村干部职业化的生成机制及路径创新
王惠林 杨华
摘 要：沿海发达地区村干部呈职业化发展趋势。职业化村干部表现为层级制的职能分工、理性的选拔机制、稳定的职业预期及流动性任职。基层行政变迁是村干部职业化的充分必要条件。密集的输入性资源既是村干部职业化的经济基础，又加速村级组织行政化的形成。村干部职业化是在村庄自主性力量不足以支撑起村民自治运转的情况下，国家行政权力下沉到村一级，向基层输入资源及公共规则的过程。它重塑了正式激励系统，再造了公共性的治理主体。然而，它也造成村庄内部动员体系解体、村务与政务的选择性执行以及自下而上信息传达渠道阻塞等问题，导致国家与乡村社会的疏离。以自然村（村民小组）为单元实行村民自治，是村干部职业化趋势下有效平衡自治与行政关系的可行路径。
关键词：村民自治；行政权力；基层治理转型；村干部职业化
中图分类号：F325.4 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2018）04-0054-09
引 言
近年来，沿海发达地区村干部呈职业化发展趋势。村干部职业化有两层含义：一是村干部由“兼职”转向“专职”。按照《村民委员会组织法》规定，村干部“根据工作情况，给予适当补贴”，实行“不脱产”管理，即村民在担任村级职务的同时从事农业生产，其收入由误工补贴和农业收入两部分组成。职业化村干部则严格实行坐班制、考勤制、工薪制等行政管控办法，其收入由原来的误工补贴变为不低于当地的人均年收入水平的工资。二是村级组织由“半行政化”转向“行政化”。位于自上而下科层体制与自下而上乡土社会之间的村级组织长期处于“半行政半自治”状态，它继承了传统时期的“双轨政治”[1]特点以及“经纪模式”[2]、“第三领域”[3]的乡村治理格局。而在村级组织行政化体制中，村干部化身为科层体制内的一员，归属于科层制正式权力系统[4]。
学界围绕着两个问题对村干部职业化展开广泛的热议。第一个是对村干部职业化特征的界定。在这个问题上学界的观点较为一致，他们认为激励机制正规化、任职流动性、报酬工薪化、职能行政化是职业化村干部的主要特征[5-6]。宁泽逵等人还指出，村干部职业化的关键表征是工资发放主体的转移，即由村民代表大会决定的误工补贴转而纳入地方财政预算[7]。第二个是对村干部职业化的可行性分析。学界有着截然对立的两种观点：一种认为村干部职业化是社会经济发展到一定阶段的社会再分工，其本质是一种需求诱致性制度变迁[6]；另一种认为村干部职业化是政府主导的强制性制度变迁。例如，宁泽逵等人以社会经济、法律法规、群众基础以及村干部自身素质为衡量指标，指出当前中国农村还不具备村干部职业化的土壤[7]。张雪霖认为村干部公职化管理会产生“挤出效应”以及造成国家与社会互动的组织断裂[8]。王丽惠指出，村级治理“半行政化”会导致村委会脱离群众，形成“悬浮性”治理[4]。
村干部职业化的反对者也充分肯定了推行职业化对基层治理的重大意义。如，增强村干部岗位的吸引力，加强对基层代理人的行政控制，完成国家改造传统农村社会的规划任务等。他们忧虑的焦点是职业化变革以后，国家行政权力会消解本就微弱不堪的村民自治。由此看来，上述对村干部职业化的争论，问题的本质不是应不应该推行，而是如何既能享受职业化变革所产生的治理效用，又能平衡自治与行政之间的关系问题。为此，本文以笔者及团队成员于2017年5-6月在苏中地区的乌村依据学术规范，本文对文中的地名、人名进行了技术处理。本文所用实证材料，如无特别说明，均来自调研。为期25天的驻村调研为基础，试图回答：村干部职业化的特征是什么？它如何产生？并以此为切入点，指出村干部职业化的必要性。进一步阐述职业化村干部呈现出的哪些特性会产生行政消解自治的风险，如何化解风险，以协调自治与行政之间的关系？研究发现，在当前村干部趋向职业化和村级组织趋向行政化的背景下，以自然村（村民小组）为单元实行村民自治，是平衡自治與行政关系的重要路径。本文属于质性研究，相关经验材料均来自田野调查，调查主要采取无结构式访谈的方式搜集资料，调研对象以村干部、村民代表、乡镇干部为主。
一、村干部职业化的制度化特征
村干部职业化不仅表现在形式上的坐班、考勤、工薪制以及人员和机构的科层化管理上，其更本质的特征是组织运行的规则化、理性化过程。具体表现为条块结合的职能分工、理性的选拔机制、稳定的职业预期及流动性任职。
（一）层级制的职能分工
职业化村干部有依据规则而来的、明确的“权限”，即清晰的职务分派与任务分工。村支书负责村级全面工作，其他村干部的日常工作分为两块：一是对接乡镇职能部门的“条线”工作。例如，村主任负责村委全面工作，重点是土地确权、农业普查、在建项目协调，同时对接镇办公室、经管站、企业服务中心、环保办。对接的职能部门直接对村主任进行基本考核。二是包片管理的“块状”工作。每位村干部负责管理自己所在片区的综合事务，包括矛盾纠纷调解、环境卫生、拆违控违、精准扶贫等。村支书对片区负责人进行基本考核。
乡镇对村支书实行单独综合考核，村支书的考核结果决定了村干部的绩效工资。按照规定，其他村干部的工资以村支书为基准，村主任为95%，副书记、会计为90%，副主任85%，其他干部不超过80%。
条块结合的职能分工使村干部（除村支书）接受双重领导，一方面强化了乡镇对村干部的控制；另一方面也确立了村支书在村级权力结构中的一元化领导地位。村干部职能分工与考核如图1所示。
（二）理性的选拔机制与稳定的职业预期
职业化村干部的选拔资格建立在专业业务理论和对制度章程的忠诚之上。在乌村，选举具有形式确认的意义。在实际操作层面，村干部由两种方式产生：村支书由乡镇政府直接任命，主要依据工作能力和贯彻政府意志的能力；其他村干部由村支书直接选拔。村支书选拔干部时，综合权衡以下因素：首先是个人能力，主要考察知识文化水平和办事能力，新提拔的村干部以大专及以上学历为主，除此以外，还应具备良好的沟通与协调能力；其次，考虑片区之间的平衡，原则上保证每个片区产生一个村干部，这样更利于工作的有效开展；其三是要能够与村支书、乡镇政府的意志保持一致。
