国家审计在国家治理中的路径及功效研究
梁毕明 陈跃沂
【摘 要】 党的十九大对国家治理现代化提出新要求的同时，提高了国家审计监督的地位，新时代国家审计更要有所作为。我国多年来统筹推进经济建设、政治建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局，取得了巨大成就。文章首先结合“五位一体”总布局，从五个方面提出了国家审计参与国家治理的路径建议;其次阐述了国家审计在国家治理过程中的积极作用，使国家审计能够更好地服务和推进国家治理，体现国家审计的社会价值。
【关键词】 国家审计; 国家治理; 依法治国
【中图分类号】 F239.44 ?【文献标识码】 A ?【文章编号】 1004-5937（2020）13-0125-05
一、引言
国家治理包括治理体系和治理能力两大方面，二者相辅相成，构成一个有机整体。国家治理体系，是人民在党的领导下管理国家的制度体系，主要包括在经济、文化、政治、社会、生态文明等各个领域形成的体制机制、法律法规，换言之就是一套相互协调、紧密相连的国家制度。国家治理能力，是在国家制度的监督下对社会各领域事务进行管理的能力，主要包括深化改革、外交国防、发展稳定、治党治军等各方面的能力。国家审计是依托于国家审计机关实施的审计。根据《审计法》规定，我国审计机关依照法律规定具有独立行使经济监督的权力，不受其他机关、团体和个人的干涉。可见，国家审计具有一定法制性和独立性。从本质上看，国家审计是一种依法利用权力进行监督的行为，是国家治理的监督控制系统之一，是国家治理中必不可少的一部分，其核心是推动民主法治，实现国家良好治理，促进国家经济社会的健康运行和科学发展，从而能够更好地保障人民的根本利益。
2018年5月23日，中央审计委员会正式成立，由习近平总书记担任中央审计委员会主任，于当日主持召开中央审计委员会第一次会议并发表重要讲话[1]。中央审计委员会的成立标志着我国审计的发展将实现质的飞跃，对于推进国家治理现代化进程具有积极的促进作用。国家治理涉及经济、政治、文化等多个领域，因此党的十八大提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总布局。国家审计署原审计长刘家义认为：国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的模式决定了国家审计的制度形态[2]，因此国家审计工作须紧紧围绕国家治理的各项任务，准确把握国家审计在国家治理体系中的作用，明确定位，进而在相应的领域中更好地推动国家治理走向良治。
二、国家审计参与国家治理的具体路径
2013年10月在北京召开的世界审计组织第二十一届大会通过《北京宣言——最高审计机关促进良治》，其中着重强调各国最高审计机关的重要目标和任务就是促进国家良治，各国必须采取措施提高国家审计服务国家治理的有效性水平，以达到国家审计能够有效促进国家良治的目的。促进国家良治的途径很多，但首要的任务是要明确责任，才能落实责任。党的十八大提出的“五位一体”总体布局，多年来，围绕统筹推进“五位一体”总体布局，我国取得了巨大成就。国家审计必须依托关于国家治理方面的政策安排，依法履行国家审计的监督职责，积极促进“五位一体”总体布局的全面实施，确保国家经济社会的健康运行，以推动国家治理实现良治。下文从“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”五个方面，对国家审计参与国家治理的路径进行分析。
（一）国家审计确保经济建设政策有效
从性质角度分析，经济建设是国家治理中的关键所在，主要表现在以下三个方面。
