我国农村公共产品供给研究综述
李英哲 张玉周
[摘 要]国内学术界对我国农村公共产品需求与供给问题进行了大量的实证与规范研究,形成了许多新颖的观念和有益的结论,认为:我国现行农村公共产品供给总量不足,结构失衡,供给效率低下,且有失公平;为此应改革和完善财政管理体制,构建统筹城乡的农村公共产品供给制度,完善农村公共产品供给的决策机制,加强供给机制创新。但对不同地区供给模式的选择、农村公共产品的消费阻力等方面的研究不足,学界应当给予足够的关注。
[关键词]农村公共产品;供给体制;供给模式;统筹城乡
[中图分类号]F323.89[文献标志码]A
一、对农村公共产品内涵的界定
1.农村公共产品的定义
研究农村公共产品问题,首先要理解其定义,严格界定其内涵。张军[1]、雷原[2]等认为,农村公共产品是由消费的非排他性和供给的连带性定义的。叶兴庆[3]、黄志冲[4]、陶勇[5]认为,农村公共产品是区别于城市公共产品,农业、农村或农民生活共同需要的、具有一定典型特征的物品或服务。冯海波等[6]认为,农村公共产品是相对于由农民或其家庭消费的私人物品而言的,是由当地农村社区居民参与共享的产品。杨卫军等[7]则认为,农村公共产品是指相对于农民的私人产品而言,用于满足农村公共需要,具有不可分割性、非竞争性、非排他性的产品。可见,各位学者多是基于萨缪尔森1954年对公共产品“效用的不可分性、消费的非排他性和非竞争性”的经典解释来定义农村公共产品的。
总结上述定义,农村公共产品是指在农村地域范围内为农民、农村和农业发展所提供的具有非排他性、非竞争性和收益外溢性物品或服务的总称。
2.农村公共产品的分类
(1)农村公共产品按照消费的非竞争性、收益排他性以及外部性的大小,可分为农村纯公共产品和农村准公共产品。农村纯公共产品是指在消费过程中具有完全非竞争性和非排他性的产品,如农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农业基础科学研究、大江大河治理、农业信息系统构建、农业环境保护等。然而,现实中的绝大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在的。农村准公共产品是指介于纯公共产品与私人产品之间、在消费过程中具有不完全非竞争性和非排他性的产品。于奎[8]根据准公共产品的性质,将其分为三类:一是接近于纯公共产品的准公共产品,如农村社会保障、农村义务教育、农村公共卫生、电力设施、小流域防洪防涝设施建设、农业科技成果推广等;二是中间性准公共产品,如农村医疗、乡村道路建设、农村职业教育、水利设施等;三是接近于市场产品的准公共产品,如实用型技术的农业科技、农村文化娱乐及体育设施、农村自来水工程等。(2)根据公共产品服务范围的大小,公共产品通常又可分为全国性的(跨省、跨流域、跨行业的)公共产品、地区性的(省级、市级、县级、乡级)公共产品和社区性的(村级)公共产品。(3)根据农村公共产品的用途或服务对象,可以将其分为生产所需要的公共产品和生活所需要的公共产品。
二、我国现行农村公共产品供给存在的问题及其原因
1.农村公共产品供给总量不足
在这个问题上,主要有以下几种观点:(1)公共产品供给的财政体制不合理。贾康等[9]认为,1994年实行分税制改革后,省以下的市、县迟迟不能实质性地进入分税制轨道,政府间财权、事权不相呼应的问题加大,财权重心上移、事权重心下移,基层政府财力弱化,再加上转移支付制度不健全,这些都是农村公共产品供给不足的主要体制性诱因。寇铁军等[10]认为,政府间财权、事权的非均衡性以及工农业发展模式的非均衡性,导致农村公共产品供给匮乏。(2)农村公共产品供给财力有限。熊巍[11]认为,一方面,我国分税制具有的制度缺陷使得乡镇财政收入极其有限,而且市、县、乡的转移支付缺少监督,乡镇政府取得的转移支付数额很少;另一方面,我国农业基础设施严重不足,而多年来国家对农业基本建设的投入数额始终偏低,我国财政支农支出徘徊不前。何菊芳[12]认为,免征农业税使县乡财政经费不足,从而对农村公共产品供给带来一定困难。(3)农村公共产品供给制度缺失。叶兴庆[3]认为,现行的财政体系中,乡镇财政的支出范围非常有限,乡镇范围内的部分公共事业和村范围内的全部公共事业并没有纳入公共收支范围,因而乡以下的大部分公共产品属于制度外供给。于丽敏[13]、寇铁军等[10]认为,优先发展重工业的非均衡发展模式、城乡分割的二元经济结构及其派生的制度安排,导致农村公共产品供给制度缺失。贾康等[14]认为,农村公共产品的提供与生产机制未跟上市场经济进程及缺乏创新,导致供给不足。