新选拔的村干部并不立刻具备进入村两委班子的资格，而要先从后备干部做起。后备干部也有明确的职责分工和包片管理任务，用意在于锻炼其业务素质和增加干群熟悉程度。一旦担任正式村干部，只要工作负责，就有机会实现职位向上流动。若村级组织调整，乡镇政府也会妥善安排退职的主职干部。
据乌村一位退职干部介绍：“只要你不犯原则性错误，一般都可以干到老，在退休前四五年转为退职干部，工资待遇不变，政府不会不管我们”。
（三）流动性任职
打破地域限制和身份限制，实行流动性任职。流动性任职主要分为三类：一是不同层级间的上下流动。据悉，现任村支书ZSS，原是乡镇经管站副主任，2014年被下派到乌村担任第一书记。乌村的原村会计LRR，因工作能力出色，被调到乡镇党政办公室工作。二是平行组织间的交叉任职。据悉，乌村现任村委会主任FSZ，原在X村担任副主任一职；乌村分管党建工作的现任副书记ZXZ，2016年从Y村调任。三是组织内部的上下流动。乌村现任村副主任，2010-2015年期间担任村会计，2016年换届选举时成为村副主任。
随着职位变迁，工资待遇不断调整、优化。流动性任职一方面有助于村干部在不同工作岗位上得到历练，提高其综合能力素质；另一方面流动为村级组织注入新鲜血液，同时给予村干部升迁的预期。
二、行政变迁、利益密集与村干部职业化的生成机制
学界对职业化村干部生成机制的讨论，无论是强制性制度变迁视角还是需求诱致性制度变迁视角，都只提供了一个认识面向。而任何社会变迁都是一个受多重制度逻辑影响的过程[9]，只有在这些过程机制的相互作用中，才能恰如其分地认识它们各自的作用和影响，由此对制度变迁提出令人满意的解释。对村干部职业化问题的理解，应将其放置在基层治理转型的时代背景之下。首先，基层行政变迁主要包括治理事务复杂化、治理方式规范化和治理知识专业化，专业化治理是村干部职业化的充要条件。其次，密集的输入性资源既构成村干部职业化的经济基础，又加速了村级组织行政化的形成。
（一）治理事务复杂化
治理事务的复杂化是村干部职业化的充分必要条件。它包括事务“量”的扩展和“质”的变化。按照韦伯的科层制理论，行政的科层化意味着行政事务在某种程度的扩展，而事务质的扩展是科层化形成的一个更强的因素[10]。
随着国家由汲取型向输入型政权的转变，近年来，乡镇政府涉及农村政治、经济、社会、文化等各方面的常规性行政任务大幅度增加。特别是取消农业税费以后，国家几乎每年都出台面向农村的各项新政策，例如美丽乡村建设、土地确权、精准扶贫等[11]，而这些政策都需要行政体制末梢的村级组织在广大的农村地区落实。以乌村为例，该村目前的治理任务主要分为两类：一类是区中心工作任务，包括农村土地确权登记、秸秆禁烧、拆违控违、信访维稳、“12345”工单处理、脱贫攻坚、村容环境整治等工作；另一类是镇重点工作任务，包括经济发展、涉农补贴、一事一议、农村经济管理、水利防汛抗旱、农业服务、农村建设、计划生育、民政、劳动保障等内容。这些工作任务呈现出运动式与常规式、长期性与阶段性任务相结合的特点。
乌村的老支书介绍：“在农业税费时期，村级组织的工作是固定、具体和可预期的，主要是税费收取和计划生育两项硬性任务，虽然工作的难度大，但是时间一长，村民也逐渐形成习惯。万一遇到赖皮，还可以运用一些非常规性的手段。乡镇也会睁一只眼闭一只眼，只要能任务完成。并且只要做好这两项硬性工作，其他工作就没有太大的负担。而现在的行政任务是一件接着一件，这项还没做完，那项又来了，而且每一项任务都是硬考核，造成村干部在‘工作日保证不休息，休息日不保证休息的状态下，依然还有做不完的工作”。
（二）治理方式规范化
村务治理从之前只注重任务的完成结果，向注重过程的合法化，即“程序正义”转变，强调权力运行方式的痕迹化管理。痕迹化管理是指在各种事务的处理过程中，从时间和管理内容方面，不留间隙或空白、死角的缜密的工作记录，做到“办事留痕”。它的优势是通过查证保留下来的文字、图片、实物、电子档案等资料，可以有效复原已经发生了的村务治理的场景。乡镇政府依此检查村级组织的工作。如果发生干群纠纷、村民对村干部恶意诬告的事件，村干部可以通过查验证据进行自我免责。它的劣势是需要耗费大量的人力、物力，增加了事务治理的繁琐程度。
例如，乌村的治保主任谢某专门负责“12345”热线的工单处理工作，他每接到一笔工单，就要到村民家中解决问题，在解决问题的过程中，他要进行拍照、记录。问题解决后，他将事情经过及处理结果填写在反馈表上，并请村里熟悉电脑的年轻干部将处理信息反馈到相应的网络系统中。在接到工单后，他必须要及时处理，否则会受到上级政府的相应处罚。
治理方式的规范化转变与乡村关系的变化紧密相关。在农业税费时期，为了确保计划生育和税费收取两项任务顺利完成，乡村两级组织在目标和行动上保持高度的一致性，乡镇政府默许村级组织采用非正式的权力运作方式完成任务。“那时候村干部做工作敢于碰钉子，村民不交农业税，把大门拆了，拿走值钱的物品，也不是不可能的事情”。而随着资源提取阶段的结束，与之相适应的“乡村利益共同体”体制解体。特别是在当前自上而下的资源密集输入的阶段，乡镇政府转而与农民的利益保持高度一致，即如何加强对村级组织的监督，以实现资源的公平和有效分配。乡镇政府主要依据两项指标对村级组织分配资源的状况进行考核：一是程序操作是否规范；二是群众是否满意。