1.宏观经济政策是国家管理经济社会的一项重要措施，对于宏观经济政策制定的科学性和落实的有效性，国家审计应加强审计监督。首先，宏观经济政策的实施往往会涉及到经济社会的很多方面，具有一定的综合性，因此，国家审计要对出台的经济政策进行本质上的分析，了解其运行的规律，对每项经济政策进行系统梳理，便于更有针对性地开展审计工作。其次，国家审计机关要把经济政策的制定和实施与社会的实际发展联系在一起，看其是否能跟上社会经济的发展需要，是否对经济社会快速进入可持续发展的状态有一定的促进作用，在此分析研究过程中，国家审计要发现问题，提出建议，提高宏观经济政策的有效性水平。最后，国家审计机关应在经济政策实施过程中，以资金投入为起点[3]，根据具体的资金流向，对资金使用者使用情况的有效性、真实性，对政策实施所产生的现金流分配的合理性、合规性和合法性，一一进行跟踪审计，使得宏观经济政策的出台和执行实现利益最大化。
2.金融审计在国家治理经济层面起着重要的作用。自党的十九大以来，金融审计随之进入了崭新的时代，党和人民对金融审计的期望大大提升，因此金融审计更要有所作为，以更优异的成绩完成各项任务和挑战，进而在国家监督体系中发挥更有效的作用。金融危机是全球面临的经济问题，党的十九大报告指出，金融风险是我国面临的最突出风险之一。在此背景下，金融审计需要做到更加准确、客观、全面地把握和解决改革过程中出现的新问题和新情况，并总结吸取金融危机的教训，以此来加强我国实体经济的基础管理，也可起到风险防范的作用，这是国家金融审计维护经济安全的首要职责;结合我国实际发展情况，对金融监管机构的职责进行整合和完善，使央行、财政部、银保监会和证监会等各司其职，国家审计机关依法对金融活动的合规性、合法性和有效性进行监督[4];保证金融审计高效实施，新时代国家审计要实现审计全覆盖的整体格局，金融审计想要做到全面覆盖经济社会运行中的风险隐患，需要在技术上结合大数据审计[5]。首先，在保证质量的基础上加快金融数据的采集整理工作，進一步系统化和规范化。其次，充分利用企业信用信息平台等的数据，使得金融数据与之有效地对接结合，借助智能化、可视化工具等大数据技术，进一步全面化;提高金融审计从业人员的准入门槛，注重综合能力的培养，不仅能透彻了解审计、金融业务，熟练操作计算机技术，进而解决微观问题，又能拥有扎实的金融理论功底，对相应的政策和风险及时反应，进而解决宏观问题。因此，要更加重视对金融审计人员的理论和实战培训，不断提高金融审计从业人员的整体业务水平。
3.在维护社会经济发展的过程中，国有企业发挥着重要作用，因此国家审计要加强对国有企业各项经济活动的审计监督力度，巩固经济发展基础。国有企业的审计工作应把握“全面审计，重点审计”的大方向[4]，加大对重点企业和企业重点内容的审计力度;充分利用在会计师事务所、内审部门等机构搜集到的审计信息，使国有企业的审计工作得到简化，进而提升工作效率;对国有企业的审计结果加大公告力度，将企业的财务收支审计结果、领导层的经济责任审计结果等向社会公众公布，提升国有企业资金管理的信任度和透明度;对国有企业和国有资本实行审计全覆盖，对于审计工作要制定准确合理的中长期和年度计划，细化审计方面和审计内容，对国有企业适当地实施专项审计或审计调查，及时反映在企业发展过程中出现的新问题，并提出可行的建议。
（二）国家审计保障政治建设高效落实
在国家治理过程中，政治建设也是不可或缺的，主要表现在以下四个方面。
1.重视经济责任审计。首先，在党的十八届三中全会上首次提出了权力清单制度，其目标是政治清明、干部清正、政府清廉。经济责任审计的主要工作是对政府部门以及领导干部的权力行为进行监督，此制度的推行使经济责任审计的权力监督工作具有更强的可操作性，因此对权力清单制度的落实应加大力度，将领导干部的不作为、乱作为等纳入审计范畴，起到约束政府行政行为作用。其次，经济责任审计一方面是对权力的监督制约，另一方面更注重责任。先审计后离任，是任期经济责任审计的正常程序和重要原则[4]。目前因先离任后审计现象出现了很多弊端，所以应坚持此原则，避免在审计工作中出现不必要的麻烦。最后，经济责任审计结果公告制度，对于政府和公民间的信息不对称问题有一定的缓解作用，审计结果公告使被审计单位在公众的压力下，对公告中的结论和事实极其敏感，这对于审计双方的工作和配合都有着正向促进作用。
