从单位福利到普惠社会
曾晓东 史俊云
【摘要】新中国成立七十年来，学前教育事业取得了傲人的发展。以发展目标制定、支持机制建设为依据，可以将学前教育事业的发展划分为四个阶段七个次级阶段。从单位福利制度的建设与完善，到现代治理体系中的学前教育制度建设，综观新中国成立七十年来学前教育事业的发展历程可以发现，政府应当在学前教育发展中发挥主导力量，需要以普惠社会为目标，从政策端、供给端和需求端共同发力，在治理现代化的框架下，系统解决学前教育事业发展问题。
【关键词】新中国成立七十年;学前教育;单位福利;普惠社会;财政制度
【中图分类号】G617? ?【文献标识码】A? ?【文章编号】1004-4604（2019）10-0003-06
新中国成立七十年，各行各业都取得了伟大成就，学前教育事业同样取得了傲人的发展。〔1〕在追求内涵式发展模式的背景下，只说数量的增长显然过于“单薄”。因此，本文在给出发展速度和规模等宏观发展数据的同时，主要从七十年来学前教育财政制度变迁的视角，阐释在规模增长的基础上，我国学前教育基础制度建设所取得的伟大成就。
一、以发展目标制定、支持机制建设为依据划分发展阶段
梳理新中国成立七十年来各项事业的发展，一般是以国家整体发展和改革整体部署发生巨大改变的年份作为阶段性划分的标准，以及把握阶段性特征的主要依据。例如，按照经济体制改革的阶段性特征，会将新中国成立七十年来的发展过程划分为四个阶段，分别是：（1）1949～1977年，以计划经济为基础的制度建设期;（2）1978～1992年，计划经济向社会主义市场经济过渡，整个社会经历艰难转型期;（3）1993～2011年，建立社会主义市场经济体制，进行大规模制度建设期;（4）2012年至今，实现政府治理现代化的关键期，致力于使政府职能、行政权力结构、行政管理方式等符合政府治理现代化的要求。〔2〕
以上阶段性划分提供了新中国成立七十年来经济体制改革的基本脉络，是理解各项事业发展和改革阶段性特征的关键。然而，在经济体制改革的基本脉络之下，每个行业都还有机制改革带来的次级阶段。对学前教育事业来说，次级阶段的划分应该以发展目标制定、支持机制建设为落脚点，因为在每个阶段都要制定与之相适应的事业发展目标，还要设计和实践相应的支持体系，筹集相应的资源，并监管和保证事业的有序发展。其中，事业发展的目标既包括数量、类别等规模目标，也包括改革目标，以回答体制改革要实现的转轨或者体制调整的目标。与目标相应的支持体系及运行机制，包括财政投入和教师资源投入，也包括事业平稳运行需要的跨部门监管体系。按照这种“大阶段+小机制”的思路，新中国成立七十年来，学前教育事业的发展在四个主要阶段的基础上，又可以划分为七个不同的次级阶段（见表1），这也是在大的经济体制改革的背景下，学前教育事业自身的选择和制度建设的方向。
从新中国成立到改革开放前，国家以计划经济为基础进行学前教育制度建设。这个阶段由两个小的阶段组成。其中，1956年，伴随对工商业的社会主义改造，开始建立附设在厂矿、机关的托儿所、幼儿园;1973年，开始重视完善以单位福利制为特征的学前教育支持体系建设。
1978～1992年，和其他行业一样，過渡阶段的学前教育也经历了艰难的转型。制度建设还处于孕育过程，没有制度上的突破，也没有更细的阶段性划分。
1993年起进入以市场经济为基础的制度建设阶段。在经历了转型期的紧张状态后，市场经济制度框架的引入使得积聚已久的张力突然释放，市场经济携裹学前教育事业进入陌生的制度探索通道。伴随国有企业剥离社会服务和公共财政概念的确立，〔3〕将社会主义市场经济建设阶段的学前教育事业发展划分为两个小阶段，即被动改革和公共性初现两个阶段。
2012年至今，我们一直在进行国家治理现代化建设。这是一个长期的过程。在这个过程中，三期学前教育三年行动计划的实施是学前教育事业增长加速的阶段，而以2018年《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》的颁布为标志，学前教育事业进入优化政府行政职责和组织结构，充分发挥中央和地方体制机制积极作用的治理现代化建设阶段。