在对乌村村务管理工作进行的千分制考核中，“基层基础规范化建设任务” 这一项指标占400分，而“群众满意度测评”占200分，两者加起来占总考核分值的60%。基层基础规范化建设任务包括综合服务中心建设、选举制度落实、开展“两学一做”、执行“三会一课”制度、“两委”联席会议制度、“三务”公开制度、为民服务资金的规范使用等共计23项规范化操作内容，每一项任务落实还规定了详细的操作环节，确保每一个环节有臺账、照片、资料、参与人员签到表，差1项，扣10分。
例如，乌村第一村民小组因修建老年人协会未按照规定实行招投标，而是小组内部自主组织施工，被乡镇政府认定为程序不合格，原定工程验收后由政府拨付部分建设资金也无法下拨，20多万元的工程款只能全部由村组两级负担。
治理事务复杂化与治理方式规范化两者相辅相成，治理方式的规范化加剧了治理事务的复杂化程度；而治理事务越复杂，越需要具备一定专业知识的全职型村干部按照“去人格化”方式，依据规章制度完成不同的治理工作。职业化村干部的核心特征是系统化的劳动分工-复杂的治理问题被细分为可处理的、可重复性的任务，每一项任务归属于某一特定的职位，然后由一个权力集中的、等级制的控制中心加以协调，提高了事务完成的精确性和成本效益[12]。照章办事的特征使其能够统一处理大量事务。同时，“去人格化”方式保证了事务治理过程中不存在个人偏爱，避免了人际关系的不可预期性。
（三）治理知识专业化
长期以来，基层主要依靠地方性知识进行治理。地方性知识是指那些地方性的、非常个性的、交流起来不经济同时不值得规模化生产并进入书本的知识，它适应于具体的时空环境[13]。由于基层选举注重参选者的个人特质，强调权力结构的均衡，从而忽视了参选者的专业化水平和公共服务能力。而随着基层治理现代化的逐步深入，乡镇政府在社会管理和公共服务中运用了大量的技术化和市场化的治理方式，使得基层治理不仅需要地方性知识，更需要专业化知识才能适应日趋现代化的办公环境。“无纸化”办公的普及和计算机操作的常态化对村干部的服务理念、获取信息的能力都提出新的要求。随之而来的是村庄治理主体的更替，即由“半正式”的“泥腿子”干部转变为训练有素、年轻化、知识化的职业化群体。
（四）利益密集与依附性乡村关系的形成
利益密集主要包括资源存量和资源流量。首先，利益密集是村干部职业化得以实现的物质基础。如果没有相应的村集体经济或资源输入，就不能为村干部提供固定工资和良好的福利保障，村干部就无法真正实现职业化。其次，一定类型的利益密集还是村干部职业化的重要促成因素。
与全国大多数农村地区的基本情况类似，苏中农村地区的内生性资源并不发达，大多数村庄既无集体经济收入，又没有其他资源获取途径，村级治理完全依赖于自上而下的资源输入。密集的资源输入使其成为“转移型利益密集”[14]村庄，由此生发出乡镇政府的“资源权力”，其基本逻辑为资源输入—资源依赖—行政控制—权力依附。大多数资源下乡并不存在“普惠”的特征，必须以竞争的方式获得，“竞争获得”成为乡镇政府控制村庄的重要机制[4]。
自上而下的输入性资源主要包括为民服务资金和项目资金。从2015年开始，市级政府为全市每个村庄提供一笔为民服务资金，其目的是为了加强基层党组织建设。薄弱村拨付50万元，一般村庄30万元。以2016年为例（见表1），乌村获得的资源输入总量达817.1万元。
大量资源输入的同时需要严格执行上级意志，否则难以再次获得资源输入。政府行政权力通过资源输入的方式顺利进入村庄社会，加速了村级组织行政化与依附性乡村关系的形成。
三、基层治理的内在困境与村干部职业化的必要性
外在的国家行政力量与内在的村庄自主性力量共同塑造基层的治理秩序和公共物品供给状况。在当前，基层面临着内生性规则的碎片化、村级治理责权失衡和资源匮乏的困境，村庄难以依靠自主性力量实现自我管理和自我服务，村民自治陷入制度空转和无法有效落地的困境。自主性力量的严重不足迫切需要外在国家力量的助力，通过国家供给资源、供给现代公共规则和对基层进行权责利的重新配置，以重振乡村治理秩序。从这个意义上看，村干部职业化是在村庄自主性力量不足以支撑起村民自治运转的情况下，国家以职业化村干部为媒介，向基层输入资源、权力、现代公共规则的过程。
（一）碎片化的内生性规则
受市场经济、人口流动及社会分层等因素的影响，传统的地方性规范和内生权威力量逐渐式微，难以应对乡村治理新局面。乡村社会产生对国家权威力量和现代公共规则的需要。
在长期的基层治理实践中，乡村主要依靠村庄内生性权威和地方性规范进行治理，形成“半正式化”的简约治理模式。在费孝通看来，在传统的乡土社会之中，生活各方面、人和人的关系，都有着一定的规则，行为者对于这些规则从小就熟悉，不问理由而认为是当然的。当长期的教育与社会化逐渐将这种外在的规则化约成内在的习惯时，维持社会秩序的力量就不再是身外的权力，而是身内的良心[1]。这种内在规范之所以能发挥作用，原因在于“长老统治”“礼治秩序”以及“权力的文化网络”的存在。它们得以维系的基础是“生于斯、长于斯”，人口流动性小的乡土社会。
20世纪80年代以来，随着市场经济的发展、人口异地流动的增强以及现代传媒下乡，村庄已不再是一个信息封闭、累世所居的社会，而是逐渐走向陌生化。理性的利益计算逐步取代“人情”“面子”等乡土社会逻辑，“权力的文化网络”“礼治秩序”等维系乡村社会的内生性规则趋向碎片化。村庄内生性权威丧失了治理村庄的能力。在内生性权威不能有效发挥治理作用的情况下，村民发生纠纷后，只能以“谁更狠，谁获胜”的逻辑来解决，甚至升级为“暴力竞赛”。有些学者将这个阶段概括为传统内生性规则解体下的“结构混乱”、无规则性、灰色化的乡村社会[15]。日益陌生化、异质化和流动化的村庄，比以往任何时候都需要一套权威性的规范体系和力量来维持秩序[15]。
（二）村级治理权责失衡
