登记表项目环评网上备案在实践应用中的问题及解决方案
王颖 颜海波 张琪 侯光辉
摘要：登记表项目实施网上备案对提升环评管理效能、强化企业主体责任具有积极意义，但网上备案同时存在选址、评价类别界定不准、位置描述模糊、配套环保设施不当以及填报时间等几个方面的问题。本文针对上述问题，结合环保工作实际经验，提出解决方案。
关键词：登记表；网上备案；问题；解决方案
中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2018）05-0204-02
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.05.122
Abstract： Construction project registrated Environmental Impact Assessment Table online is significant to simplify approval procedures and strengthen the main responsibility of enterprises.However， online registration has many problems on site selection， assessment category， description of location， environmental protection facilities and time. For the above series of problems， this paper combined with practical experience in environmental protection work， proposed solutions.
Key words： Environmental impact assessment table；Online registration；Problems；Solutions
建設项目环境影响评价文件包括环境影响报告书、报告表以及登记表三个类别，其中对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表[1]。根据环保部统计，登记表项目约占环评审批项目总数的一半，占用了基层环保部门大量行政成本。2015年山东省环保厅发布《山东省环境保护厅关于对部分建设项目环境影响评价试行承诺备案制的通知》，在全省范围内实行登记表的纸质备案。2016年环境保护部印发《建设项目环境影响登记表备案管理办法》，明确登记表项目自2017年1月1日起统一实施网上备案（需保密的除外）。
1 登记表项目网上备案实践应用中存在的问题
登记表由审批改为网上备案可以起到提升环评管理效能、强化企业主体责任的作用，但实践发现，由于网上备案通常由企业人员直接填报，缺少环保部门的前期把关，该举措在项目选址、评价类别、位置描述、环保配套设施以及填报时间等几个方面存在问题，给环境保护的事中、事后监管带来困难。
1.1 选址问题
登记表网上备案选址问题涉及到环境敏感区及防护距离两个方面。
1.1.1 环境敏感区问题
环境敏感区是指依法设立的各级各类自然、文化保护地，以及对建设项目的某类污染因子或者生态影响因子特别敏感的区域[2]，涉敏感区项目通常有严格的环保要求。由于填报人员对敏感区定义、保护范围以及保护要求等方面相关知识了解不足，导致部分涉敏感区项目违规通过网上备案。以集中式饮用水源保护区为例，由于其准保护区通常以流域分水岭为界，保护范围涉面广，依照有关法规，饮用水源准保护区范围内禁止新建、扩建对水体污染严重的建设项目[3]，但环保部门网上备案审查发现，在区域尚未完善污水管网的情况下已有少数房地产、酒店类项目进行了网上备案，按预设工艺其大量生活污水经化粪池简单处理后将直接排入环境，对用水安全带来隐患。
1.1.2 防护距离问题
建设项目环境影响评价关注的距离问题可归结为卫生防护距离、大气防护距离以及特定行业防护距离三类。卫生防护距离及大气环境防护距离属大气环境影响评价范畴，在卫生防护距离内不得设置经常居住的房屋[4]，在大气环境防护距离内不应有长期居住的人群[5]，上述规定形成了污染型项目与居住型项目的相互制约。以实施网上备案的房地产项目为例，由于填报人员对周边企业防护距离不知情，项目选址导致环境敏感类项目处于其他污染企业防护距离内的情况，容易导致引发后续污染纠纷。
特殊行业主要是指畜牧养殖、垃圾填埋场、危险废物填埋场等项目针对自身的选址要求。以养殖项目为例，《山东省畜禽养殖管理办法》规定：养殖场、养殖小区应距离村庄、居民区、公共场所、交通干线500米以上，同时根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，小型畜禽养殖场、养殖小区项目实施网上备案管理。环保监管发现，网上备案过程通常出现两种导致网上备案错误填报的情况：一是养殖企业（户）对相关距离要求不知情，二是虽然了解有关距离要求，但养殖企业（户）凭借主观感受对距离进行臆断，导致相对距离不足，不能满足相关规范要求。
