检察机关提起公益诉讼法律制度研究
关键词 检察机关 公益诉讼制度 公共利益
作者简介：许文煜，广东大同律师事务所，执业律师，研究方向：经济犯罪刑事辩护、建设工程纠纷、环境侵权纠纷。
中图分类号：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文献标识码：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.009一、现行法律规定及其制度设计特点
从《民事诉讼法》第五十五条第二款的规定可以看出，法律规定侵害特定领域社会公共利益，检察机关作为新增的起诉主体，可以在经过一定的诉前程序后，向法院提起民事公益诉讼。实践中，民事公益诉讼诉前程序通常采用公告形式，检察机关在履职中发现损害公共利益线索后，经立案审查发现可以提起民事公益诉讼，则在公开发行的刊物上发布公告，提醒有诉权的机关或组织提起诉讼，如在法定期限内没有机关或组织向法院提起诉讼，则视为其不提起诉讼，诉权转移给检察机关。检察机关以公益诉讼起诉人的身份，依法向法院提起民事公益诉讼。根据侵权损害客体不同，通常对违法行为人提出生态环境损害赔偿、消费类惩罚性赔偿以及赔礼道歉等诉讼请求。当有诉权的机关或组织自行提起公益诉讼时，检察机关可以采取支持起诉的方式，参与保护受损公共利益。设置诉前程序是为保障公众参与诉讼，依据公民共和主义和程序参与原则，支持鼓励法定机关和社会组织承担保护社会公共利益的职责使命，有利于激发政治社群的善和公开的善，促进社会健康有序发展，同时也体现了检察权的谦抑性，将提起诉讼与支持起诉有机结合，最大化守护国家利益和社会公共利益。
根据《行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，检察公益诉讼制度发挥检察权监督行政权有两种方式。首先，当检察机关发现行政机关在特定领域不作为或违法作为时，可以采用行政诉前检察建议的方式，向有监管职责的行政机关发出检察建议书，督促其履行相应职责。当行政机关未在法定期限内书面回复检察建议书上列明的事实、仍然逾期不履行或不全面履行职责，损害国家利益和社会公共利益时，检察机关可以依法向法院提起行政公益诉讼。实践中，行政诉前程序发挥了极大的作用，基本上行政机关收到检察机关的检察建议后，都会迅速整改、积极作为，只有非常少数的案件能进入到诉讼阶段，可见，督促履职检察建议作为行政诉讼的诉前程序和前置手段极大程度上节约了司法资源，避免案件进入诉讼程序，同样取得良好的法律效果。检察机关作为国家法律监督机关，拥有其他社会主体不具备的专业监督和法律监督职能，检察机关履行公益诉讼职能监督行政机关，和法院对行政行为的司法审查，无论从审查标准、审查程序等，都是相似的，是行政权力之外的一种专业的异体监督。通过督促履职检察建议和行政公益诉讼手段，检察公益诉讼制度充分为预防解决社会公益事件发挥积极作用。二、检察机关提起公益诉讼制度存在的问题
由于检察公益诉讼制度建立时间不长，相应制度规范存在缺失或粗梳，理论和实践中都存在一定的分歧，本文主要列举以下三个方面：
一是法定授权领域范围有限，其他领域公益受损问题难以列入检察监督视野。目前，除法定四个领域以外，还有《中华人民共和国英雄烈士保护法》授权检察机关对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的，可以提起民事公益诉讼。首先，党的十九届四中全会明确提出要拓展公益诉讼案件范围，为公益诉讼检察制度发展提供了崭新机遇。但上文中提到的民事诉讼法和行政诉讼法对检察公益诉讼适用范围规定的“等”字，究竟是“等内等”还是“等外等”，是开放式规范还是封闭式规范都还不明确，可以理解为立法机关为保障检察公益诉讼有序进行的同时，为进一步拓宽公益诉讼范围预留了空间。其次，进入新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境有更高水平要求，公益诉讼制度是一项为满足人民群众更丰富内涵的需求提供服务的法律业务，检察机关基于此更应当回应时代，以高度责任感和使命感积极履职，担当作为。
