行政公益诉讼线索来源困境与对策
巩庆智
摘要：行政公益诉讼作为一种新型诉讼模式，伴随着新一轮司法改革逐渐兴起。经过十余载的实践与探索，从目前结果上来看，检察机关提起行政公益诉讼的效果是显著的，但同时也暴露了案件线索发现及转化机制不畅、案件线索来源过窄等一系列问题。其中，线索问题便显得尤为重要。万事开“头”难，行政公益诉讼的“头”便是案件线索来源问题。甚至可以毫不夸张地说，无线索，便无行政公益诉讼。只有解决了案件线索来源的问题，行政公益诉讼才能得到进一步发展。
关键词：行政公益诉讼;检察机关;线索来源
中图分类号：D925.3文献标识码：A 文章编号：1003-2177（2020）21-0040-03
在整理近几年行政法学界对行政公益诉讼案件线索来源问题研究成果的基础上，通过对最高检公布的相关89起行政公益诉讼案例的分析，本文着重讨论以下几个问题：（1）目前行政公益诉讼案件线索来源的现状如何？（2）目前行政公益诉讼案件线索来源存在哪些问题？（3）如何扩宽行政公益诉讼线索来源渠道？由此，本文通过阶段性的、同一研究视角的方法，分析目前实践中行政公益诉讼案件线索来源的现状、问题和解决办法。一方面可以分析行政公益诉讼案件线索来源的未来发展方向，另一方面也可以为地方各级检察院的行政公益诉讼线索来源问题提供一种规范性指引，尽可能详尽地解决现阶段行政公益诉讼线索来源的各种问题。
1行政公益诉讼线索来源的现状
2014年，中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，并首次提出了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年，经全国人大常委会授权，最高人民检察院制定了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》），用以指导试点地区检察机关开展公益诉讼工作。据最高人民检察院公布，2019年，全国检察机关共受理案件线索141725件，同比上升3.4%。立案办理126912件，占受理数的89.6%，其中民事立案7125件，行政119787件，同比分别上升62.2%和10.1%。2020年1～9月，全国检察机关共立案办理公益诉讼案件109626件，同比上升19.4%。其中民事类立案10281件，占立案总数的9.4%，同比增加3.7個百分点;行政类立案99345件，占立案总数的90.6%，同比减少3.7个百分点。1～9月，全国检察机关共受理公益诉讼线索123379件，同比上升18%。一、二、三季度分别受理19459件、51330件、52590件，二、三季度环比分别上升163.8%、2.5%。
根据最高检公布的数据便不难发现，我国今年行政公益诉讼案件线索较比2019年有了些许的下降。这与今年疫情所带来的影响是密不可分的，各种问题层出不穷，而解决行政公益诉讼线索来源问题更是重中之重。
2司法实践中的线索来源方式
在简述了行政公益诉讼线索来源的现状后，本文接下来要分析目前司法实践中的线索来源方式。通过对89件最高检颁布案例的梳理，并结合现有的其他研究成果大致总结了现有的案件线索来源方式如下：（1）基于检察机关办理过的刑事案件获取的案件线索。（2）检察监督发现的案件线索。（3）通过检举控告获取的案件线索。（4）其他国家机关移交的案件线索。（5）通过媒体发现收集的案件线索。（6）自侦巡查发现的案件线索。（7）行政机关主动联合司法机关发现的案件线索。本文对每个案件来源方式所占的比例做了整理，如图1所示。
需要说明的一点是，在案例的选取范围上，本文选取了已知且自己能收集到的全部案例。之所以收集全部的案例，是基于以下几点理由：第一，行政公益诉讼“诞生”较晚，案例较少，如果将本就不多的案例再区别分拣，便大大降低了通过案例数据所得答案的可信度;第二，最高检无论采用何种方式公布案例，公布何种案例，都代表了其法律观点，且因最高检的职责中本就含有领导地方各级人民检察院和专门检察院的工作，事实上都会影响到下级检察院面对类似案件的处理方式，即所谓“事实上的拘束效力”。本文将已公布的案例中除“履行职责“明确规定的案件线索来源以外的其他方式进行了一个分类，并从每一类的线索来源中选取典型案例1件，所选案例数量较少，不足以证明行政公益诉讼线索来源现阶段所存在的问题，但基本上可以证明最高检对行政公益诉讼线索来源范围所表现的态度。以下对最高检发布的1个相关案例进行整理与分析[1]。
