我国环保类PPP项目中政府责任问题浅析

    韦懿纯++杨璐瑶

    【摘 要】在经济增速放缓、经济结构面临调整的新常态背景下，要实现绿色发展战略，环保类PPP项目被广泛应用。在这个过程中，政府作为项目的提供者、规则制定者与监督者，政府责任因素至关重要。本文以政府责任为立足点，结合我国环保类PPP项目应用现状，归纳总结政府主要的责任缺失方面（法律变更、需求匹配、权利监督、政府信用），进而提出政府在PPP模式下应该积极匹配需求、信息共享，完善法律规则，建立监督网络，加强政府信用，以有效推行PPP模式在环保领域的应用。

    【关键词】PPP模式；环保产业；政府责任

    【中图分类号】D668 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2017）05-0048-02

    一、环保产业的准公共物品性与政府干预

    （一）环保产品是具有正外部性的准公共物品

    环保产业作为污染控制与减排、污染清理及废弃物处理等方面提供产品与服务的行业，其产业内如污水处理、废弃物处理、土地改善等环保产品具有非排他性或非竞争性的准公共物品性质。斯蒂格利茨在其《经济学》一书中指出：“市场机制分配给公共物品生产的资源常常不足”。首先，结合环保产业来看，企业作为逐利者，缺乏对具有高公益性、低效益性的环保产品的生产积极性，此外，由于信息不对称，处于信息劣势端的企业，对于环保产品的市场需求敏锐度较低，造成市场配置失灵。其次，从外部性角度来看，环保产业的发展存在正的外部性——它通过改善环境压力、增加人们总效用并对其他生产活动产生积极的影响。但由于环保产业的私人边际收益小于社会边际收益，导致企业因缺乏激励而发展动力不足，无法达到帕累托最优。综上，环保产品类的市场供给量普遍不高，因此政府必须干预该类产品的生产，鼓励扶持环保产业的发展。

    布坎南的公共选择理论指出：“不论是在经济活动领域还是政治领域，追求自身利益最大化是人的特性，政府官员可能会处于机会主义牟利而不受惩罚，出现寻租行为”。可见，纯粹地由市场或政府提供环保产品均无法实现资源配置的最优化，而PPP模式为政府部门与私人部门的合作提供了新思路。

    环保产业不是一个传统意义的经济产业，它是一个横向的体系，同时也是政策驱动型产业。首先，环保产品具有公共物品和私人物品二重性的特点，有较强社会公益性；此外，环保行业前期固定资产投资巨大、技术门槛高，在引入社会资本的同时，也引入了私人部门对专业领域的专业技术和先进的管理经验，进而提高服务的质量和效率。

    根据国际经验，要使环境治理得到明显的改善，在污染治理的投资占GDP的比例达2%至3%時才能实现。过去10年，中国污染治理投资的比例始终低于2%，PPP模式在环保产业的应用，将拓宽资金来源渠道，引入社会资本，有效弥补环境治理和资金不足之间的缺口，缓解政府财政支出的压力，同时解决环保投资总量不足的问题。

    （二）PPP模式下的政府定位

    政府的责任定位是政府制定相关制度的出发点，也是成功实现PPP项目的重要理论前提以及提高公共项目公私合营效率的关键。政府定位即明确政府在参与过程中的责任与职能，即需要回答“政府是什么”与“政府应做什么”的问题。

    1.政府是环保项目的提供者

    作为环保项目的提供者的政府，介于生产者和消费者（公众）之间的位置。这要求政府公共部门对环保产业寻找合适的项目需求，并制定相应计划，以提供给生产者（企业），进而达到满足消费者即公众的需求。

    2.政府是环保项目规则的制定者

    政府作为规则制定者，要保持规则的一致性与稳定性。要引进市场机制，打破政府垄断，建立健全完善的法律政策体系，为环保项目提供良好政策环境。

    3.政府是环保项目实施的监督者

    一方面，政府要完善监督机制，设立独立监督机构对项目进行监管；同时，政府也要进行自身监督，接受社会监督，防止寻租、腐败现象出现。

    二、我国环保类PPP项目中政府责任缺失问题

    （一）相关法规政策缺乏稳定性、统一性

    目前，我国环保领域的法律在不断完善，对各项指标的要求也在不断提高，而新法律的颁布、旧法律的修改往往会导致项目的合法性、合理性、产品或服务的达标性等情况发生变化，从而损害项目的正常建设与运营，甚至导致项目的中止和失败。如采用了BOT融资模式的江苏某污水处理厂，原计划于2002年开工，但由于法律法规的变更——2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布导致项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判，最后不了了之。