1.2 评价类别界定不准
环境影响登记表备案系统网上备案时需对项目类别进行选择，超出系统指定范围则无法填报，以避免填报人员擅自降低环评类别，但由于缺少专业知识，填报人员对评价类型难以把握。如建筑面积较小的养老院项目按备案进行管理，但部分养老机构因无法实现集中供热，通常自备锅炉，根据规定，跨行业、复合型建设项目，其环境影响评价类别按其中单项等级最高的确定，故配备锅炉的养老院项目应按报告表类别进行审批管理。
1.3 地理位置描述模糊
伴随地理信息系统的不断发展完善，天地图、谷歌地球等工具广泛应用于环评管理，在环评文件中以“附图”的形式对项目的具体位置进行注明，而目前实施的建设项目环境影响登记表备案系统并无位置标注功能，企业依据工商注册登记证或土地证等证件提供的地址进行备案，填报过程出现某某村、某某路的情况，此类描述涉及范围广，定位不准，不便于审批部门了解项目周边环境状况，也不利于环境保护的事中、事后监管，提高了环保执法成本。
1.4 环保设施配套不当
建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用[6]。尽管实行网上登记备案的为环境影响较小的登记表项目，但由于区域环保要求、配套市政设施的完善度不同，不同区域同类项目污染物排放标准有所不同，配套环保设施差异明显。以水产品加工（山东半岛）备案项目为例，该类项目废水COD、氨氮等污染指标浓度值较高（表1），为满足达标排放，企业需配套污水处理设施对废水进行前期处理。由表1可见，企业废水进入城市污水处理厂集中处理与直排环境相比，其排放浓度值差异巨大，如企业间单纯类比进行环保设施的配套，严标准企业参照低标准企业配套污水处理设施，则会导致外排废水浓度超标。
1.5 系统填报时间问题
环境影响登记表实施登记备案制前，建设项目需在开工前报批环评手续，实施登记备案制后，建设单位应当在建设项目建成并投入生产运营前，登录网上备案系统，在线填报并提交建设项目环境影响登记表[7]，该变化可保证网上备案提报信息的准确，但同时存在两方面的问题：第一，网上备案后，即可取得備案号并进行后续建设手续的办理，若建设过程或完工后监察发现项目存在选址不合理或配套环保设施处理效果差的情况，则企业面临拆迁或提标整改等系列问题，由此造成不必要的经济损失；第二，环境管理发现，目前各地仍存在未批先建的情况，针对建设项目未提交环评文件或环评文件未经批准擅自开工的，法律明确规定应由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。网上备案的实施，实施备案制的已建项目建设单位可通过后期自行网上备案以达到补充完善环评的目的，从而为逃避处罚提供了可能。
2 登记表网上备案存在问题的解决方案
第一，环境敏感区、防护距离问题涉及到对有关环保知识的掌握，让群众更好了解环保相关法规、政策、标准以及要求，提升群众的环保意识，需通过媒体、网络、报纸等形式加强政府层面的宣传。同时，由于“建设项目环境影响登记表备案系统”是通过县级环保部门网站链接地址登录、填报，环保部门应以负责的态度在网址链接页面显著位置做好填报提示，包括区域环境敏感区保护范围、工业企业卫生防护距离标准要求、企业大气环境防护距离限值等内容，并以填报指南的形式将重要环保条款、重点关注事项进行归纳，方便填报人员在较短时间内对项目建设环保有关要求有较为清晰的认识。
第二，针对评价等级问题，要求环保部门应加强登记备案系统的日常管理，实施专人维护、定时查验制度，发现问题，及时纠正，除认定登记备案无效、向社会公告外，还应严格按照《环境保护法》及《环境影响评价法》的有关规定给予处罚，对后续填报企业同时起到警示作用。
第三，针对建设项目位置描述模糊的问题主要应从软件升级入手，应进一步完善网上备案系统，通过与天地图、谷歌地球等相关地理信息综合服务网站链接，添加地理标注功能，实现对项目位置的精确定位。
第四，应将敏感区、防护距离、评价等级以及配套环保措施的有效性问题同系统填报时间问题统筹考虑，建议将网上登记备案的时间修订为项目建设前，通过环保部门的前期把关，建设单位对项目建设的环保要求有全面、细致的了解，以避免多走弯路及不必要的经济损失。
第五，应在社会媒体、备案登记网站公开环保咨询电话，提供企业网上登记备案咨询服务，为企业用户信息填报提供直接指导。
参考文献
[1] 2016年《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条.
[2]环境保护部.《建设项目环境影响评价分类管理名录》[S]，2015.第三条，第五条.
[3] 2008年《中华人民共和国污水染防治法》第六十条.
[4]住房和城乡建设部.《工业企业总平面设计规范》（GB50187-2012）[S]，2012.第2.0.20条.
[5] 环境保护部.《环境影响评价技术导则—大气环境》（HJ2.2-2008）[S]，2008.第10.3条.
[6]2014年《中华人民共和国环境保护法》第四十一条.
[7]环境保护部.《建设项目环境影响登记表备案管理办法》（部令第41号）[S]，2016.第九条.