2.1通过新闻媒体报道获取的案件线索
案例：云南省昆明市东川区小江流域生态环境保护行政公益诉讼系列案件。案例中写道：
2019年4月3日晚，中央电视台财经频道《经济半小时》栏目以《金沙江上有“黑矿”》为题报道了东川区小江流域尾矿库污染问题。媒体曝光后，云南省人民检察院反应迅速，于次日将该线索挂牌督办并移交昆明市人民检察院和东川区人民检察院办理。
案例线索来源：通过新闻媒体报道获取的案件线索。
案例中通过新闻媒体报道获取的线索不属于“履行职责”中关于获取案件线索方式的明确方式。属于对“履行职责”中的“等”作出了“等外等”解释。
2.2接受群众举报投诉等方式获取的案件线索
案例：杭州军事检察院、杭州铁路运输检察院维护军人出行优先权益行政公益诉讼案。案例中写道：
浙江境内存在军人出行依法优先权在铁路交通中落实不到位问题。2019年8月，杭州军事检察院接到官兵反映有关案件线索。鉴于铁路检察院对涉及铁路领域的国家利益和社会公共利益具有相应监督职责，根据规定，涉铁公益诉讼案件指定由铁路检察院管辖。杭州军事检察院于当月22日将该案线索移送杭州铁路运输检察院。
案例线索来源：接到官兵反映获取的案件线索。
本案例中是通过群众反映，举报获取到的案件线索。在案例中，我们还可以看到，最高检对于行政公益诉讼的举报主体的身份没有特殊要求。案件线索来源不属于 “履行职责”中关于获取案件线索方式的明确方式。属于对“履行职责”中的“等”作出了“等外等”解释。
3行政公益诉讼线索来源的问题
3.1检察机关内部业务部门案件线索横向移送机制不畅
基于检察机关办理过的刑事案件获取的案件线索在使用频率上占比达到了绝对比重，达到了31%，这表示这种方式是目前检察机关获取行政公益诉讼线索来源的主要方式。但通过数据和其他研究成果来看，检察系统内部业务部门的横向移送机制普遍存在着移送不畅的问题。因为检察机关内部其他业务部门并没有负责过行政公益诉讼的具体工作，对相应流程和具体操作缺乏一个科学明确的认识[2]。借用覃慧老师论文中的一句话便是“人家（检察机关的其他部门）也很忙，哪有时间想着移送案件啊，就算有，这一新东西人家也不见得搞得明白。”[3]这句话直接印证了检察机关内部业务部门移送机制不畅以及发现案件线索数量有限的问题。
3.2民事行政监察部门发现案件线索专业能力不足
自侦巡查发现的案件线索方式以及基于行政执法检察监督发现案件线索的方式占比位列第二和第四，分别占比22%以及17%。虽然占比比重“名列前茅”，但仍没有达到预期。长久以来，检察机关致力于双反公诉等领域，民事行政部门力量向来薄弱，检察机关内部也对民事行政检察监督缺乏必要的重视，无论是人员规模还是人员素质，民事行政部门皆无法与其他检察机关内部其他业务部门相媲美。再看专业能力方面，民事行政部门中了解行政法业务的检察官数量稀少，基层检察院民事行政部门结构与其被赋予的行政公益诉讼职责之间存在着严重的倒挂现象[4]。专业能力上的不足加上面对行政公益诉讼这一新生事物，导致检察机关对行政行为违法行认知上的局限，进一步导致行政公益诉讼案件线索发现上的局限。
3.3检举控告线索辨别查证能力不足以及与群众联系不足
通过检举控告获取案件线索的方式所占比例位居第三，达到了19%。但事实上，通过检举控告获取案件线索的方式的潜力是巨大的。这一点通过分析具备“履行职责中”这一模糊的法律概念后，通过检举控告获取的案件线索数量在实践中所占比例仍然居高不下便不难看出。那为什么这一案件线索获取方式并没有在实践中达到预期呢？通过案例、数据以及其他研究成果便发现是因为检察机关面对检举控告所获取的案件线索的辨别能力不足以及平常与群众联系不足所导致的。通过分析已查找到的案例发现，检察机关面对检举控告获取的案件线索都有一个共性，那便是所获取的案件线索皆是针对同一事件多次检举控告后，检察机关才会针对此检举控告做出反应。这与检察机关基于怕浪费资源的心理、面对检举控告所获取的案件线索时小心谨慎的态度以及自身对检举控告案件线索的辨别查证能力不足直接相关。
另一方面，通过案例也不难发现，极少有群众直接向检察机关进行检举控告的。间接的获取检举控告资料，也加大了检察机关对检举控告线索辨别查证的困难，使面对检举控告案件线索时本就小心谨慎的态度变得更加小心谨慎。
3.4检察机关与其他国家机关之间的联系不足