农业税费时期，农民向村级组织缴纳税费，同时为了减少征收难度，村级组织也承担起为农民提供生产生活公共物品、调解纠纷的义务。一方面有国家、上级政府的任务、压力；另一方面农民通过税费杠杆进行反向施压[16]，在双重压力的作用机制下生成农村基层组织的治理责权，他们就有动力和压力去进行乡村治理。农业税费改革在减少治理任务的同时，弱化了治理权力，更提供了卸责的制度空间。村级组织没有收取税费的责任和压力，而农民也失去了利用税费向其施壓的筹码，农民与村级组织之间演变为松散的悬浮型关系。
由此导致的问题是，以农田水利、道路为基础的农村公共物品供给缺失，原有的基础设施得不到维护而不断损毁破坏；村民的诉求、矛盾在村级组织内部得不到有效化解，小矛盾处理不及时演化为严重的政治社会问题。据笔者对乌村2016年村民通过“12345”政务服务热线反映的共58件诉求的统计分析（见表2），对公共物品的诉求占24%，包括公厕维修、垃圾池处理及机耕道、桥梁建设等。因干群冲突、邻里纠纷、公共物品纠纷而产生的诉求占55%，两者比例高达79%。例如，有些村民反映，本自然村村道上2盏路灯不亮已有1周，要求维修路灯。还有村民反映，村里公厕建在自家房屋后面，臭气难闻，要求重新选址，搬迁厕所。
村级治理权责失衡造成村民的合理诉求无法在村级组织内部得到及时解决，而是寻求于上访或政务服务热线，大量矛盾、纠纷外溢至科层组织，“将矛盾、问题解决在基层”成为一句空话。
（三）治理资源匮乏
治理资源的匮乏加速瓦解了中国农村基本经营制度中“统”的力量和融于集体之中的村落共同体意识。
家庭联产承包责任制极大释放了农村劳动生产力，充分调动了农民从事农业生产的积极性和创造力。但是，在由以“统”为特点的集体经济向家庭承包经营转型之时，“分”的方面更为彻底，“统”的方面却缺乏必要的经济条件[17]。农业税费时期，村级组织向农民收取公积金、公益金和管理费等3项提留款，以此为基础向农民提供水利、道路、环境卫生等生产生活公共物品和其他公共服务事项。农业税费改革极大减轻了农民的负担，缓和了干群关系，但是也切断了村级组织从村民那里获取治理资源的可能性。特别是随之而来的一系列配套政策，国家试图甩开县乡政权和村级组织，持续加强直接与农民打交道的能力，以撒胡椒面式的直接对接数以亿计的分散小农家庭的方式，通过提高财政支农惠农政策的瞄准率并保证惠农资金直补到农户的办法来巩固国家与农民关系日趋改善的成果[18]。
然而，由于缺乏必要的经济基础，基层治理成为“无源之水、无本之木”，村级组织没有能力为村民提供基本公共物品和公共服务，许多村务处于管理真空状态；农民与村集体彻底失去利益联结，表现出“你不找我，我也不会主动找你”的关系状态。农民越发注重获取个人利益，认为集体事业于己无关。就如村干部坦言，“现在让农民义务干集体公益事业几乎没有可能，必须先谈好价钱，才有人愿意干”。
为了摆脱以上困局，国家行政力量以职业化村干部为媒介下沉到村一级，通过建立正式激励系统，实现对村级组织权责利的再配置；现代公共规则的输入再造了具有公共性的村级治理主体。
1.正式激励系统的重塑与权责利的再配置。正式激励系统的重塑是要解决村干部的村治动力问题，使村干部始终围绕村民自治的目标开展工作。它主要通过两种途径：一是建立强制度关联性乡村关系。一方面，密集的输入性资源使得村级组织对乡镇政府产生资源依赖，由此形成乡镇政府对村级组织的资源权力；另一方面，自上而下的行政任务分配和严格而细致的考核，使得村级组织既有压力又有动力去完成治理工作。乡村治权的最主要特点是配置性，其配置性决定了只要给农村基层组织以任务、目标和压力，即使不配套任何资源，它也会使出浑身解数，利用政策空间、调用所有能调用的资源、力量配置成权力，以履行责任[16]。二是为村干部提供丰厚的收入和福利，增强其职业预期。乌村村干部收入由基础工资、考核工资、奖励工资3部分构成。平均计算，村支书收入为10万元/年，其他村干部收入也有7～8万元/年。而当地村民外出务工平均收入为3～4万元/年。村干部的收入是当地村民外出务工收入的2倍甚至更多，而且还能享受正常的家庭生活。从2014年开始，全镇的主职村干部都有“三险一金”的福利保障。丰厚的收入和福利使村干部岗位成为一份体面的职业，完成职业本身所承载的任务是村干部的主要目标，从而规避了目标替代现象，提高了村干部的积极性。
2.公共治理主体的再造。在职业化变革以前，村民对村干部的选拔标准主要是个人特质，大量在财富、关系网络、个人威信等方面突出的富人、能人、强人被推选上村庄政治舞台。他们可统称为威权型干部[6]，其典型形态是“富人治村”。然而，已有的大量研究表明，富人村干部利用个人的经济资源、关系网络等私人资源进行村庄治理，构建“权力的利益网络”，村庄治理从治理目标到权力运作均遵循“私”的逻辑，实质上是与公共治理相违背的“私人治理”[19]。而职业化村干部具有显著的公共治理特征。其一，人员选拔完全依据于参选者的专业知识和业务能力；其二，权力运行遵循“事本主义”原则，即公共规则。与威权型干部垄断村庄政治排斥普通村民不同，公共性村级组织更具开放性。
四、行政消解自治：村干部职业化的结构性张力
基层治理转型对村干部提出了知识化、年轻化、职业化的要求，然而，由于乡村社会转型与治理转型的非同步性，以及乡村社会本身的非均衡性，下沉的国家行政权力会与乡村社会形成一定的结构性张力。其最主要的张力表现在行政权力对村庄原有自治秩序的破坏。
（一）村庄内部动员体系解体
工资水平的差距造成村干部与村民之间的“自己人”关系转变为“官民”关系，村庄内部动员体系解体。“半正式化”村干部是村庄熟人社会的一员，其身份具有社会性、民間性。在处理村务时，它可以灵活运用现代公共规则和人情、面子等乡土社会资源。村庄内部还有村组干部、党员、积极分子等一套有效的治理结构和体系。村级组织通过村庄内部的小组长、党员、积极分子将农民组织起来，共同解决村务。而职业化以后，最明显的特征是村干部工资收入的增加，其身份由“村民”转变为“村官”，村干部与村民由“自己人”关系变为“官民”关系。村干部难以利用乡土社会的情理资源处理村务，村庄内部的动员体系也在这个过程中逐渐变异。