2.农村公共产品供给结构失衡
叶兴庆[3]认为,公共产品供给决策程序不尽合理,无法反映乡村基层内部的真实需求。陶勇[5]对此作了进一步阐述:现阶段农村公共产品的供给,不是根据农村地区的真正需求来决定,而是根据地方决策者的政绩和“利益”的需要来决定。决策者热衷于投资一些见效快、易出“政绩”的短期公共项目,热衷于新建公共项目,热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品。冯海波等[6]认为,由于农民作为委托人不能对政府行为进行有效约束,农村公共产品供给形成了“供给主导型”的决策机制,客观上造成农村公共产品供给与需求的错位。贾康[14]、寇铁军[10]等认为,“自上而下”的供给机制未形成农民充分参与公共产品供给决策的民主权利,农民缺乏有效的需求表达机制,导致农村公共产品供给中“过剩”与不足并存。
3.农村公共产品供给效率低下
张军[1]、叶兴庆[3]等认为,农村公共产品供给制度中,资金的筹措和使用监督成本高,公共资源被大量挤占挪用、挥霍浪费,导致公共资源使用效率低下。陶勇[5]认为,由于信息不对称、预算不完整和行政体制改革滞后等问题的困扰,农村公共资源使用过程往往缺乏有效的监督机制,导致农村公共资源和公共产品供给效率低下。熊巍[11]认为,由于我国农村公共产品自上而下的供给机制、乡镇财力匮乏、农民自身存在的文化特质等原因,现行农村公共产品供给效率低下。
4.农村公共产品供给有失公平
叶兴庆[3]认为,制度外公共产品的成本基本上是在农民中间平均分摊,收入水平越高的农民负担率就越低,这是一种具有累退效应的成本分摊机制。熊巍[11]认为,不仅制度外农村公共产品的成本分摊不公平,制度内同样存在成本分摊不公平的问题。农业税改革前是以田亩数和常年产量为计税依据,全额按同一比例计算征收,具有累退性,显然有失公平。现阶段我国农村公共产品供给存在两大不公:一是城乡不公,二是农村各地区间的不公。吴理财[15]认为,进城务工农民的公共产品供给不仅不足,还存在与城市居民待遇不同的不平等问题。
三、我国农村公共产品供给改革的思路
1.改革和完善财政管理体制
(1)合理划分政府间财权、事权关系。何菊芳[12]认为,财权划分要充分考虑基层政府提供公共产品的财力需求,以事权定财权。划分事权要按照受益范围和支付能力原则,而且对事权和责任的划分要有利于公共产品的配置。王国敏[16]认为,应当按照公共产品的类别和层次,科学合理地划分各级政府提供公共产品职能。整体性、全局性、长期性的农村公共产品的供给主要由中央政府提供,区域性的农村公共产品供给主要由省级政府提供,地方性的农村公共产品供给主要由地方政府提供,社区性的农村公共产品由农村自治组织和农民共同提供。(2)构建规范的政府间转移支付制度。何菊芳[12]认为,各级财政应尽快建立规范的转移支付制度,对于农村公共产品所需要的资金,要打破既得利益格局,实现转移支付均等化,保障对不同地区的最低限度的基础性公共产品的供给。孙开[17]认为,针对我国各地间发展程度差距较大和中央财力有限等实际情况,现阶段我国转移支付体系的规范与完善只能采取分类实施、分步实现的途径。寇铁军等[10]认为,在转移支付目标选择上,纵向平衡和均等化是最重要的两个目标。(3)改革税制。何菊芳[12]认为,取消农业税后,应当在城乡统一税制的原则下,设计适宜的新税制方案,防止在新旧政策和制度转换过程中形成政府管理上的真空。贾晓俊[18]认为,应在合理划分各级政府收入的基础上,进一步完善地方税体系建设,开征新的税种。另外,应赋予地方以对地方税种部分税收的立法权和征收权,以保证地方政府提供地方性公共产品的收入来源。
2.构建统筹城乡的农村公共产品供给制度
熊巍[11]认为,应坚持城乡一体化的政策导向,加大对农村公共产品的投入力度,改变重城市轻农村的支出政策。李秉龙等[19]认为,要改善贫困地区农村公共产品供给状况应选择均衡化的发展路径,第一阶段实现乡乡平衡,第二阶段实现城乡平衡,最终消除公共产品消费的城乡二元结构。李英哲[20]认为,要改变重城轻农非均衡的公共产品供给体制,必须坚持城乡供给统筹的原则,给农民以国民待遇,对城乡供给逐步实行统一筹划、统一政策和统一标准。