    （二）政府对环保项目需求匹配的效率低下，导致公共福利受损

    在环保产业中，政府作为环保项目的提供者，对环保项目需求的灵敏度仍有欠缺，未能以社会公众利益作为导向，积极使公众需求与环保项目相匹配，引导环保企业进入提供有效的环保项目解决环境污染问题，导致仍然存在众多环境治理和保护的空白领域，使社会公共福利受损。尤其在经济欠发达地区，由于粗放发展导致的环境问题，地方政府视而不见，责任严重缺失。河池市作为广西壮族自治区重要的重金属冶炼城市，相关污染严重，当地儿童存在着铬超标健康问题，但直至2012年龙江河水镉污染事件发生后，政府才加以重视，建立一系列污水处理体系，可见滞后的政府监管与引导在经济与社会领域都带来了影响。

    （三）缺乏有效的内部与社会监督机制，腐败问题严峻

    在PPP模式下，政府部门、私营部门、投资者、社会公众之间存在着多重委托代理关系，涉及到政府的主要有政府与私营部门之间的委托代理关系、政府与社会公众间的委托代理关系。

    在缺乏内部监督与社会监督的环境下，某些政府官员铤而走险，以权谋私，使项目公司将大量资金用于打通政府关系渠道，这增加了企业成本、且PPP项目质量无法得到保障。“沈阳水务黑幕”事件就是其中一件典型案例，当地官员通过行政权力恶意抬高对沈阳第九水厂项目的招标价，最终在沈阳自来水公司的艰难维权下，当地官员腐败行为暴露，第九水厂的项目合同不得不临时变更。可见政府腐败行为破坏了良性竞争机制，大大降低了PPP项目配置效率。

    （四）政府失信问题

    政府信用缺失主要体现在，政府不履行或者拒绝履行合同约定的责任和义务，最终导致合作项目失败。为了加快环保类公共设施假设，政府在PPP模式中为了引进资本而给予过多的优惠以吸引私营部门，而盲目承诺使自身承担过多风险和责任，结果导致承诺无法兑现、政策无法落实的问题，不仅严重影响了政府信誉，更打击了私营部门参与信心与积极性，从而阻碍了相关项目的建设。

    三、加强政府责任建设的政策建议

    （一）完善相关法律法规，保证规则的稳定性、一致性

    环保项目横跨多个产业，涉及法律众多，而且PPP合作项目涉及多个区域。政府应通过立法，制定完善统一的政策规则，增强法律效力。协调不同部门、区域之间政策法规的矛盾和差异，增加法律法规的协调性和系统性。再次，政府要在审慎决策的基础上保证法律法规的稳定性，避免因政策变动引起PPP环保项目的中断与失败。

    （二）积极匹配项目需求，建立信息共享机制

    作为环保项目的提供者，政府公共部门可以通过建立从中央到地方相关环保信息收集中心，利用政府信息网，敏锐发掘环境问题。同时，各有关部门配合定期进行工厂排污等方面的检查监督，探查环保隐患，以确保污染领域治理不留白，为公众提供环保项目，减少公共福利的损失。在引导企业进入时，建立信息共享机制，保证信息公开透明。

    （三）建立健全监督机制，加强多方监督合作

    在PPP项目中，有三方利益主体：政府、私营机构、公众。建立完善监督机制，从三方利益主体出发。首先政府公共部门应该建立内部监督机制，监督其工作人员，减少权利腐败行为。其次，加强私营机构与政府部门相互监督，建立举报奖惩机制。制约政府工作人员、企业高管等腐败贪污行为。再次，加大公众参与度，建立公众监督机制。保证PPP模式下环保项目的公开透明，拓宽公众参与渠道，实现公众监督，避免權利独占的现象，进而维护公众利益。三方共同监督，形成有效监督网络，防止由于腐败贪污导致PPP模式下环保项目的失败。

    （四）加强政府信用建设

    政府信用是影响PPP模式发展的重要因素，因此，政府部门需要严格规范自身，加强信用建设。在协议签订阶段，特定协议的相关条款应明确政府失信、违约的相应赔偿措施，从而达到参与方的权利与义务的平衡，即参与者的法律地位公平，从而加强政府信用，增强私营部门参与积极性。此外，还应完善政府信用问责与监督机制，设立相对独立的信用监督机构，引入公众参与机制，进行社会监督，对严重失信的政府部门采取法律措施，形成政府信用的“约束网”。

    （五）引入竞争机制，完善准入规则

    在准入阶段，政府应引进竞争机制，以公开招投标方式选择合作伙伴。在准入条件方面准应对其企业财务、金融、技术、资信等方面的考量，不搞差别对待，保证准入主体的公平竞争。借鉴国内外的PPP项目准入程序，可以引入意向邀请、市场反馈、谈判三个阶段。保证准入程序的公开透明以及公平有效。

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    [责任编辑：秦 超]