二是相关法律规定不够明确，检察机关办理公益诉讼案件从线索发现到调查取证等环节都缺乏明确办案指引。最高人民检察院发布的公益诉讼办案指南中规定，检察机关办理公益诉讼案件，应当是在履职中发现。目前，检察机关在内设机构改革后提出“四大检察、十大业务”齐头并进。履行职责可以理解为检察机关在履行批准或决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责过程中发现公益诉讼案件线索，但实践中，除了检察机关内部移送的线索外，更多依赖于新闻媒体曝光、公民举报、行政机关移送或者会同其他部门开展专项执法检查中获取的线索，从这类渠道中发现的线索能否视为检察机关履职中发现，有待法律明确。除此之外，民事公益诉讼保护的客体社会公共利益至今也没有准确定义，实践中通常指不特定多数人的利益，如何理解不特定，区分特定多数人利益和集体利益，急需法律法规明确指引。
三是案件结构不平衡，办案类型单一。最高人民检察院张军检察长在2019年工作报告中指出，“检察公益诉讼案件结构不合理，行政公益诉讼起诉案件偏少，支持社会组织提起民事公益诉讼仅87件”。从这段话可以看出，首先，检察机关提起公益诉讼，多采用直接提起民事公益诉讼的方式，在两高司法解释出台后，许多基层人民检察院办理了一批刑事附带民事公益诉讼案件，取得了一定成效。但是，也从另一方面体现出公益诉讼制度没有充分发挥有关机构和社会组织的起诉积极性，原本可以用行政权甚至是社会力量解决的问题，检察机关运用司法权介入，虽然有检察机关的专业性和强制力做背书，能够弥补行政执法的不足，但是成本较高。在此类案件中，大部分侵害社会公共利益的违法行为人都是倾倒固废、危废污染环境，销售假冒伪劣食品药品等，除了承担刑事责任外，还要承担高昂的生态损害赔偿费用或十倍惩罚性赔偿金，能执行到位的案件比较少。其次，行政公益诉讼起诉案件偏少，很大部分原因是行政机关在检察机关发出诉前程序检察建议之后就积极整改，真正在收到督促履职检察建议后仍不履职或怠于履职的非常罕见，这也是检察机关发挥诉前实现保护公益目的的最佳司法状态实践，但是，部分行政机关在整改一次后，没有形成常态化的机制，巩固整改成果，导致事后反弹问题时有发生。近年来，通过检察机关“回头看”工作发现的行政机关整改不到位导致国家利益和社会公共利益受损的仍有多起，这时检察机关便应当选择行政公益诉讼直接起诉，发挥其制度价值。最后，目前检察公益诉讼办案类型单一，从最高人民检察院公布的几批典型案例可以看出，各级检察机关主要集中办理生态环境和资源保护、食品药品安全领域公益诉讼案件，另外几个领域的案件办理非常少，等外领域案件更为罕见，创新意识不足。三、完善检察机关提起公益诉讼法律制度
检察公益诉讼工作不能松口气、歇歇脚，久久为功方能善做善成。当前，应当着力破解公益诉讼面临的普遍性困难和问题，完善相应法律制度。
一是授权检察机关开展法定领域外新领域案件探索。应充分发挥公益诉讼在化解社会主要矛盾，促進国家治理体系和能力现代化中的积极作用，从而使检察监督权得到深层次发挥。针对目前人民群众反映强烈的涉众型个人信息安全、城市公共安全、铁路轨道交通安全等领域，适当扩大公益诉讼受案范围，对社会关切的损害公益问题进行及时有效保护，通过不断积累办案实践，为健全完善立法提供依据。
二是完善公益诉讼配套法律法规。据统计，截至目前，全国已有13个省份的省级人大常委会出台支持检察机关加强公益诉讼办案工作的规范性文件，为检察机关提起公益诉讼提供制度支持和保障。大部分省市也都纷纷出台与检察公益诉讼制度的衔接机制，如行政执法与检察公益诉讼衔接机制、生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接机制等，以协同合作共同推动形成公益保护合力。检察机关应当在个案办理中寻找规律，与相关行政机关、社会组织等形成有关制度机制，逐级上报，推动最高人民检察院与最高人民法院联合出台相关司法解释，条件成熟，推动各项成果入法，为公益诉讼工作提供更加完善、明确的法律依据。
三是调整案件结构，充分发挥公益诉讼制度优势。加大力度办理国有财产保护领域、国有土地使用权出让领域行政公益诉讼案件，以及英烈保护领域民事公益诉讼案件。在充分调研，吸取各类社会主体意见的前提下，积极稳妥开展新领域案件探索，使检察公益诉讼实现办案领域全覆盖，实现办案类型多样化，充分发挥检察公益诉讼制度优势。
