行政解释的司法审查问题研究
【摘要】随着行政机关的专业知识及其专业领域内的政策形成功能的加强，法院在处理行政诉讼时对法律问题的解释持有最终决定权的理论已经不能完全适应现代行政国家的法治发展需要。法院对行政机关作出的行政解释应当保持一种“既审查、又尊重”的态度，并细化合法性和合法性审查基准，才能对我国行政解释作出理性的审查。
【关键词】行政解释；司法审查；尊重；合理性
一、问题的提出
行政解释是行政机关在实施法律的过程中，通过制定不同形式的规则对行政法规范进行说明、阐释。法院在司法审查中就必须应对行政机关作出的影响具体行政行为的各类解释。《行政诉讼法》中新增加了关于规章以下的行政法规范等行政解释纳入司法审查的范围的条文，明确了司法机关对行政法规范解释审查的合法地位，这是司法权对行政权监督的重要途径。司法机关对行政行机关作出的行政解释，应该如何予以审查，审查的限度如何等。裁判文书，是法院代表国家行使审判权对具体案件的实体或程序问题作出具体法律效力的权威性书面结论。本文选取中国裁判文书网、北大法宝司法案例公开的裁判文书作为分析的案例。笔者将通过对典型案例的分析，提炼出司法机关的审理行政案件中处理行政解释时的审查方法以及在审理过程中需要考虑的相关问题，针对存在的问题，提出司法审查意见。
二、我国行政解释司法审查的实务探索
（一）对行政解释主体的审查
对行政解释主体的审查是指司法机关对作出解释机关是否有对法律、法规、规章享有解释的权力进行审查。涉及的问题主要有：行政机关的司法解释权来自于哪里，行政机关的内部机构有无行政解释的权利以及行政机关拥有司法解释权之后能否进行二次授权等。
1、法律、法规、规章的制定部门享有行政解释权
根据“谁制定，谁解释”的原则，法律、法规、规章的制定部门对其制定的文件享有说明和阐述的权力。在范爱民诉淮安市清河区财政局不依法发放退休工资、福利待遇案①中财政部作出的《复函》未得到法院的认可，原因是财政部没有单方解释权。司法部和财政局共同制定出台《法律顾问处经济管理办法》，该办法都没有明确哪个机构享有相关的解释权。根据“谁制定，谁解释”的原则，制定机关对该文件享有解释权，两个部门共同制定的文件，应当由两部门共同出台解释性文件，仅由其中一部门作出的解释属于无权解释。另外，有权解释的机关只能以该机关名义对外作出解释，而不能以内设机构的名义作出，否则也属于无权解释。
2、享有解释权的行政机关不能进行二次授权
本文的二次授权行为是指享有解释权的行政机关将其解释权转授给其他行政机关的做法。行政机关不能转授本机关享有的行政解释权，否则将出现不同部门之间互相解释对方指定的规章或其他规范性文件，降低解释的专业性、权威性。在厦门市鼓浪屿水族博物馆不服厦门市鼓浪屿区地方税务局征税案③中，双方当事人对“博物馆”的界定存在异议。经被申请人请示，国家税务总局出了一份《关于对“博物馆”免税范围界定问题的批复》，对《营业税暂行条例》中“博物馆”作出界定，国税总局的行政解释权来自于财政部的授予。财政部为了更好地落实《营业税暂行条例》，作出《营业税暂行条例实施细则》这一行政解释。财政部在《营业税暂行条例实施细则》规定国家税务总局享有对实施细则的解释权。财政部将国务院授予的解释权转授给国家税务总局，根据行政解释必须由享有行政权的机关作出，否则没有效力的规定可知，财政部的做法不合法，因而国税总局不享有该解释权。
（二）对不同行政形式行政解释的审查
行政解释的外在表现形式多种多样，在实务中主要表现为“解释”、“复函”、“答复”、“通知”、“实施细则”等。
1、解释
例如《国务院法制办公室、国家信访局对<信访条例>第三十四条、第三十五条中“上一级行政机关”的含义及<信访条例>适用问题的解释》，该解释对《信访条例》中未予明确的规定进行说明、阐释，供相关的信访部门适用。再如《国土资源部关于<国土资源行政处罚办法>第七条的解释》，该解释对何为“全国范围内重大、复杂”的国土资源违法案件作出了界定。
2、复函、批复
复函、批复，一般存在于下级部门在作出具体行政行为的过程中，遇到对具体事务含义不明确或者理解有歧义时向上级主管部门请示，有权的行政机关对不明确的概念予以解释的情形中。例如，在厦门市兴荣汽车运输有限公司不服厦门市同安区人事劳动和社会保障局工伤认定案③中，劳动部对此作出《劳动部办公厅关于司机工伤认定问题的复函》，回答了“司机驾驶车辆执行本单位正常工作时发生交通事故导致本人伤亡，应认定为工伤”的问题。在厦门市鼓浪屿水族馆博物馆不服厦门市鼓浪屿区地方税务局征税案④中，国家税务总局对“博物馆”进行解释，作出《关于对“博物馆”免税范围界定问题的批复》。