二、单位福利制度的建立与完善
在很多人眼里，1978年改革开放之前的学前教育制度可以用单位福利制来总体概括。〔4〕从总体上讲，这种判断是正确的。单位福利制度与计划经济的基本制度相匹配。不过，单位福利制度并不是一下子就建立起来的，而且，其服务人群、资源筹集等财政制度细节的设计还需要用财政制度的框架加以阐释。单位福利制度从树立目标到完成相应制度建设，可划分为两个阶段。
1.目标：学前教育体系是改造社会的一支力量
新中国成立不久，中华人民共和国中央人民政府便于1950年4月公布了《中华人民共和国婚姻法》（以下简称《婚姻法》）。它以调整婚姻关系为主，同时涉及家庭关系方面的各种重要问题。多年来，学术研究多从婚姻制度的变迁来研究这部法律，而鲜有从社会变革的历史性意义上来解读的。事实上，这部法律的意义远远超出家庭关系，它显示了新政府社会改造的宏伟目标。近年来，一些研究从不同方面揭示了实施《婚姻法》过程中与传统价值观的激烈冲突。〔5〕伴随着对工商业的社会主义改造，计划经济开始全面建立。相应地，学前教育的发展目标也日益明确。《十二年国民教育规划纲要（草稿）》提出，“7年内要求厂矿、企业、机关、团体和国营农场的工作人员的幼儿大部分都受到幼儿园教育，在农村和城市中要发展适合于群众生活水平和生产工作需要的多种多样的幼儿教育组织，并做到每个县或市区能办三、五个正规的示范性的幼儿园”。〔6〕
伴随着计划经济体制的初步建立，“共同生活、共同学习、共同劳动”成为新中国进行社会生活方式改造的蓝图。幼儿园和托儿所由单位兴办，既是保证性别平等的需要，也是实现共同生活方式的需要。从实施效果来看，“共同生活、共同学习、共同劳动”的目标提出后，各类单位开始发展各种学前教育组织。从1958年教育部批复江苏、山东、湖南等地的四封信函中可以看出，幼儿园和托儿所是“为生产服务”的，具有非常明显的社会改造特征。
2.财政制度：单位福利制下的制度建设
在工业化的早期，基于社会改造的目的建构学前教育体系是非常普遍的现象。经济合作与发展组织（OECD）在回顾发达国家学前教育体系建立的历史时指出，在不同社会背景下的学前教育，其职能是多样的，体现了儿童发展的观点、儿童人力资源开发的观点、社会发展干预的观点、经济学的收益观点、宗教的观点。〔7〕
建设单位福利制下的学前教育，在1955年发布的《国务院关于工矿、企业自办中、小学和幼儿园的规定》中就已经提出来了，并在1956年教育部、卫生部和内务部发布的《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》中强化了幼儿园作为职工劳动保障和福利的分散投资体制。随着公私合营和计划经济程度的不断提高，根据1973年5月15日财政部财企字第41号文的规定，有关在劳动保险基金项下支付的各项费用，改为营业外支付。至此，适应计划经济的、单位福利制度下的学前教育财政制度得以完善。〔8〕
应该指出的是，这样完整的学前教育财政制度，受制于当时政府的财政汲取能力，是以单位福利为特征的。这也导致学前教育的服务范围非常有限。1978年，全国合计在园（班）幼儿数为787.75万人，其中，城市138.45万人，县镇70.26万人，农村579.04万人。〔9〕即使将所有农村学前教育机构都作为一年的学前班来对待，仅将城市和县镇的在园幼儿按照三年来平均计算，考虑到当时的小学招生数一直保持在3000万人，则毛入园率初步估算为21.6%。
三、转型阶段的“变”和“不变”
转型阶段是从计划经济到市场经济的过渡阶段，经济体制改革的指导思想是建设社会主义商品经济。这符合过渡期的性质，以商品经济隐喻“富裕”和“生产”，刻意回避了对基本经济规则的阐述。经济基础的过渡性质，也影响到学前教育事业的发展目标及支持体系的改革。
