交叉的部门合并设置，组建大部门，减少辅助性、程序性事务，将主要力量放到核心业务工作上，最大限度减少不必要的财政支出和人力浪费。□作者单位：潍坊市潍城区编办E：WHG
关键词：市辖区 机关事业单位 机构编制管理 对策研究
市辖区政府作为地级市的派出机构，与县（市）相比，存在功能定位不明晰、职责权限不健全、人员编制总量少等问题，随着行政管理体制改革不断深化，特别是近年来“放管服”改革的深入推进，中央、省、市级权力下放的力度越来越大，市辖区与县（市）一样，作为最基层的权力承接单位，工作量成倍增大，加之安全生产监管、环境保护、维稳等责任均实行属地负责，对基层的人力、物力、财力提出了新的要求。但目前的状态是，市辖区与县（市）相比，承担的工作任务基本对等，甚至在城市管理、维护稳定等方面比县（市）工作任务重，但人员编制总量平均只有县（市）的60%，存在较大缺口。
B区作为A市的老城区，以上问题比较突出，特别是在财政供养人员只减不增的大背景下，如何科学合理地配置机关事业单位人员结构，发挥机构编制资源的最大效益，成了摆在区级机构编制部门面前的一项紧迫课题。本文力图通过对B区机关事业单位人员现状的分析，并对今后五年人员变化趋势进行预测，为区级机关事业单位人员编制管理提供参考。
一、全区人员情况分析
（一）机关事业单位人员情况概述
B区2013年初实有人员6673人，到2017年实有财政供养人员5574人（含医疗卫生系统280人）。共计减少1099人，平均每年净减少220余人（区领导及2017年即将退休人员不列入范围）。
其中男性2819人，占比50.1%；女性2755人，占比49.9%。按年龄段分布如图所示：
1、增员情况。从2013年以来，B区每年新进入人员分别为112人、112人、69人、99人，年均进入98人。其中：
2013年考录77人、调入19人、军转安置12人、其他4人；2014年考录83人、调入13人、军转安置12人、其他4人；2015年考录68人、军转安置1人；2016年考录83人、调入7人、军转安置1人、其他8人（其中调入包含调入、人才引进）。
2、减员情况。自2013年以来，B区每年减少人员人别为228人、191人、189人、212人，年均减人205人。其中：
2013年退休181人、辞职4人、死亡10人、調出33人；2014年退休146人、辞职11人、死亡1人、调出26人、其他7人；2015年退休128人、辞职19人、死亡3人、调出24人、其他15人；2016年退休177人、辞职16人、死亡5人、调出14人（其中辞职包含辞职、解聘、开除）。
非自然减员。从2013年以来每年平均净减人107人。扣除退休后每年非自然减员分别47人、45人、61人、35人，年均47人。
自然减员。未来5年，B区自然减员（退休）分别247人（男163人，女84人）、194人（男92人，女102人）、170人（男78人，女92人）、163人（男69人，女94人）、199人（男86人，女113人）。
加入非自然减员，预计减员人数为294人、241人、217人、210人、246人。
3、人数预测。未来五年B区机关事业单位人数（扣除每年减员数额，加入每年新增人员数量）为5378人、5137人、4920人、4710人、4464人。
（二）区直机关事业单位人员情况
1、基本情况。区直机关事业单位共计2251人，其中男性1562人，占比69.4%；女性689人，占比30.6%。按年龄段分布如图所示：
2、学历情况。男性学历大多数为大专及以上，共1252人，占比80.0%；女性学历大多数为大专及以上，共620人，占比90.0%。女性学历略优。按学历分布如图所示：
3、级别情况。男性大多数为科员，共973人，占比62%（男性）；女性大多数为科员，共549人，占比80%（女性）。女性干部比例略少。
（三）街道机关及站所人员情况
1、基本情况。街道机关站所共计385人，其中男性219人，占比56.9%；女性166人，占比43.3%。按年龄段分布如图所示：
男性人数随年龄的增长人数增大，女性人数随着年龄增长基本一致，表明近几年街道机关站所新进入女性较多。
2、学历情况。男性学历大多数为大专及以上，共173人，占比79.0%；女性学历大多数为大专及以上，共147人，占比88.6%。女性学历整体比男性略高，且在高学历阶段，女性要明显优于男性。按学历分布如图所示：