3.完善农村公共产品供给的决策机制
叶兴庆[3]认为,首先要建立公共产品的需求表达机制,使村或乡范围内多数人的需求意愿得以体现;其次,改革社区领导人的产生办法,乡村两级领导人应真正由社区内居民民主选举产生。雷原[2]、熊巍[11]认为,农村公共产品的供给应充分体现农民的意愿,实行农村公共产品的供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。贾晓俊[18]认为,应不断提高农民的民主意识和对公共事务的参与热情,当各方面条件成熟时,真正“自下而上”的农村公共产品决策程序才能建立。吴孔凡[21]认为,建立以农民需求为导向的农村公共产品供给决策机制,既要体现当前农村公共产品供给主要来自上级政府或部门的“自上而下”的特性,也要体现农村公共产品受益的地域性原则,由社区内农民按照“一事一议”的方式“自下而上”地自主选择所需的公共产品,实现“自上而下”与“自下而上”的有机结合。
4.加强农村公共产品供给机制创新
吴士健等[22]认为,农村纯公共产品应由政府提供;农村准公共产品由政府和农民混合提供;小范围受益的低级公共产品,可以考虑将农民组织起来,通过俱乐部的方式提供。熊巍[11]、李秉龙等[19]认为实行农村公共产品供给机制应不断创新,积极引进私人投资,构建多层次的公共产品供给结构。王奎泉[23]通过对现有农村公共产品供给中的政府主导型模式和政府诱导型模式分析认为,政府诱导型模式应是现阶段我国农村公共产品供给机制设计政府行为的最优选择,这种模式的有效运行,依靠供给的市场准入、产权改革、价格制度及激励等一系列制度政策的支持。宋敏[24]认为实行多中心供给体制是摆脱我国农村公共产品供给困境的合理选择,应允许消费者、提供者和生产单位在不同的综合层次混合和搭配运作,以实现农村公共产品在供给主体、资金安排及供给决策机制等方面的多中心运行。冯兴元等[25]认为,农村公共产品供给应按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则,营造市场化运行机制,吸引工商企业和社会资本参与到新农村建设中来。贾康等[9]认为,应重视农村公共产品供给的机制创新,并结合国情、省情、县情、乡情,积极探索在增加投入的同时“花钱买机制”,开拓低成本、高效率、与市场机制和公司部门伙伴合作(PPP)框架相连的新路径。
四、我国农村公共产品供给研究简评
农村公共产品供给状况的改善是解决“三农”问题、建设社会主义新农村、统筹城乡社会发展、构建和谐社会的重要保障。许多学者从不同的角度、采用不同的方法对这一问题进行研究,揭示了我国农村公共产品供求状况和造成这种状况的深层原因,并提出了解决这一问题的对策。这些研究成果为我们进一步解决农村公共产品的供给问题提供了研究基础,拓宽了视野和思路,但还存在不足之处。(1)缺乏对不同地区农村公共产品供给模式选择的研究。不同地区农民对农村公共产品有着不同的需求,这种强烈的地方色彩决定了统一供给模式的低效。因而,应当积极探索适合不同地区的供给模式,以实现农村公共产品有效供给。 (2)缺乏对农村公共产品消费阻力的研究。农民对农村公共产品的需求量虽然是不断增加的,但增加幅度究竟是怎样的?农民的公共产品需求弹性问题应当进入学者们的研究视角。在需求变化之后,农民即使有消费动机,也往往不能形成消费行为,其中的阻力有哪些、如何减少和消除这些阻力,以提高农村公共产品供给和消费的可持续性,也是必须研究的重要问题。(3)公共产品提供质、量、结构等是否与农民的需要相符的研究较少,是否与农民的税费支付相称的平衡性研究较少。为此急需在对农村公共产品供求均衡做全面分析和界定的基础上,建立一个农村公共产品次优供给的实证均衡模型,进一步探讨农村公共产品均衡的实现机制。(4)针对农村公共产品供给体制改革的配套改革研究较少。农村公共产品的供给制度改革需要相关的配套制度改革的配合,如财政转移支付制度、土地流转制度、乡镇机构的改革、村级公共产品自我供给制度的创新,以及建立农村公共物品供给监督机制等。在这些方面,学者应当给予足够的关注。
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