例如，在职业化实行以前，乌村的大部分治理事务，如基础数据采集、调解地界纠纷、邻里矛盾、管水、维护环境卫生、拆违控违等，都分解到村民小组，由小组长、组会计协助完成。由村级组织支付每人100元/月的误工补贴。小组长和会计基本上都是本组中具有威信和能力的村民，他们往往能够及时调解矛盾纠纷并顺利完成下派的工作任务。而村干部职业化以后，发生最大变化的是小组长和会计的心态，“干同样的事情，凭什么他们拿那么高的工资”。小组长不再主动介入村务治理，遇到邻里纠纷或矛盾，他们直接打电话给包村干部，等着村干部来处理。
（二）形式主义与治理成本问题
职业化村干部遵循规则化的治理方式，这里的“规则”是一种狭义上的理解，它是伴随着村级权力的规范化和制度化过程而逐渐成熟的，代表着国家权力的正式行政性规则。规则化治理是一种复杂治理形式，它的好处是能够规范村级权力运行，实现对各方利益的协调与包容。然而，复杂制度的运转必须要以密集的利益作为支撑，离开了这个前提条件，再好的制度设置也只能“空转”或沦为形式主义。
村务治理导向形式主义，即大量的人力、物力、精力耗费在程序环节，村级治理事务集中于做台账、填表格、迎接检查，村干部着眼于规范程序以顺利通过考核。其工作重心变成确认和落实规则，而并非实质性地解决问题。村务治理的形式理性化导向无益于基层治理能力的真正提高。
（三）选择性执行与信息传达渠道阻塞
职业化村干部以完成政府的考核任务为旨归，造成“政务”与“村务”的选择性执行。据乌村会计介绍：“现在村干部80%的精力用在自上而下的行政性任务，而用在村务上的仅占20%，并且这20%中的绝大多数都涉及到乡镇政府的考核”。农民的需求和利益不能通过村级组织得到自下而上的传达，只能借助于上访或“12345”政务服务热线将自己的诉求传递到科层组织，利用自上而下的压力型体制迫使村级组织回应需求。杨华的研究发现，治理型上访在税改后猛增，是当前治理困局的导火索和诱导根源[20]。
由此，政府陷入信息短缺和信息泛滥并存的境地。一方面，科层组织内部无法形成有效的机制来收集和处理各种信息，而有效率的信息传递和处理对于有效的决策是必不可少的；另一方面，大量无甄别的信息在科层组织内部累积，造成信息传达渠道的超载和阻塞。
（四）“去人格化”与照章办事的治理限度
职业化村干部遵循“事本主义”原则，“去人格化”的治理方式，即对事不对人。特别是在纠纷调解过程中，它只在当下的时空环境中，从事件本身解决问题，即“就事论事”。而不涉及纠纷产生背后的因素，对于诸多村务而言，这是一种治标不治本的方法。乡村社会中的诸多矛盾因“气”而生，调解过程也重在“顺气”，其本质是对“人”的治理而非事件本身。并且矛盾纠纷的调解主要依靠情、理以及乡土正义，如果事情闹到依靠正式法律规则才能解决的地步，则说明关系的彻底清算和断裂[8]。
职业化村干部的另外一个特点是权责明晰的分工和照章办事，但是村务往往表现出琐碎性、非规则性的特征，非专业化分工的组织体系所能应对，在实践中就会导致相互踢皮球的结果。
上述就是行政权力下沉所表现出的结构性张力。其后果有二：第一，本应该在国家与乡村社会之间发挥上下连接作用的村级组织却没能实现这种连接，政府自上而下的政策、资源输入无法与农民的需求、利益表达有效对接，造成国家与乡村社会之间的疏离。第二，承担着将农民整合起来的村级组织被纳入正式科层体制，农民失去了自己的组织，重新沦为一盘散沙，原本就微弱不堪的自主性力量被进一步消解。正如潘维所言：“人民没有了自己的组织，只剩下办大事的行政社区和行政官僚，没有了公共生活，丧失了对直接涉及自己利益之事的发言权。人民成为无组织的个人，办不好小事，缺少了日常生活中的公正感，已经成为国家治理的主要矛盾”[21]。
五、自治与行政的协调与平衡
对沿海发达地区苏中农村干部的观察发现，当前基层面临着内生性规则的碎片化、村级治理责权失衡和资源匮乏的困境，村庄难以依靠自主性力量实现自我管理和自我服务，迫切需要外在国家力量的助力。村干部职业化是在村庄自主性力量不足以支撑起村民自治运转的情况下，国家以职业化村干部为媒介，向基层输入资源、权力、现代公共规则的过程。它重塑了正式激励系统，再造了公共性的村级治理主体。然而，它对村庄原有自治秩序造成不利影响，主要表现为行政对自治的消解以及国家与乡村社会之间的疏离。因此，在村干部职业化变革以后，要着重解决两个问题：一是如何重建国家与乡村社会之间的制度性连接；二是如何重新整合农民，再造农村公共生活及自下而上的利益表达渠道。
笔者认为，以自然村（村民小组）、村落为单元实行村民自治，是有效平衡自治与行政关系的可行路径。即将行政村改为乡镇的派出机构，专门承办行政任务、开展公共服务和一些党政事项代办服务；根据集体资产、地缘、血缘关系等因素，以一个或若干个自然村（村民小组）为单元开展村民自治。并以“事件”为导向，为小组干部发放误工补贴。
1.自然村（村民小组）具有整合农民、重建国家与乡村社会制度性关联的经济和社会文化条件。一方面，利益相关特别是产权相关是村民自治有效实现的经济基础。目前中国农村的耕地，90%左右的所有权在自然村（村民小组）。同一产权单位的农民更易发生利益关联，同时，在生产生活过程中，地域相近的农民会对公共基础设施、公共服务、灌溉、治安等产生共同需要。另一方面，自然村（村民小组）是农民的基本认同与行动单位。在血缘、地缘基础上形成的自然村内，村民之间彼此了解和熟悉，构成一个熟人社会单元。在熟人社会中，一方面，村民之間知根知底，产生一定的信用与规矩，“搭便车”行为受到抑制；另一方面，村民的集体行动能力强，红白喜事等互帮互助事务在自然村内完成，村民在公共基础设施建设上的协商成本也较低。
