幼儿园非在编教师待遇保障现状、困境及对策
张世义
【摘要】对东部A省284所幼儿园相关统计数据进行分析发现，幼儿园非在编教师待遇保障总体水平较低，且存在园所性质、园所区域差异。部门办园非在编教师平均待遇水平最高，集体办园、教办园次之，普惠性民办园最低。城镇地区幼儿园非在编教师平均待遇水平总体高于乡村地区幼儿园。和同等性质、同一区域幼儿园在编教师平均待遇水平相比，非在编教师明显偏低。这反映出幼儿园非在编教师待遇保障面临兜底保障水平不高、“身份藩篱”明显、跨部门协同机制运行不畅等困境。据此，应当提高兜底保障水平，完善学前教育生均财政拨款制度，探索实行教育雇员制。
【关键词】幼儿园非在编教师;待遇保障;现状;困境;对策
【中图分类号】G615? ?【文献标识码】A? ?【文章编号】1004-4604（2019）06-0006-04
党的十八大以来，我国学前教育事业快速发展，幼儿园教师数量大幅增长，但幼儿园教师队伍发展不平衡的问题依然突出。幼儿园教师离职率较高，非在编教师的离职率更高。〔1〕切实保障幼儿园非在编教师待遇，是当前幼儿园教师队伍建设迫切需要解决的问题。教师待遇是指教师所获得的劳动报酬，“主要包括工资收入、社会保障、职称评定、职务晋升、业务或学历进修等物质或精神层面的回报”（江来登、张建国，2016）。《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》指出，“到2020年……幼儿园教师队伍综合素质和科学保教能力得到整体提升，幼儿园教师社会地位、待遇保障进一步提高，职业吸引力明显增强”。基于此，本研究依据东部A省284所幼儿园的相关统计数据，分析幼儿园非在编教师待遇保障现状及其所面临的困境，进而提出相应对策，以供有关人员参考。
一、样本
本研究主要关注有财政经费投入的幼儿园中非在编教师的待遇保障情况，包括教办园、部门办园、集体办园、普惠性民办园等四类幼儿园。研究者采用分层随机抽样法从东部A省共抽取上述四类幼儿园284所，以其中4447名非在编教师及2895名在编教师的年度待遇相关统计数据为样本。样本具体分布情况见表1。
二、幼儿园非在编教师待遇保障现状
有关幼儿园非在编教师年度待遇的相关统计数据均来自幼儿园信息管理系统，主要包括基本工资、绩效工资、奖金、社会保障、伙食补助、购房补贴等可量化的部分。因统计口径问题，无法具体计算每位教师的待遇，故以每所幼儿园教师的年均待遇及差异比较结果作为分析依据。
1.不同性质幼儿园非在编教师年均待遇分析
对不同性质幼儿园非在编教师年均待遇进行统计（见表2）发现，部门办园非在编教师平均待遇水平最高，集体办园、教办园次之，普惠性民办园最低。和同等性质幼儿园在编教师平均待遇水平相比，非在编教师明显偏低。进一步多因素方差分析结果证实了教师身份的主效应显著（p<0.001）。此外，园所性质和教师身份交互效应显著（p<0.001），表现为教办园、部门办园和集体办园等公办园在编教师的平均待遇水平显著高于普惠性民办园非在编教师。
2.不同区域幼儿园非在编教师年均待遇分析
对不同区域幼儿园非在编教师年均待遇的描述统计结果如表3所示。由于部门办园教师全部来自城区，故未被纳入分析。由表3可知，城镇地区幼儿园非在编教师平均待遇水平总体高于乡村地区幼儿园。①和同一区域幼儿园在编教师平均待遇水平相比，非在编教师明显偏低。进一步多因素方差分析结果证实了园所区域、教师身份主效应均显著（p<0.001），且园所区域和教师身份交互效应显著（p<0.001），表现为城镇地区幼儿园在编教师平均待遇水平显著高于乡村地区幼儿园非在编教师。
三、幼儿园非在编教师待遇保障面临的困境
1.兜底保障水平不高
研究发现，幼儿园非在编教师待遇兜底保障水平不高。公办园非在编教师平均待遇仅为当地最低工资标准的1.3倍，普惠性民办园教师平均待遇仅为当地最低工资标准的1.2倍。这与幼儿园教师行业待遇基数低有一定关系。相比小学教师，幼儿园教师最低工资标准尚未得到落实。经统计发现，即使是教师平均待遇水平较高的公办园，其2015年生均个人支出（主要用于支付教师工资福利等，又称人员经费）仅为公办小学的51.3%。虽然《中华人民共和国教师法》明确提出，“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”，但因《学前教育法》一直未能出台，幼儿园教师相关权益保障条款往往存在表述模糊、不一致等问题，致使幼儿园教师待遇保障缺乏充分法理支持。
2.“身份藩篱”明显
研究发现，幼儿园非在编教师平均待遇水平显著低于同一区域、同等性質幼儿园的在编教师。即使同为非在编教师，教办园、部门办园和集体办园等公办园非在编教师平均待遇水平均高于普惠性民办园，城镇地区幼儿园非在编教师平均待遇水平也总体高于乡村地区幼儿园。这说明幼儿园教师同工不同酬现象突出，其待遇保障存在明显的“身份藩篱”。相比教师身份，其工作绩效，如敬业程度、保教水平等受关注度不够。这会在一定程度上挫伤非在编教师的工作积极性，影响幼儿园教师队伍稳定性，进而降低幼儿园教育质量。
3.跨部门协同机制运行不畅