计划经济期间建立的、单位福利特征的学前教育事业，其支持体系不断被“侵蚀”，学前教育事业不断寻求新的资源。伴随包产到户的实施，农村村社集体经济的基础不复存在，建立在村社集体经济之上的学前教育需要寻找新的经济来源。于是，1983年教育部出台了《关于发展农村幼儿教育的几点意见》，在强调社（乡）统筹、生产队（村）自筹的同时，还提出了群众集资、家长交纳少量保育费的办法。〔10〕在城市，教育部通过转发《北京市社会力量办学试行办法》，推动地方政府制定相应法规，支持社会力量举办各类教育事业。在北京市的文件中，社会力量不仅包括社会团体、学术团体，还包括公民个人。〔11〕
过渡期虽然在统一大政方针上没有提出明确的主张，但政策呈现出来的开放性是前所未有的，新旧力量在进行能量交换，社会的活力和创造力被激发出来，出现了第一次民办教育热潮。正是在社会力量的支持下，过渡期的学前教育虽然面临转型带来的支持体系变弱的挑战，但是社会力量的及时补充以及家长收入增加带来的交费能力的提高，都使得过渡期的学前教育增长趋势反而好于计划经济时期。从下图看，县镇幼儿教育机构增长明显;城市幼儿园因受到体制的制约，发展缓慢的趋势一直持续到2010年;农村学前教育也受到较大影响。1978年，城市幼儿园所数量为16292所，到1992年，该数字为27846所，年平均增长率仅为5.06%，这与此期间城市人口的增长趋势非常不匹配，也大大低于县镇18.5%的增长率。在过渡期，城市学前教育发展存在转型过程的“粘滞”状态，而县镇幼儿园所数量快速上涨，则从另一个方面说明了之前的单位福利制主要建立在城市，并没有普遍覆盖。因此，当开始放开体制约束后，来自社会的财富开始影响县镇学前教育供给。农村则由于集体经济的瓦解，以及农村女性就业和大家庭传统生活方式的影响，学前教育的增长受到抑制。
过渡期的发展虽然受到转型的牵掣，发展动力不足，但是，学前教育事业整体规范和调整的基调仍然深刻地影响着这个时期的学前教育发展，办园标准、师资标准、保教标准、幼儿教师培养标准等一系列标准出台，显示学前教育已经初步完成规范化和正规化建设，一个现代化的事业体系基本形成。在转型阶段，虽然发展速度和规模变化并不显著，但是它仍然是学前教育事业发展的关键阶段，甚至在制度建设层面上，其意义超过后来飞速发展的时期。在这个时期，学前教育事业发展道路是逐渐形成的，是经验性共识不断累积的阶段。制度建设呈现非常友好的状态，不断和实践对话，不断用制度固化实践探索成果。它以一种温和的方式，告别了之前社会改造性质的学前教育道路选择。经验性制度建设，是过渡期改革和发展的必然模式，也是政府与社会互动性非常强的、以社会共识为基础的公共服务事业建设应该具有的制度建设模式。
过渡期因为学前教育事业发展方向不明晰，一直在应对原有体制的漏洞，加之新生力量的冲击，所以一直没有提出明确的事业发展目标，直到1992年，国务院下达《九十年代中国儿童发展规划纲要》，提出到2000年，实现3～6岁幼儿入园（班）率达到35%，其中，城市入园（班）率达到70%，农村学前一年幼儿入园（班）率达到60%。〔12〕
四、市场经济与公共服务制度
以转型期形成的社会共识和积累的社会经验为基础，1992年社会主义市场经济作为经济生活的指导性原则建立，开始了适应市场经济体制的基础制度和法律秩序的建设过程。
理论上，学前教育事业属于公共服务，市场经济原则的影响应该不大，但实际上，市场经济原则的确立给学前教育带来了根本性的变化，出现了明显的结构调整（见上图）。市场经济的影响主要体现在两个方面，一是体系内部的影响，社会力量越来越强大，开始影响整个体系的制度逻辑;二是体系外部的影响，国有企业改革提速，开始剥离养老、托幼、办学等非经济功能，这使得学前教育进入被动应对状态。
在内部调整和外部压力的共同作用下，学前教育事业发展和改革面临巨大挑战，但受制于整体法律体系和行政职责、组织结构的不完善，在市场经济原则确立后到公共财政建设之前，学前教育事业发展的出路和方向并不清晰。在公共財政概念提出后，市场和政府“两只手”的运行规则日渐清晰，政府发展学前教育的责任日益成为社会共识。
1.市场经济主导下的学前教育
尽管在正式提出建设社会主义市场经济之前，已经走过了十几年的转型历程，尽管渐进式改革一直是指导改革工作的核心策略，但当市场经济原则作为主导框架树立起来后，还是给中国社会带来了全面的冲击。