3、级别情况。男性大多数为科员，共156人，占比71%（男性）；女性大多数为科员，共139人，占比84%（女性）。女性干部比例略少。
（四）教育系统人员情况
1、基本情况。教育系统人员共计2658人，其中男性925人，占比34.8%；女性1733人，占比65.2%。按年龄段分布如图所示：
男性人数随年龄的增长人数增大，女性人数随着年龄增长基本一致。女性人数在各年龄段明显要高于男性，且随着年龄的不断下探，男女比例失衡越发严重。
2、学历情况。男性、女性学历以大专及大学为主，但是女性学历整体比男性略高，且在高学历阶段，女性要明显优于男性。按学历分布如图所示：
3、职称情况。男性最多的为一级教师，共425人；女性最多的为二级教师，共773人。高级教师中男性为93人，女性为42人，男性明显高于女性。
二、问题分析
一是人员总量减少比较大。2012年至2017年，B区严格执行上级关于控编减编的有关政策，有效控制了机构编制的增长，加之行政管理体制改革和事业单位改革的不断推进，全区机关事业单位人员累计减少1099人，平均每年净减少220余人，人员减少数量比较大。但另一方面，随着新形势、新常态下工作任务的不断加大，工作复杂性和难度逐步增加，出现了人员的供需矛盾加剧。一方面机关事业单位对高素质、高学历、低年龄人员需要不断增加，另一方面机关事业单位人员存量不断减少，加之受福利待遇、工作环境、晋升渠道等影响，区级留不住人才，每年大量的年轻干部通过考录、遴选等调往上级。部分单位出现了电脑无人懂、系统无人会等现象，导致日常工作无法高效高质开展。
二是人员结构性比例失调。性别比例有些失衡，在全区5574人中，男性2819人，占比50.1%；女性2755人，占比49.9%。据统计，2002-2017期间B区招考录用的机关事业单位人员中，男女比例基本在3：7，女性远远大于男性。
考虑到全国男女比例失衡和男性与女性工作的特殊情况，我们引入“机关事业单位男女比例指数”的概念。
“机关事业单位男女比例指数”P，表示为：
当P=1时候表示机关事业单位男女比例绝对均衡；
当P>1时表示机关事业单位男女比例失衡，且男性占比略大；
当P<1时表示机关事业单位男女比例失衡，且女性占比略大。P偏离1的程度越大表明男女比例失衡的越大。
经过计算得知P=0.832，表明男性比例较小，男女比例失衡。
各年龄段人员比例有些失调，部分年龄段人数较多，部分年龄段人数很少，造成年齡断档的情况；女性在学历上明显优与男性，但是在职务、职称方面又明显劣与男性。
三是人员学历水平不够高。全区人员虽然以大专及大学为主，但70%为在职取得的第二学历，同时低层次学历人员数量仍较多，研究生以上高层次人才较少，且存在男女数量差距较大的情况。
三、对策建议
一是加大用编进人的力度。适当加大用编进人的力度，在保证财政供养人员只减不增的前提下，通过加大招考录用计划数，优化机关事业单位人员年龄、学历结构；同时，逐步拓宽用编进人的渠道，通过探索建立高层次人才专项编制等办法，有针对性地加大高层次人才引进力度，对引进的高层次人才实行专项管理。
二是大力推行政府购买服务。结合行政审批制度改革、事业单位分类改革、部门“三定”等途径，进一步梳理各部门工作职责，将后勤服务性、业务保障性、技术性、程序性、阶段性以及其它非涉密的工作与核心业务工作剥离，打包后通过政府购买服务的方式交由社会力量承担，既避免机关事业单位人力资源的浪费，又可将在编人员的精力放到核心业务上来。
三是加强人员培训培养。通过“上派下挂”“联合培训”等多种办法，借助党校、高等院校等培训力量，科学制定培训、培养计划，定期对机关事业单位人员进行专业、定向的培训，补充机关事业单位亟需的专业知识和技能，解决本领恐慌，降低对人员数量的需求。
四是推进大部门制改革。目前机构设置方面，一定程度上存在着“小、散、重”问题，以B区为例，受总量限制，许多部门核定编制只有三、四名，除去领导职数，只有一至两名工作人员，作为一个独立的部门，要承担后勤服务、文书材料、财务、党务群团以及各类活动等辅助性工作，根本没有力量去开展核心业务。必须大力推进大部门制改革，把职能相近、职责交叉的部门合并设置，组建大部门，减少辅助性、程序性事务，将主要力量放到核心业务工作上，最大限度减少不必要的财政支出和人力浪费。□作者单位：潍坊市潍城区编办E：WHG
关键词：市辖区 机关事业单位 机构编制管理 对策研究