通过目前查阅到的案例来看，本应有所“表现”的基于检察机关外部其他国家机关移送的案件线索的方式不仅没有达到预期，反而仅查找到了3件，占查阅案件总数的3%。其中其他检察机关移送的案件2件，通过人大常委会专题研究获取的线索1件。这个现象充分说明了检察机关与其他国家机关之间的联系严重不足。也侧面反映出检察机关缺乏与其他国家机关之间联系的主动性，外加上文提及的检察机关自己在面对行政公益诉讼这一新生事物时业务上也存在“捉襟见肘”的现象，这才导致本该发现的案件线索的遗失。
3.5检察机关在面对基于媒体获取的案件线索时稍显犹豫
检察机关基于媒体发现的案件线索在查找到的89件案例里所占的比例为6%。所占比例尚未达到预期。这是因为专注于公益诉讼的媒体数量并不多，造成本身能通过媒体获取的行政公益诉讼案件线索的基数就不是特别庞大，再加上其中涉及公益损害方面的现象更是少之又少且媒体自身对行政公益诉讼相关内容缺乏科学明确的认识。导致即使有案件线索，也不一定能发现的现象普遍存在。这也最终导致检察机关在面对基于媒体获取的案件线索时稍显犹豫。
3.6行政机关针对行政公益诉讼线索来源问题对检察机关缺乏主动性
根据收集到的案例发现，本应在行政公益诉讼案件线索来源问题上积极发挥作用的行政机关，表现差强人意。仅有两件行政机关主动联合司法机关的案例，占比为2%。造成这种现象的原因有以下两点：（1）行政机关自身业务繁忙，加之对行政公益诉讼案件线索问题缺乏明确科学的认识导致案件线索的发现不及时。（2）因为行政公益诉讼的构成要件中涉及到了行政机关“不作为“和”滥作为”现象，无形中增添了行政机关对于行政公益诉讼的抵触心理，使本就困难重重的案件线索移交程序变得更加雪上加霜。
4对策及建议
4.1健全检察机关内部案件线索移送机制
检察机关内部应健全案件线索移送机制，以解决检察机关内部业务部门案件线索横向移送机制不畅的问题。持续深度挖掘从刑事案件中获取案件线索的潜力。将检察机关内部案件线索移送制度化，争取以制度的刚性提升检察机关内部其他部门移送线索的主动性。
4.2提升民事行政检察部门的专业能力
现在检察机关必须面对“双反”职权转隶于国家监察委员会后线索来源问题受限的尴尬局面。检察机关应及时调整，结合行政公益诉讼工作的特点，调整自身工作建设思路以及部门结构，尤其是民事行政检察部门的建设。增加熟悉行政公益诉讼相关专业知识的业务能力过硬的检察官，开展相关业务培训，增强自身发现行政公益诉讼案件线索的能力以及增加检举控告线索辨别查证能力以面对“双反”转隶后的尴尬局面。
4.3同时加强与人民群众和新闻媒体之间的联系
行政公益诉讼离不开人民群众。在实践中，检察机关通过检举控告获取的案件线索占总数的19%，位列第三，潜力巨大。在實践中应该解决人民群众检举控告线索模糊不清的问题，加大关于行政公益诉讼的宣传力度，增加人民群众的主人翁意识，持续深度挖掘通过人民群众获取案件线索的潜力。
通过分析案例不难发现，通过新闻媒体获取的案件线索相比于通过人民群众获取的案件线索，具有明显的确定性和稳定性。更重要的是新闻媒体所曝光的问题，往往能获得更高的社会关注度，这是其他方式所不具有的优势。建议加强与新闻媒体行业之间的联系，可对提供线索的个人或者媒体行业进行一定的线索奖励。
4.4加强与行政机关之间的联系
想解决行政机关关于行政公益诉讼案件线索移送缺乏主动性的问题，可以从制度化入手。规定行政机关在两法衔接信息共享平台上关于案件线索移交的格式;对于主动移交案件线索的行政机关实行奖励制度等[5]。
5结语
行政公益诉讼案件线索来源问题是整个行政公益诉讼的重中之重，但行政公益诉讼是一个新生的制度，对一项新的制度，我们应该多一些包容少一些苛责，避免没必要的批评。但随着时间的推移，会有越来越多的问题暴露出来，不仅仅是案件的线索来源问题，还有其他方面的问题。因此，必须立足于现实，通过实践，不断发展和完善现有的相关制度，才能使行政公益诉讼真正的“茁壮成长”。
参考文献
[1]章剑生.再论对违反法定程序的司法审查[J].中外法学，2019（3）：609.
[2]孔祥稳，王玎，余积明.检察机关提起行政公益诉讼试点工作调研报告[J].行政法学研究，2017（5）：89.
[3]覃慧.检察机关提起行政公益诉讼的实证考察[J].行政法学研究，2019（3）：90.
[4]李成，赵维刚.困境与突破：行政公益诉讼线索发现机制研究[J].四川师范大学学报（社会科学版），2018，45（4）：57.
[5]秦前红.检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨》[J].政治与法律，2016（11）：92.
（责编：赵露）