3、通知
在符某某诉长沙市住房和城乡建设委员会房屋登记纠纷案⑤中，长沙市政府作出了《<长沙市人民政府关于实施><长沙市房地产交易管理办法>有关问题的通知》。国家税务总局作出的《国家税务总局关于加强增值税征收管理若干问题的通知》等以通知的形式作出的行政解释。
4、实施细则
铁路局制定并颁布的《铁路运输企业准入许可实施细则》（国铁运输监〔2015〕18号），该细则是为落实《铁路运输企业准入许可办法》、《铁路安全管理条路》，结合实际而制定的具体实施方案。江苏省交通厅制定的《江苏省公路工程施工分包管理实施细则》，该细则是为落实《公路工程施工分包管理办法》，结合江苏省的实际情况制定了具体的实施方案。
（三）对行政解释具体内容的审查
1、行政解释是否与上位法相冲突
在符某某诉长沙市住房和城乡建设委员会房屋登记纠纷案⑥中，双方当事人对“房屋转移登记是否需要提交赠与或继承公证文书”存在争议。长沙市政府制定了《长沙市房地产交易管理办法》（以下简称《办法》），该《办法》规定了共同确立了转让房屋涉及赠与和继承的，还须提交房屋赠与、继承公证文书的法律规则。后来，长沙市政府以《通知》形式作出解释，规定“办理房屋赠与手续，双方当事人亲自办理的，无需提供公正文书”。长沙市政府作出的行政解释与《办法》的规定存在出入，但是法院在审理的时候却认定行政解释合法。
原因在于，《办法》关于“赠与和继承，还须提交赠与或继承公证书”这一强制性规定，已超出了《中华人民共和国城市房地产管理法》关于房屋转移登记所需条件的范围，即存在与该法规定存在抵触的情形。即行政机关通过行政解释对错误的规章、规范性文件进行修正，应得到法院的认可。
2、行政解释是否超出解释的范围
行政机关作出的超出法律、法规、规章范围的解释，属于不存在法律依据的无效解释。在高邮市汉留摩托车修理销售门市部不服扬州市高邮质量技术监督局行政处罚案⑦中，国家技术监察局对“销售假冒合格产品”的行为作出界定。根据国家技术监察局作出的行政解释，即使销售者不知道所购买产品出现含杂、含假、以假充真的情况，也应当按照销售者在产品中掺杂、掺假、以假充真的为由进行处罚。但是从产品质量法的规定看，虽然要求销售者要认真履行验货责任，但是并未规定相应的行政责任（注：新《产品质量法》已规定相应的行政责任），因而国家技术监察局作出的行政解释缺少法律依据，是不能在案件中予以适用的。
（四）对行政解释适用问题的审查
1、行政解释的溯及力
法律、法规颁布在前，行政解释性文件作出在后，对行政解释性文件作出以前的行政相对人的行为或事项进行处理时，能否适用行政解释文件。有观点认为，行政解释性文件对其发布前的行为不具有约束力，故行政机关在处理时不能适用行政解释文件。这观点在笔者看来，是错误的。行政解释性文件是对本法的具体化和对某些条文规定的进一步阐述，并不是新的行为规范准则和新的权利义务划分的标准。因此，只要这些行政解释性文件符合其解释的法律规范规定的要求，其效力原则上可以追溯到本法实施之日。但是，如果在行政解释性文件发布以前，有权行政机关制定过行政解释性文件的，而且这些文件符合本法原意的，原则上应适用原来的文件，而不应适用新的文件。我国现行法律、法规绝大部分不具有溯及力，只有法律规范中明确规定溯及既往和涉及历史问题处理的法律规范具有溯及力，如《集体企业国有资产产权界定暂行办法》对该办法颁布以前和以后集体企业形成资产的性质如何界定的问题，就适用该办法。行政解释对法律的解释，应当是在遵守法律本意的基础上进行的解释。
2、针对个别省份做的解释同样适用于其他省份
张耀森与上海市卫生局卫生行政审核纠纷上诉⑧中，上诉人认为原卫生部作出的关于《卫生部关于对浙江省卫生厅在执行<医疗事故处理条例>过程中有关问题的批复》仅适用于浙江省。上诉人的对原卫生部对《医疗事故技术鉴定暂行办法》作出的前述批复的理解是错误的。原卫生部根据医疗事故技术鉴定的实际情况，作出具体的应用解释，虽然该文件针对浙江省卫生厅的请示作出，但作为行政解释文件，根据行政法制统一原则，对全部卫生行政管理部分均有适用意义，法院对合法的行政解释可以作审理案件的依据。
三、行政解释司法审查的立场及应对之策
（一）行政解释司法审查的立场