2.2017年中央一号文件提出，完善村党组织领导的村民自治有效实现形式，开展以村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点工作。据调查，湖北秭归县的村落自治、广东省和广西壮族自治区的自然村自治实践都取得了良好的治理成效，这些地区的成功经验值得借鉴。
3.治理任务的下沉客观上对社会自治产生需求。十九大报告提出“实施乡村振兴战略”。随着乡村振兴战略的推进，大量常规性治理任务将进一步下沉到乡村两级，而这些治理任务归根到底要与农民的需求相衔接才能有效落实，客观上为社会自治创造了治理空间。
因此，在村干部趋向职业化的背景下，以自然村（村民小组）为单元，将农民重新组织起来进行自我管理、自我服务、自我教育，是形成制度化利益表达机制、连接国家与乡村社会，从而平衡自治与行政关系的可行路径。
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摘 要：沿海发达地区村干部呈职业化发展趋势。职业化村干部表现为层级制的职能分工、理性的选拔机制、稳定的职业预期及流动性任职。基层行政变迁是村干部职业化的充分必要条件。密集的输入性资源既是村干部职业化的经济基础，又加速村级组织行政化的形成。村干部职业化是在村庄自主性力量不足以支撑起村民自治运转的情况下，国家行政权力下沉到村一级，向基层输入资源及公共规则的过程。它重塑了正式激励系统，再造了公共性的治理主体。然而，它也造成村庄内部动员体系解体、村务与政务的选择性执行以及自下而上信息传达渠道阻塞等问题，导致国家与乡村社会的疏离。以自然村（村民小组）为单元实行村民自治，是村干部职业化趋势下有效平衡自治与行政关系的可行路径。
关键词：村民自治；行政权力；基层治理转型；村干部职业化
中图分类号：F325.4 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2018）04-0054-09
引 言
近年来，沿海发达地区村干部呈职业化发展趋势。村干部职业化有两层含义：一是村干部由“兼职”转向“专职”。按照《村民委员会组织法》规定，村干部“根据工作情况，给予适当补贴”，实行“不脱产”管理，即村民在担任村级职务的同时从事农业生产，其收入由误工补贴和农业收入两部分组成。职业化村干部则严格实行坐班制、考勤制、工薪制等行政管控办法，其收入由原来的误工补贴变为不低于当地的人均年收入水平的工资。二是村级组织由“半行政化”转向“行政化”。位于自上而下科层体制与自下而上乡土社会之间的村级组织长期处于“半行政半自治”状态，它继承了传统时期的“双轨政治”[1]特点以及“经纪模式”[2]、“第三领域”[3]的乡村治理格局。而在村级组织行政化体制中，村干部化身为科层体制内的一员，归属于科层制正式权力系统[4]。
学界围绕着两个问题对村干部职业化展开广泛的热议。第一个是对村干部职业化特征的界定。在这个问题上学界的观点较为一致，他们认为激励机制正规化、任职流动性、报酬工薪化、职能行政化是职业化村干部的主要特征[5-6]。宁泽逵等人还指出，村干部职业化的关键表征是工资发放主体的转移，即由村民代表大会决定的误工补贴转而纳入地方财政预算[7]。第二个是对村干部职业化的可行性分析。学界有着截然对立的两种观点：一种认为村干部职业化是社会经济发展到一定阶段的社会再分工，其本质是一种需求诱致性制度变迁[6]；另一种认为村干部职业化是政府主导的强制性制度变迁。例如，宁泽逵等人以社会经济、法律法规、群众基础以及村干部自身素质为衡量指标，指出当前中国农村还不具备村干部职业化的土壤[7]。张雪霖认为村干部公职化管理会产生“挤出效应”以及造成国家与社会互动的组织断裂[8]。王丽惠指出，村级治理“半行政化”会导致村委会脱离群众，形成“悬浮性”治理[4]。
村干部职业化的反对者也充分肯定了推行职业化对基层治理的重大意义。如，增强村干部岗位的吸引力，加强对基层代理人的行政控制，完成国家改造传统农村社会的规划任务等。他们忧虑的焦点是职业化变革以后，国家行政权力会消解本就微弱不堪的村民自治。由此看来，上述对村干部职业化的争论，问题的本质不是应不应该推行，而是如何既能享受职业化变革所产生的治理效用，又能平衡自治与行政之间的关系问题。为此，本文以笔者及团队成员于2017年5-6月在苏中地区的乌村依据学术规范，本文对文中的地名、人名进行了技术处理。本文所用实证材料，如无特别说明，均来自调研。为期25天的驻村调研为基础，试图回答：村干部职业化的特征是什么？它如何产生？并以此为切入点，指出村干部职业化的必要性。进一步阐述职业化村干部呈现出的哪些特性会产生行政消解自治的风险，如何化解风险，以协调自治与行政之间的关系？研究发现，在当前村干部趋向职业化和村级组织趋向行政化的背景下，以自然村（村民小组）为单元实行村民自治，是平衡自治與行政关系的重要路径。本文属于质性研究，相关经验材料均来自田野调查，调查主要采取无结构式访谈的方式搜集资料，调研对象以村干部、村民代表、乡镇干部为主。
一、村干部职业化的制度化特征
村干部职业化不仅表现在形式上的坐班、考勤、工薪制以及人员和机构的科层化管理上，其更本质的特征是组织运行的规则化、理性化过程。具体表现为条块结合的职能分工、理性的选拔机制、稳定的职业预期及流动性任职。
（一）层级制的职能分工
职业化村干部有依据规则而来的、明确的“权限”，即清晰的职务分派与任务分工。村支书负责村级全面工作，其他村干部的日常工作分为两块：一是对接乡镇职能部门的“条线”工作。例如，村主任负责村委全面工作，重点是土地确权、农业普查、在建项目协调，同时对接镇办公室、经管站、企业服务中心、环保办。对接的职能部门直接对村主任进行基本考核。二是包片管理的“块状”工作。每位村干部负责管理自己所在片区的综合事务，包括矛盾纠纷调解、环境卫生、拆违控违、精准扶贫等。村支书对片区负责人进行基本考核。