2.公共管理与政治建设息息相关，可以通过政府绩效审计巩固公共管理基础，推进国家治理政治建设。首先，前移绩效审计关口[4]，提高绩效审计的预防能力。对于重大项目和专项资金的审计工作，绩效审计可以建立预警机制，跟踪检查，实时监控，不仅关注资金拨付使用情况，也要关注行政效能、资金使用、资源利用等方面效益发挥的情况，从根源尽可能地控制损失和决策失误。其次，进一步完善绩效审计的相关法律法规，目前我国的绩效审计法律法规体系还不成熟，可以从规范绩效审计这方面入手[4]，推进绩效审计的法律法规建设，在保证财政财务收支的真实性、合法性审计的前提下，对绩效审计的方式方法进行探索和创新，在国家治理中使绩效审计能够更好地发挥作用提供法律保障。最后，加强绩效审计人才队伍的建设，培养可以熟练掌握绩效审计理论知识和熟练操作技能的国家审计人员，通过在岗培训、集中学习等方式，普及绩效评价、公共管理等基础知识，提高绩效审计队伍的实战能力。
3.腐败治理。首先，完善相关的审计法律法规，在与反腐倡廉有关的根本性法律中明确说明国家审计的职责和权力，在此基础上扩大审计人员在腐败治理工作中的权力，在实际审计工作中进行总结，对于一些不配合审计的行为提出合理的法律后果。其次，在腐败治理工作中，审计人员可以提请其他有关部门适当地介入，各部门之间信息共享，增强沟通，提高工作质量。最后，社会公众在腐败治理工作中起着重要的作用，公众通过参与国家审计工作，可以将发现的民生问题、腐败问题等及时上报，因此国家审计机关可以建立与公民沟通的平台[4]，鼓励全体公民参与腐败治理工作，共同为实现国家的良好治理贡献力量。
4.提高国家各级审计机关和审计人员的政治意识和政治素养。在审计工作中，国家审计人员应对党和国家下达的重大政策积极响应，关注经济社会发展的新趋势、新变化，北京国家会计学院院长秦荣生提出：审计人员须以全局性、全瞻性的眼光实施审计工作，重点关注和分析重大政策的落实情况，结合经济社会运行中面临的问题，提出可行的整改措施[1]。
（三）国家审计加强文化建设执行力度
文化在很大程度上代表着一个国家的文明程度，更能体现出国家的软实力，因此文化建设已成为国家治理体系中的一个重要方面。以下从几个重点方面进行阐述。
1.维护国家文化安全。首先，通过对重要文化设施的建设、自然文化遗产保护工程、红色旅游景点等文化事业的重点工程审计[6]，对国家投入资金的使用情况、发挥效益情况进行审查监督，起到一定的保障作用。其次，国有文化资产作为国有资产中的重要部分，应对其更加重视，通过对国有文化资产的审计，监督国家下达的文化体制改革政策在实际生活中是否得到贯彻落实，政策落实后的成果是否达到了社会文化基本需求的目标，最后对投入资金的效益性、经济性进行评价鉴证，推进文化体制改革的进程。再次，对重点的文化单位改革进行专项审计[4]，对与文化事业相关的重大改革项目进行跟踪审计，监督并揭示在改革过程中出现的问题，提出相应的整改措施，尽可能地避免国有文化资产的流失和贬值，使文化单位的体制改革工作更加有序规范。最后，国家审计要进行深入地监督审查，使相关部门在审计工作的督促下，重视对文化产权、文化资产的保护，维护国家文化产权的完整和安全。
2.审计文化建设。首先，新时代的国家审计机关要在社会主义核心价值观的引领下，总结制定出一系列工作标准，做到“依法、责任、独立、奉献、清廉”，进而丰富审计文化。其次，文明审计是建设社会主义和谐社会的一项重要内容，国家审计人员应做到“用理解自己的理念来理解别人，用审计别人的标准来要求自己”。最后，做好公共财政的忠诚守卫者[6]，国家審计机关应做到：提高审计队伍的凝聚力和创造力;对于精品的审计项目，应有深层次的挖掘和分析，提高工作成果;时刻关注审计工作在新形势下的变化和规律，做出相应的调整;结合社会的发展和审计实践的需要，对审计方式方法进行创新，尽可能地规避审计风险，提高审计工作质量。国家审计人员应做到：首先要爱岗敬业，对待审计工作始终以廉洁自律为原则，在实际工作中认真谨慎，勤奋刻苦，有锐意进取的心态，懂得团队协作，不断提高自身综合素质，为审计事业贡献一份力量。