1993～2000年间，学前教育机构总量仍然呈现与以往相似的增长态势，但是，增长的动力却发生了明显的变化，在总量平缓增长的背后，是此消彼长的增长动力交换，民办学前教育机构迅速增加，伴随着的是企业办园和集体办园的大量减少（见表2）。伴随着社会主义市场经济体制的推进，国有企业被还原为市场主体，分三次进行了剥离社会职能的工作。20世纪末，企业办幼儿园开始转制，学前教育以机构总量大幅跳水进入新世纪。
2.公共财政出现和政府承担学前教育责任
新千年伊始，公共财政成为政府财政改革的方向和目标。中国城市化进程加速。与此同时，企业办园大量关闭，学前教育机构总量减少。供给和需求两个方面的变化要求政府在构建社会化公共服务体系的框架下，在学前教育领域履行更多的政府责任。一时间，“入园难”“入园贵”问题成为社会热点，最终推动了学前教育三年行动计划的实施。这一举措打破了学前教育机构总量的“粘滞”状态，开启了“上扬”趋势。
从2000年学前教育总量下滑，到2010年学前教育三年行动计划推出，在这十年时间里，“入园难”“入园贵”一直是社会热点，围绕它产生的社会焦虑迅速推动社会各界达成共识，即政府应该在学前教育供给中发挥更大的作用。但是，如何发挥？发挥到什么程度？机制问题成为新的改革热点。
五、现代治理体系中的学前教育制度建设
在市场和政府“两只手”共同发力的背景下，学前教育事业发展需要在现代治理体系的框架下，协调好市场和政府两种力量。
理论上，协调政府与市场两种力量的策略框架是清晰的，即在公共财政不能满足所有人需求的情况下，弱势群体优先，体现财政支出的分配效率。然而，在转型转轨的背景下，财政支出的分配效率面临存量改革的挑战。因为单位福利制度的影响，大量优质的学前教育存量被带入当前建构社会化公共服务体系的过程，而这些存量显然不满足弱势群体优先的原则。在三年行动计划中，中央政府希望以农村地区为重点，以此调整学前教育的财政支出结构，然而效果并不明显。〔13〕与此同时，学前教育行政管理机制中长期存在的两个问题，即中央和地方的关系，以及行政隶属的关系，都影响着学前教育事业的发展。前者表现为中央定目标，地方实施，难以体现区域化差异。后者则导致占据“半壁江山”的民办学前教育缺乏有效的监管。面对公办幼儿园长期的质量优势、政策优势，家长呈现强烈的公办幼儿园偏好，导致“入园难”“入园贵”问题实际转化为“入公办园难”。
财政力量加入学前教育供给，虽然从总量上解决了“入园难”“入园贵”问题，但是又带来了供给的结构性问题，“入公办园难”成为新的社会焦虑。由此可以看出，我国学前教育的改革和发展需要完成计划经济向市场经济的转轨，也要完成管理型政府向服务型政府的转型。这不是通过简单的要素供给（加大财政投入）就能够解决的，而是需要从政策端、供给端和需求端进行系统性制度设计。政策端需要实现政府部门间、政府层级间的职责、组织结构的协调，不断在实践中探索并固化新的行政模式。供给端需要改善民办学前教育的经营环境，同时实现投入、监管的同等待遇，打破公民办的制度壁垒。需求端需要加强需求管理，形成健康、多样化的学前教育偏好。
新中国成立七十年来，学前教育事业经历了计划经济下的单位福利制向市场经济体制下普遍公共服务制的转轨，转轨带来了供给结构的变化，民办學前教育成为供给体系中一支非常重要的力量。在这个过程中，发展动力的每次变动都给学前教育供给体系带来挑战，但也最终推动形成了区域、类别结构比较合理的供给体系。实现普惠社会，超越单位制，按照居住地供给学前教育，实现服务供给社会化，需要以建设服务型政府为目标，不断提高国家治理能力。这是一个系统性的结构调整，不是单纯的要素投入能够解决的。这需要政策端、供给端和需求端共同发力，但最重要的还是需要改变行政思想，以治理现代化的视角，以事业发展目标为依据，协调多种所有制，尊重地方政府面对的巨大差异，提高学前教育财政支出的分配效率和生产效率。
参考文献：
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