乡镇对村支书实行单独综合考核，村支书的考核结果决定了村干部的绩效工资。按照规定，其他村干部的工资以村支书为基准，村主任为95%，副书记、会计为90%，副主任85%，其他干部不超过80%。
条块结合的职能分工使村干部（除村支书）接受双重领导，一方面强化了乡镇对村干部的控制；另一方面也确立了村支书在村级权力结构中的一元化领导地位。村干部职能分工与考核如图1所示。
（二）理性的选拔机制与稳定的职业预期
职业化村干部的选拔资格建立在专业业务理论和对制度章程的忠诚之上。在乌村，选举具有形式确认的意义。在实际操作层面，村干部由两种方式产生：村支书由乡镇政府直接任命，主要依据工作能力和贯彻政府意志的能力；其他村干部由村支书直接选拔。村支书选拔干部时，综合权衡以下因素：首先是个人能力，主要考察知识文化水平和办事能力，新提拔的村干部以大专及以上学历为主，除此以外，还应具备良好的沟通与协调能力；其次，考虑片区之间的平衡，原则上保证每个片区产生一个村干部，这样更利于工作的有效开展；其三是要能够与村支书、乡镇政府的意志保持一致。
新选拔的村干部并不立刻具备进入村两委班子的资格，而要先从后备干部做起。后备干部也有明确的职责分工和包片管理任务，用意在于锻炼其业务素质和增加干群熟悉程度。一旦担任正式村干部，只要工作负责，就有机会实现职位向上流动。若村级组织调整，乡镇政府也会妥善安排退职的主职干部。
据乌村一位退职干部介绍：“只要你不犯原则性错误，一般都可以干到老，在退休前四五年转为退职干部，工资待遇不变，政府不会不管我们”。
（三）流动性任职
打破地域限制和身份限制，实行流动性任职。流动性任职主要分为三类：一是不同层级间的上下流动。据悉，现任村支书ZSS，原是乡镇经管站副主任，2014年被下派到乌村担任第一书记。乌村的原村会计LRR，因工作能力出色，被调到乡镇党政办公室工作。二是平行组织间的交叉任职。据悉，乌村现任村委会主任FSZ，原在X村担任副主任一职；乌村分管党建工作的现任副书记ZXZ，2016年从Y村调任。三是组织内部的上下流动。乌村现任村副主任，2010-2015年期间担任村会计，2016年换届选举时成为村副主任。
随着职位变迁，工资待遇不断调整、优化。流动性任职一方面有助于村干部在不同工作岗位上得到历练，提高其综合能力素质；另一方面流动为村级组织注入新鲜血液，同时给予村干部升迁的预期。
二、行政变迁、利益密集与村干部职业化的生成机制
学界对职业化村干部生成机制的讨论，无论是强制性制度变迁视角还是需求诱致性制度变迁视角，都只提供了一个认识面向。而任何社会变迁都是一个受多重制度逻辑影响的过程[9]，只有在这些过程机制的相互作用中，才能恰如其分地认识它们各自的作用和影响，由此对制度变迁提出令人满意的解释。对村干部职业化问题的理解，应将其放置在基层治理转型的时代背景之下。首先，基层行政变迁主要包括治理事务复杂化、治理方式规范化和治理知识专业化，专业化治理是村干部职业化的充要条件。其次，密集的输入性资源既构成村干部职业化的经济基础，又加速了村级组织行政化的形成。
（一）治理事务复杂化
治理事务的复杂化是村干部职业化的充分必要条件。它包括事务“量”的扩展和“质”的变化。按照韦伯的科层制理论，行政的科层化意味着行政事务在某种程度的扩展，而事务质的扩展是科层化形成的一个更强的因素[10]。
随着国家由汲取型向输入型政权的转变，近年来，乡镇政府涉及农村政治、经济、社会、文化等各方面的常规性行政任务大幅度增加。特别是取消农业税费以后，国家几乎每年都出台面向农村的各项新政策，例如美丽乡村建设、土地确权、精准扶贫等[11]，而这些政策都需要行政体制末梢的村级组织在广大的农村地区落实。以乌村为例，该村目前的治理任务主要分为两类：一类是区中心工作任务，包括农村土地确权登记、秸秆禁烧、拆违控违、信访维稳、“12345”工单处理、脱贫攻坚、村容环境整治等工作；另一类是镇重点工作任务，包括经济发展、涉农补贴、一事一议、农村经济管理、水利防汛抗旱、农业服务、农村建设、计划生育、民政、劳动保障等内容。这些工作任务呈现出运动式与常规式、长期性与阶段性任务相结合的特点。
乌村的老支书介绍：“在农业税费时期，村级组织的工作是固定、具体和可预期的，主要是税费收取和计划生育两项硬性任务，虽然工作的难度大，但是时间一长，村民也逐渐形成习惯。万一遇到赖皮，还可以运用一些非常规性的手段。乡镇也会睁一只眼闭一只眼，只要能任务完成。并且只要做好这两项硬性工作，其他工作就没有太大的负担。而现在的行政任务是一件接着一件，这项还没做完，那项又来了，而且每一项任务都是硬考核，造成村干部在‘工作日保证不休息，休息日不保证休息的状态下，依然还有做不完的工作”。
（二）治理方式规范化
村务治理从之前只注重任务的完成结果，向注重过程的合法化，即“程序正义”转变，强调权力运行方式的痕迹化管理。痕迹化管理是指在各种事务的处理过程中，从时间和管理内容方面，不留间隙或空白、死角的缜密的工作记录，做到“办事留痕”。它的优势是通过查证保留下来的文字、图片、实物、电子档案等资料，可以有效复原已经发生了的村务治理的场景。乡镇政府依此检查村级组织的工作。如果发生干群纠纷、村民对村干部恶意诬告的事件，村干部可以通过查验证据进行自我免责。它的劣势是需要耗费大量的人力、物力，增加了事务治理的繁琐程度。
例如，乌村的治保主任谢某专门负责“12345”热线的工单处理工作，他每接到一笔工单，就要到村民家中解决问题，在解决问题的过程中，他要进行拍照、记录。问题解决后，他将事情经过及处理结果填写在反馈表上，并请村里熟悉电脑的年轻干部将处理信息反馈到相应的网络系统中。在接到工单后，他必须要及时处理，否则会受到上级政府的相应处罚。