（四）国家审计督促社会建设顺利实施
1.改革开放以来，我国的经济水平、人民的生活需求都在不断地发展和提高，然而相应的社会矛盾和民生问题也在日益凸显，国家审计要有所作为，在医疗、住房、公共服务等方面充分发挥作用，开展审计工作，实现社会公平[7]。以下从三个重点方面进行阐述，第一，对国家住房政策进行审查，主要体现在对廉租房、公租房等保障性住房的具体落实情况的监督审查，国家审计应从源头开始关注，严格审查住房政策方面的财政专项补助金的下发是否及时;第二，使用的情况和进度是否符合计划安排;第三，地方财政是否及时且足额地提供了配套资金，是否及时且足额地从相应的收益中拿出应有的用于廉租房建设的资金，对这一系列的资金使用情况跟踪审计，及时发现并上报挪用、挤占公租廉租住房建设资金的问题。
2.对医疗方面的具体问题开展审计工作，严格审查医疗机构的收费是否在国家规定的限额范围之内;对于药品的价格和收费是否存在“乱加价、乱收费”的现象，要及时揭露，真正从服务民生的角度使老百姓能看得起病;对各种收受回扣的行为要严格审查严厉打击;对城镇居民医疗保险金、公共卫生资金的具体流向和使用情况进行审查;对社会关注、群众关心的一些与医疗相关的热点难点问题，国家审计机关要积极与有关部门合作，切实加强审计监督。
3.国家审计机关要定期对社会管理政策进行评估，结合当前社会的发展提出改善意见，加大对社会组织的监管力度;对国家公共安全体系、各种突发事件的应急体系、社会治安防控体系的建设情况和实施情况进行跟踪审查，维护国家的公共安全。
（五）国家审计推动生态文明建设良性发展
1.改革开放以来，我国在各领域的发展都取得了巨大的成就，但同时在环境资源方面也付出了代价。目前生态文明建设已经不是单纯的环境治理，而是涉及到我国能否实现可持续发展的问题，因此必须加以重视，而国家审计在其间起着重要作用。首先，对与人们生存息息相关的环境资源情况进行审查，看各项指标是否在国家规定的标准范围内。对矿产资源、森林资源等重要资源的利用和开发情况进行审查，看是否遵循国家合理利用、节约资源的相关规定，在此过程中适当对资源交易市场深入审查，及时揭露损害生态平衡、对环境资源违法买卖等行为。其次，对于少污染、无污染环保设备，国家对企业的生产会提供一定的优惠政策，国家审计要对政策的落实情况进行审查。最后，国家审计应对国家安排的环保专项资金的使用情况进行审查，看资金是否按文件规定的用途使用，及时揭示私自挪用资金、浪费资金等行为。
2.加强对重点工程、资源环境项目的审计。对国家安排的重要建设项目如对城市废物废气废水的排放、对城市污水的治理、对城市垃圾的处理等，国家审计要对方案的可行性进行评估[8]，对处理系统的建设情况进行监督，对具体的实施情况进行审查。
3.建立科学有效的生态文明审计评价指标体系[9]。目前，国家审计机关对生态文明方面的问题进行审查和评价时所参考的指标体系还不完善，存在种类多、太分散、专业性较强等问题，为了使审计机关能够更好地发挥作用，应结合生态文明建设的相关要求和实际情况，遵循审计工作的基本原则，构建更加系统、科学、有效的指标体系。
4.开展自然资源资产离任审计[9]，其职责是为加强自然资源资产管理，维护国家自然資源的安全而施行的对领导干部在整个任职期内所管辖区域内的自然资源资产的使用和保护的审查，因此在工作中审计人员能够及时发现领导干部在履行职责过程中的乱作为、不作为等问题，进而向相关部门反映并给予应有的惩处措施，以形成对于资源环境保护的责任追究制度，起到一定的监督作用。
三、国家审计在国家治理过程中的功效