教师待遇包括生存型待遇（如基本工资、福利、社会保障等）和发展型待遇（如职称评聘、专业培训等）。近年来，政府部门正逐步通过完善顶层制度设计来保障幼儿园教师的生存型待遇和发展型待遇。例如，《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》强调，“各地要认真落实公办园教师工资待遇保障政策……民办园要参照当地公办园教师工资收入水平，合理确定相应教师的工资收入”。人力资源社会保障部和教育部共同印发的《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》提出，要“建立统一的中小学教师职务制度，教师职务分为初级职务、中级职务和高级职务”，同时明确指出“本意见适用于普通中小学、职业中学、幼儿园”。然而，在当前学前教育财政投入有限的情况下，人事、编办、财政等跨部门协同机制运行不畅，权责划分不明，极易导致顶层制度形同虚设，处于行业边缘的幼儿园非在编教师待遇难以得到保障。
四、完善幼儿园非在编教师待遇保障的对策
1.提高兜底保障水平
如前所述，教师待遇包括生存型待遇和发展型待遇。两者虽无明显的先后次序，但若生存型待遇保障不到位，则会在很大程度上影响教师留任（刘宇秋等，2017）。参与本次调查的幼儿园非在编教师生存型待遇偏低。相关部门应当考虑制订幼儿园教师特别是幼儿园非在编教师的最低工资标准。〔2〕此外，应着力推进跨部门协同机制平稳运行，完善相关配套措施和履责机制，以保证顶层制度设计最终落地。具体而言，要通过持续的资金投入和补充机制保障幼儿园非在编教师基本工资福利发放到位。要明确教育、编办、财政、人事等各部门的职责，保障幼儿园非在编教师基本保险征缴等落到实处。要着力发挥学前教育联席会议制度的推动作用，加强相关政策的执行力度和对幼儿园非在编教师待遇发放的监督力度。除上述人力、物力投入外，还需完善相关法律资源供给机制，推进《学前教育法》的出台，使幼儿园非在编教师待遇保障有法可依，对未能依法落实相关事务的部门和责任人进行问责处理。
2.完善学前教育生均财政拨款制度
目前，幼儿园教师待遇保障存在明显的“身份藩篱”，财政投入向公办园、城镇地区幼儿园倾斜。仅就公办园而言，其类型多样，经费状况参差不齐，部分幼儿园仍面临人员经费短缺问题。以A省为例，目前全省公办园教师编制尚不足50%，现有财政经费难以覆盖全体教师，在编教师与非在编教师同工不同酬现象突出。为此，应当完善学前教育生均财政拨款制度，明确中央财政和地方财政责任分工，在核定理想成本的基础上，按财政投入60%的占比估算出生均财政拨款最低标准。各地可依据当地实际情况确定具体的拨款标准。生均财政拨款标准的确定既要顺应学前教育长远发展、教育质量不断提升的要求，也要考虑财政供给的可能性。
3.探索实行教育雇员制
幼儿园非在编教师行业地位边缘，成了同工不同酬的利益受损方。〔3，4〕由于法律身份不明确，其相应待遇保障措施难以得到有效落实。未来，应当考虑采取行业管理思路，统一管理幼儿园教师队伍（梁慧娟，2011），如可探索实行教育雇员制，将所有幼儿园非在编教师聘为教育公务雇员，纳入统一管理范围。一方面，明确幼儿园非在编教师的法律身份，即承担幼儿园教育教学职责、为广大幼儿提供普惠性教育服务的专业人员;另一方面，对持有幼儿园教师资格证、能切实履行岗位职责的非在编教师给予待遇补贴。目前，多地已就此进行了相关探索，成效卓著。例如，江苏镇江自2014年开始面向所有幼儿园非在编教师，尤其是乡村地区幼儿园在岗不在编教师和民办幼儿园教师实施人事代理制度。人事代理性质的幼儿园教师享有事业单位工作人员待遇，可以平等参与评优评先及职称评聘等，其工资、社会保障等经费由县财政根据相关标准予以拨付。这可以保障该部分教师工资到2018年不低于在编教师平均工资的60%。〔5〕江苏苏州尝试聘用“备案制”〔6〕和“年金制”〔7〕幼儿园教师，以上两类教师薪资报酬参照同类事业编制人员执行，按照企业人员规定缴纳各类社会保险及住房公积金，与同类事业编制人员享有同等评优评先、职称评聘、专业培训、进修等待遇。上述举措均可为完善幼儿园非在编教师待遇保障提供参考。
参考文献：
〔1〕教育研究编辑部.2018中国教育研究前沿与热点问题年度报告〔J〕.教育研究，2019，（3）：34.
〔2〕李輝.内地幼儿园教师工资待遇存在的问题及其成因〔J〕.幼儿教育：教育科学，2012，568（12）：9.
〔3〕何浩.我国幼儿园教师法律身份研究〔D〕.重庆：西南大学，2014.
〔4〕滕婉俐，江夏.民办幼儿园教师身份建构：困境与出路〔J〕.教育探索，2018，（4）：115.
〔5〕陈国华，张旭.学前教育师资补充机制创新研究：基于镇江的实践探索〔J〕.天津师范大学学报：基础教育版，2016，（2）：79.
〔6〕苏州高新区管委会.关于印发《苏州高新区公办中小学（幼儿园）备案制教师管理暂行办法》的通知〔EB/OL〕.〔2019-01-08〕.http：//www.snd.gov.cn.
〔7〕吴中区政府.区政府办公室关于印发《苏州市吴中区公办中小学“年金制”教师管理办法（试行）》的通知〔EB/OL〕.〔2019-01-08〕.https：//www.suzhou.gov.cn.