行政解释的司法审查应坚守审查立场，同时保有尊重态度。新行政诉讼法明确了法院对行政机关制定的解释性文件的审查，即使法如此，法院在审理行政案件的过程中，还是应该基于各种原因对行政决定表现出谦让、自我克制与尊重的态度。但是，如果法院对所有的行政行为、行政机关制定的解释性文件都一味的尊重，法院将失去其居中审判者的作用，司法审查可能失去应有的意义，法院在审理行政解释性文件之时，在保持谦抑的同时也要发挥能动司法的作用。法官有义务在审理案件时，利用手中的权力，通过维护平等和自由而促进社会的公平。
（二）行政解释司法审查的对策
《行政诉讼法》的规定，法院审理行政案件以法律法规为依据，参照规章。除此之外，《最高院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》规定人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。法院在审理行政案件的过程中，应当审查解释性文件的合法性及合理性。
法院审查行政解释时应该从以下几个方面展开：
1、审查作出行政解释的主体是否合法。审查作出行政解释的机关是否有法定的授权。法律，法规规章等规范性文件中会对解释机构予以规定，作出解释的主体必须是有关机关或部门。行政机关得到法定解释权后，应该以本机关的名义对外作出行政解释，不能以内设机构的名义对外作出行政解释，也不允许行政机关将法定的行政解释权授权给第二个行政机关作出解释。
2、审查行政解释的内容是否合法。法院审查行政解释的具体内容，应审查文件作出的解释是否超出了原法律、法规、规章的范围，是否与受解释的法律、法规、规章相冲突。
3、区分行政解释的形式。行政解释的形式没有统一的规定，形式多种多样，法院对不同形式解释的司法审查限度也不同。全国人大常委会的法律解释，国务院或则国务院授权的部门公布的行政法规解释，人民法院作为审理行政案件的法律依据；规章制定机关作出的与规章具有同等效力的规章解释，人民法院审理行政案件时参照适用⑨，对于此类解释，行政机关应该予以尊重。另外，有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，如“复函”、“批复”、“通知”等对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。
但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。法院发挥司法能动性，首先，行政机关有前后解释的，应审查行政机关的前后解释是否一致。行政机关对统一法规、规章前后解释不一致时，若行政机关有充分的说明理由，法院还是需根据实际情况予以判断。其次，行政解释不能存在偏见。在部分案件中，行政机关可能在与自身利益相关时或存在偏见时对法律规则进行解释，如此解释就违反了公平公正原则，当然法院是不应该给予尊重的。
四、结语
司法权和行政权需要良性互动，良性的互动有利于行政机关较好地行使法律赋予的行政权力，高效灵活地维护社会的稳定，也有利于法院更好地发挥司法的监督作用。这要求法院审查行政机关行政行为及其所依据的行政解释时，始终坚持“审查”这一立场，同时给予行政机关一定程度的“尊重”。同时，法院在审理个案的过程中，从合法性入手，分别对行政解释的主体、行政解释涉及的范围及行政解释的形式进行审查；在审查行政解释的合法性后，对行政解释的合理性等因素进行审查，对行政解释作出理性的选择。
注释
①案件字号（2002）淮行终字第8号。
②（1996）厦鼓行初字第1号。
③（2000）厦鼓行初字第1号。
④（2000）厦鼓行初字第1号。
⑤（2011）芙行初字第18号。
⑥（2011）芙行初字第18号。
⑦（2000）邮行初字第20号。
⑧（2005）沪二中行终字第103号。
⑨2004年最高人民法院发布《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第1项。
参考文献
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[6][德]汉斯·J·沃尔夫，奥托·巴霍夫，罗尔夫·施托贝尔.行政法[M]，高家伟译，商务印书馆，2002.
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[9]王旭.面向行政国时代的法律解释学——简评孙斯坦〈权利革命之后：重塑规制国家〉[J].中国政法大学学报，2009（1）.
作者简介
谢丽丽（1990-），女，汉族，广东省梅州市，法学硕士，华南师范大学，宪法学与行政法学。