在中国不同的历史时期，各个阶段对于国家治理的治理模式和方法是不同的，但是实现良治，却是共同的目标。提到良治，打击腐败、维护民生、推动改革、推进法治，这一系列措施都在国家实现良好治理的过程中发挥着促进作用。国家审计署原审计长刘家义提出：国家审计是国家治理这个大系统中内生的一个具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家政治制度中不可或缺的重要组成部分[2]。因此，国家审计在国家实现良好治理的过程中担任着重要的角色，需要准确把握国家审计在国家治理中的作用，明确定位，了解国家审计可以在哪些方面发挥何种作用，进而才能在相应的领域中更好地推动国家治理走向良治。在此过程中，国家审计的功效主要体现在以下五个方面：
（一）国家审计是维护国家安全的重要措施
国家审计的作用已经从最基本的审计监督提升到了完善国家治理、促进经济社会健康发展的高度。国家治理涵盖很多方面，而维护国家安全始终是首要任务。国家审计署原审计长刘家义指出：“国家安全是政府的首要职责，是民主民生的根本保障，国家审计关注国家治理，关注政府责任，眼光就不能离开国家安全。”[2]国家安全是一个广义的概念，涵盖了国家政治安全、领土安全、经济安全、民生安全等，国家审计在加强国家经济安全方面有着积极的促进作用。
1.维护金融安全，国家审计对金融监管机构的绩效进行监督和评价，在审查过程中，对金融运行机制存在的问题提出整改建议，完善机制体制，使其更加安全、高效、稳健，也能更好地督促金融监管机构按规依法地履行职责;对于金融机构下达的宏观金融调控政策的执行情况进行审查，重点关注金融行业系统性风险和金融资产质量问题，并有重点地开展对重大金融活动的专项审计调查;国家审计查处和揭露金融领域的大案线索，对金融领域的违法犯罪行为坚决严厉打击，致力于创造更加良好的金融环境。
2.维护国有资产和国有资源的安全，国家审计能够审查国有资产的安全完整和各种重大经营决策的合规性、效益型、民主性和科学性，减少国有资产的损失浪费等问题，保障国有资产的安全和质量;通过对企业或行业的微观审计，发现在行业中存在的普遍性问题，向有关部门提出相应的建议，为国有资产监管和国家宏观经济决策提供有价值的参考依据，提高宏观经济效益。
（二）国家审计是加强腐败治理的有力工具
腐败主要是指为了谋取私人利益而借助于公共权力来获取的一种行为，腐败的存在对经济发展有着很严重的影响，会威胁到国家的稳定，更会阻碍国家实现良好治理的前进步伐，因此打击腐败是重中之重，而国家审计在其中起着重要的作用。
1.国家审计的权力是来源于法律的，对于反腐倡廉此项工作，我国已经做出明文规定，说明了国家审计对于此项工作的重要作用。《审计法》第一条明确规定，“为了加强国家的审计监督，维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展，根据宪法，制定本法。”
2.当前大多数腐败和舞弊行为都与资金、资产有着紧密的关系，主要是在经济上的违法违纪，而国家审计工作的作用和优势就是可以始终关注到财政财务收支，紧盯国家的资产和财务，国家审计是最有条件发现国家资财是否被直接侵吞或者是间接侵占的。
3.根据《审计法》规定，我国审计机关依照法律规定具有独立行使经济监督的权力，不受其他机关、团体和个人的干涉，这就使得国家审计能够更加敏锐地发现问题，进而公正客观地揭露问题。在中央审计委员会第一次会议上，习近平总书记再一次提到推进审计全覆盖，做到应审尽审，对于腐败治理工作，对于在各个机构之间流转的资金和公共资金，国家审计要进行全面的监督覆盖，确保能够在第一时间及时有效地发现违法犯罪线索。
（三）国家审计是维护民生权益的有效保障
目前我国民生问题是中央政府最关心的问题之一，民生问题能否得到妥善地解决，不仅可以体现出一个国家的治理水平，也关系到国家治理的公信力[2]。关注民生也同样是国家审计工作中的重中之重，国家审计不仅是民主与法治的产物，也是推动其进步和完善的工具。
1.在民生方面，我国的国家审计始终站在维护人民群众根本利益的立场上开展审计工作，对国家下达的与民生相关的政策落实情况进行监督，对住房、医疗、就业、教育等与民生有关的项目和资金跟进监督[4]，及时揭示计划目标未实现、政策落实不到位等问题，在促进经济社会的和谐发展、有效改善民生等方面发挥着重要作用。