收稿日期：2018-04-23
作者简介：王颖（1982-），女，硕士，工程师，从事工作是环境保护，研究方向为环境保护。
摘要：登记表项目实施网上备案对提升环评管理效能、强化企业主体责任具有积极意义，但网上备案同时存在选址、评价类别界定不准、位置描述模糊、配套环保设施不当以及填报时间等几个方面的问题。本文针对上述问题，结合环保工作实际经验，提出解决方案。
关键词：登记表；网上备案；问题；解决方案
中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2018）05-0204-02
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.05.122
Abstract： Construction project registrated Environmental Impact Assessment Table online is significant to simplify approval procedures and strengthen the main responsibility of enterprises.However， online registration has many problems on site selection， assessment category， description of location， environmental protection facilities and time. For the above series of problems， this paper combined with practical experience in environmental protection work， proposed solutions.
Key words： Environmental impact assessment table；Online registration；Problems；Solutions
建設项目环境影响评价文件包括环境影响报告书、报告表以及登记表三个类别，其中对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表[1]。根据环保部统计，登记表项目约占环评审批项目总数的一半，占用了基层环保部门大量行政成本。2015年山东省环保厅发布《山东省环境保护厅关于对部分建设项目环境影响评价试行承诺备案制的通知》，在全省范围内实行登记表的纸质备案。2016年环境保护部印发《建设项目环境影响登记表备案管理办法》，明确登记表项目自2017年1月1日起统一实施网上备案（需保密的除外）。
1 登记表项目网上备案实践应用中存在的问题
登记表由审批改为网上备案可以起到提升环评管理效能、强化企业主体责任的作用，但实践发现，由于网上备案通常由企业人员直接填报，缺少环保部门的前期把关，该举措在项目选址、评价类别、位置描述、环保配套设施以及填报时间等几个方面存在问题，给环境保护的事中、事后监管带来困难。
1.1 选址问题
登记表网上备案选址问题涉及到环境敏感区及防护距离两个方面。
1.1.1 环境敏感区问题
环境敏感区是指依法设立的各级各类自然、文化保护地，以及对建设项目的某类污染因子或者生态影响因子特别敏感的区域[2]，涉敏感区项目通常有严格的环保要求。由于填报人员对敏感区定义、保护范围以及保护要求等方面相关知识了解不足，导致部分涉敏感区项目违规通过网上备案。以集中式饮用水源保护区为例，由于其准保护区通常以流域分水岭为界，保护范围涉面广，依照有关法规，饮用水源准保护区范围内禁止新建、扩建对水体污染严重的建设项目[3]，但环保部门网上备案审查发现，在区域尚未完善污水管网的情况下已有少数房地产、酒店类项目进行了网上备案，按预设工艺其大量生活污水经化粪池简单处理后将直接排入环境，对用水安全带来隐患。
1.1.2 防护距离问题
建设项目环境影响评价关注的距离问题可归结为卫生防护距离、大气防护距离以及特定行业防护距离三类。卫生防护距离及大气环境防护距离属大气环境影响评价范畴，在卫生防护距离内不得设置经常居住的房屋[4]，在大气环境防护距离内不应有长期居住的人群[5]，上述规定形成了污染型项目与居住型项目的相互制约。以实施网上备案的房地产项目为例，由于填报人员对周边企业防护距离不知情，项目选址导致环境敏感类项目处于其他污染企业防护距离内的情况，容易导致引发后续污染纠纷。
特殊行业主要是指畜牧养殖、垃圾填埋场、危险废物填埋场等项目针对自身的选址要求。以养殖项目为例，《山东省畜禽养殖管理办法》规定：养殖场、养殖小区应距离村庄、居民区、公共场所、交通干线500米以上，同时根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》，小型畜禽养殖场、养殖小区项目实施网上备案管理。环保监管发现，网上备案过程通常出现两种导致网上备案错误填报的情况：一是养殖企业（户）对相关距离要求不知情，二是虽然了解有关距离要求，但养殖企业（户）凭借主观感受对距离进行臆断，导致相对距离不足，不能满足相关规范要求。
1.2 评价类别界定不准