2.国家审计对政府财政收支有着独立的经济监督权力，国家审计为减少铺张浪费行为，不断加强对行政管理费用方面的审计，政府通过对国家机关必须公开“三公”经费，开始逐渐关注行政管理费用，而国家审计已在此基础上将“三公”经费的合法性和合理性划作审计重点，在节约了行政管理费用的同时增加了福利性公共支出，而福利性公共支出的增加给人民群众带来了实实在在的好处。
3.民生问题之所以会大量存在，其中一个很重要的原因是社会公众对政府的不信任和不了解。那么审计结果公告制度的执行使社会公众了解政府提供了一个有效的渠道。国家审计是具有权威性的，审计结果的公告减少了人民群众与政府机构两者之间产生的信息不对称问题，避免了一些不必要的误会，起到了改善民生的作用。
（四）国家审计是推动改革深化的关键力量
改革对于国家治理来说是与时俱进的发展和完善的过程，只有通过深化改革，不断完善我国的社会主义基本制度体系，促进国家治理体系和治理能力现代化，进而实现国家的良好治理[2]。从职能上分析，国家审计可以使规章制度更加完善，是深化改革过程中的有力工具。
1.国家审计作为国家治理中监督运行的重要部门，加之具有如下的特点，如独立性强、接触范围广泛、熟悉政策法规、掌握详实的情况等，因此能够更好地从全局角度出发，及时反映在审计过程中发现的问题，并实时关注各项改革措施，结合改革中出现的新情况，从而改善一些不合时宜的制度规定，从根本的体制和制度上提出相应的解决问题的方法和建议，进而达到持续推动国家各个领域的改革发展的目的。
2.多年来，财政审计一直以维护国家财政安全、深化财政体制改革、完善政府预算制度、促进依法理财和加强财政政策的有效性为目标，将财政审计自觉加入到社会发展全局，特别注重分析和揭示违规违纪问题背后体现出的管理漏洞和制度缺陷，增强了审计工作的时效性和宏觀性，很好地发挥了国家审计作为“免疫系统”应具有的功能。改革开放以来，经过多年的审计实践，国家审计很好地发挥了使经济社会可以健康运行的“免疫系统”功能，为进一步形成全面深化改革新目标提供了坚实的审计实践基础，更为完善国家的良好治理做出了积极的贡献。
（五）国家审计是推进依法治国的重要途径
党的十八大以来，习近平同志提出全面推进依法治国，致力于建设社会主义法治国家。在国家治理过程中依法治国是必然要求。党的十九大报告中强调对审计管理体制进一步改革，再一次说明了在推进全面依法治国过程中构建高效且权威的监督体系是必要的。国家审计作为国家监督体系的重要组成部分，在全面依法治国战略中起着重要的作用。
1.依法治国其中关键的一步就是依法执政，在中国共产党领导干部工作过程中，国家审计对其在经济领域是否尽职尽责进行审计，能够有效地防止权力失控行为，及时弥补决议上的失误，推进中国共产党依法执政。在行政机关工作人员执行公务的过程中，国家审计对其是否严格遵守相关的法律法规以及是否认真贯彻落实国家下达的重大政策等情况进行审计监督，促进行政机关依法执政。
2.科学立法是完善国家法律法规体系的基础，国家审计可以在不同的审计项目中进行多方面、多维度的审计监督，能够掌握法律法规在实行过程中出现的问题，对出现漏洞的法律法规进一步完善，对无法适应新发展、新的社会环境的法律法规进行修订等，以达到提高立法质量的目的。
3.全民守法虽然是对全体公民提出的要求，但国家审计可以利用合法监督的职能进行审计以达到推进全民守法的目的。目前中央对审计工作提出了审计全覆盖的要求，国家审计在对具体的项目进行审计时，根据实际的需要并结合相关的法律法规对被审计对象有关的法人或者自然人进行多维度的延伸审计，虽然国家审计对于一般的民事主体并没有处罚权，但对于在审计过程中发现的问题可以移送相关部门，由相应的行政执法机关解决，提高我国公民守法的意识。
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