环境影响登记表备案系统网上备案时需对项目类别进行选择，超出系统指定范围则无法填报，以避免填报人员擅自降低环评类别，但由于缺少专业知识，填报人员对评价类型难以把握。如建筑面积较小的养老院项目按备案进行管理，但部分养老机构因无法实现集中供热，通常自备锅炉，根据规定，跨行业、复合型建设项目，其环境影响评价类别按其中单项等级最高的确定，故配备锅炉的养老院项目应按报告表类别进行审批管理。
1.3 地理位置描述模糊
伴随地理信息系统的不断发展完善，天地图、谷歌地球等工具广泛应用于环评管理，在环评文件中以“附图”的形式对项目的具体位置进行注明，而目前实施的建设项目环境影响登记表备案系统并无位置标注功能，企业依据工商注册登记证或土地证等证件提供的地址进行备案，填报过程出现某某村、某某路的情况，此类描述涉及范围广，定位不准，不便于审批部门了解项目周边环境状况，也不利于环境保护的事中、事后监管，提高了环保执法成本。
1.4 环保设施配套不当
建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用[6]。尽管实行网上登记备案的为环境影响较小的登记表项目，但由于区域环保要求、配套市政设施的完善度不同，不同区域同类项目污染物排放标准有所不同，配套环保设施差异明显。以水产品加工（山东半岛）备案项目为例，该类项目废水COD、氨氮等污染指标浓度值较高（表1），为满足达标排放，企业需配套污水处理设施对废水进行前期处理。由表1可见，企业废水进入城市污水处理厂集中处理与直排环境相比，其排放浓度值差异巨大，如企业间单纯类比进行环保设施的配套，严标准企业参照低标准企业配套污水处理设施，则会导致外排废水浓度超标。
1.5 系统填报时间问题
环境影响登记表实施登记备案制前，建设项目需在开工前报批环评手续，实施登记备案制后，建设单位应当在建设项目建成并投入生产运营前，登录网上备案系统，在线填报并提交建设项目环境影响登记表[7]，该变化可保证网上备案提报信息的准确，但同时存在两方面的问题：第一，网上备案后，即可取得備案号并进行后续建设手续的办理，若建设过程或完工后监察发现项目存在选址不合理或配套环保设施处理效果差的情况，则企业面临拆迁或提标整改等系列问题，由此造成不必要的经济损失；第二，环境管理发现，目前各地仍存在未批先建的情况，针对建设项目未提交环评文件或环评文件未经批准擅自开工的，法律明确规定应由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。网上备案的实施，实施备案制的已建项目建设单位可通过后期自行网上备案以达到补充完善环评的目的，从而为逃避处罚提供了可能。
2 登记表网上备案存在问题的解决方案
第一，环境敏感区、防护距离问题涉及到对有关环保知识的掌握，让群众更好了解环保相关法规、政策、标准以及要求，提升群众的环保意识，需通过媒体、网络、报纸等形式加强政府层面的宣传。同时，由于“建设项目环境影响登记表备案系统”是通过县级环保部门网站链接地址登录、填报，环保部门应以负责的态度在网址链接页面显著位置做好填报提示，包括区域环境敏感区保护范围、工业企业卫生防护距离标准要求、企业大气环境防护距离限值等内容，并以填报指南的形式将重要环保条款、重点关注事项进行归纳，方便填报人员在较短时间内对项目建设环保有关要求有较为清晰的认识。
第二，针对评价等级问题，要求环保部门应加强登记备案系统的日常管理，实施专人维护、定时查验制度，发现问题，及时纠正，除认定登记备案无效、向社会公告外，还应严格按照《环境保护法》及《环境影响评价法》的有关规定给予处罚，对后续填报企业同时起到警示作用。
第三，针对建设项目位置描述模糊的问题主要应从软件升级入手，应进一步完善网上备案系统，通过与天地图、谷歌地球等相关地理信息综合服务网站链接，添加地理标注功能，实现对项目位置的精确定位。
第四，应将敏感区、防护距离、评价等级以及配套环保措施的有效性问题同系统填报时间问题统筹考虑，建议将网上登记备案的时间修订为项目建设前，通过环保部门的前期把关，建设单位对项目建设的环保要求有全面、细致的了解，以避免多走弯路及不必要的经济损失。
第五，应在社会媒体、备案登记网站公开环保咨询电话，提供企业网上登记备案咨询服务，为企业用户信息填报提供直接指导。
参考文献
[1] 2016年《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条.
[2]环境保护部.《建设项目环境影响评价分类管理名录》[S]，2015.第三条，第五条.
[3] 2008年《中华人民共和国污水染防治法》第六十条.
[4]住房和城乡建设部.《工业企业总平面设计规范》（GB50187-2012）[S]，2012.第2.0.20条.
[5] 环境保护部.《环境影响评价技术导则—大气环境》（HJ2.2-2008）[S]，2008.第10.3条.
[6]2014年《中华人民共和国环境保护法》第四十一条.
[7]环境保护部.《建设项目环境影响登记表备案管理办法》（部令第41号）[S]，2016.第九条.
收稿日期：2018-04-23
作者简介：王颖（1982-），女，硕士，工程师，从事工作是环境保护，研究方向为环境保护。