治理方式的规范化转变与乡村关系的变化紧密相关。在农业税费时期，为了确保计划生育和税费收取两项任务顺利完成，乡村两级组织在目标和行动上保持高度的一致性，乡镇政府默许村级组织采用非正式的权力运作方式完成任务。“那时候村干部做工作敢于碰钉子，村民不交农业税，把大门拆了，拿走值钱的物品，也不是不可能的事情”。而随着资源提取阶段的结束，与之相适应的“乡村利益共同体”体制解体。特别是在当前自上而下的资源密集输入的阶段，乡镇政府转而与农民的利益保持高度一致，即如何加强对村级组织的监督，以实现资源的公平和有效分配。乡镇政府主要依据两项指标对村级组织分配资源的状况进行考核：一是程序操作是否规范；二是群众是否满意。
在对乌村村务管理工作进行的千分制考核中，“基层基础规范化建设任务” 这一项指标占400分，而“群众满意度测评”占200分，两者加起来占总考核分值的60%。基层基础规范化建设任务包括综合服务中心建设、选举制度落实、开展“两学一做”、执行“三会一课”制度、“两委”联席会议制度、“三务”公开制度、为民服务资金的规范使用等共计23项规范化操作内容，每一项任务落实还规定了详细的操作环节，确保每一个环节有臺账、照片、资料、参与人员签到表，差1项，扣10分。
例如，乌村第一村民小组因修建老年人协会未按照规定实行招投标，而是小组内部自主组织施工，被乡镇政府认定为程序不合格，原定工程验收后由政府拨付部分建设资金也无法下拨，20多万元的工程款只能全部由村组两级负担。
治理事务复杂化与治理方式规范化两者相辅相成，治理方式的规范化加剧了治理事务的复杂化程度；而治理事务越复杂，越需要具备一定专业知识的全职型村干部按照“去人格化”方式，依据规章制度完成不同的治理工作。职业化村干部的核心特征是系统化的劳动分工-复杂的治理问题被细分为可处理的、可重复性的任务，每一项任务归属于某一特定的职位，然后由一个权力集中的、等级制的控制中心加以协调，提高了事务完成的精确性和成本效益[12]。照章办事的特征使其能够统一处理大量事务。同时，“去人格化”方式保证了事务治理过程中不存在个人偏爱，避免了人际关系的不可预期性。
（三）治理知识专业化
长期以来，基层主要依靠地方性知识进行治理。地方性知识是指那些地方性的、非常个性的、交流起来不经济同时不值得规模化生产并进入书本的知识，它适应于具体的时空环境[13]。由于基层选举注重参选者的个人特质，强调权力结构的均衡，从而忽视了参选者的专业化水平和公共服务能力。而随着基层治理现代化的逐步深入，乡镇政府在社会管理和公共服务中运用了大量的技术化和市场化的治理方式，使得基层治理不仅需要地方性知识，更需要专业化知识才能适应日趋现代化的办公环境。“无纸化”办公的普及和计算机操作的常态化对村干部的服务理念、获取信息的能力都提出新的要求。随之而来的是村庄治理主体的更替，即由“半正式”的“泥腿子”干部转变为训练有素、年轻化、知识化的职业化群体。
（四）利益密集与依附性乡村关系的形成
利益密集主要包括资源存量和资源流量。首先，利益密集是村干部职业化得以实现的物质基础。如果没有相应的村集体经济或资源输入，就不能为村干部提供固定工资和良好的福利保障，村干部就无法真正实现职业化。其次，一定类型的利益密集还是村干部职业化的重要促成因素。
与全国大多数农村地区的基本情况类似，苏中农村地区的内生性资源并不发达，大多数村庄既无集体经济收入，又没有其他资源获取途径，村级治理完全依赖于自上而下的资源输入。密集的资源输入使其成为“转移型利益密集”[14]村庄，由此生发出乡镇政府的“资源权力”，其基本逻辑为资源输入—资源依赖—行政控制—权力依附。大多数资源下乡并不存在“普惠”的特征，必须以竞争的方式获得，“竞争获得”成为乡镇政府控制村庄的重要机制[4]。
自上而下的输入性资源主要包括为民服务资金和项目资金。从2015年开始，市级政府为全市每个村庄提供一笔为民服务资金，其目的是为了加强基层党组织建设。薄弱村拨付50万元，一般村庄30万元。以2016年为例（见表1），乌村获得的资源输入总量达817.1万元。
大量资源输入的同时需要严格执行上级意志，否则难以再次获得资源输入。政府行政权力通过资源输入的方式顺利进入村庄社会，加速了村级组织行政化与依附性乡村关系的形成。
三、基层治理的内在困境与村干部职业化的必要性
外在的国家行政力量与内在的村庄自主性力量共同塑造基层的治理秩序和公共物品供给状况。在当前，基层面临着内生性规则的碎片化、村级治理责权失衡和资源匮乏的困境，村庄难以依靠自主性力量实现自我管理和自我服务，村民自治陷入制度空转和无法有效落地的困境。自主性力量的严重不足迫切需要外在国家力量的助力，通过国家供给资源、供给现代公共规则和对基层进行权责利的重新配置，以重振乡村治理秩序。从这个意义上看，村干部职业化是在村庄自主性力量不足以支撑起村民自治运转的情况下，国家以职业化村干部为媒介，向基层输入资源、权力、现代公共规则的过程。
（一）碎片化的内生性规则
受市场经济、人口流动及社会分层等因素的影响，传统的地方性规范和内生权威力量逐渐式微，难以应对乡村治理新局面。乡村社会产生对国家权威力量和现代公共规则的需要。
在长期的基层治理实践中，乡村主要依靠村庄内生性权威和地方性规范进行治理，形成“半正式化”的简约治理模式。在费孝通看来，在传统的乡土社会之中，生活各方面、人和人的关系，都有着一定的规则，行为者对于这些规则从小就熟悉，不问理由而认为是当然的。当长期的教育与社会化逐渐将这种外在的规则化约成内在的习惯时，维持社会秩序的力量就不再是身外的权力，而是身内的良心[1]。这种内在规范之所以能发挥作用，原因在于“长老统治”“礼治秩序”以及“权力的文化网络”的存在。它们得以维系的基础是“生于斯、长于斯”，人口流动性小的乡土社会。
20世纪80年代以来，随着市场经济的发展、人口异地流动的增强以及现代传媒下乡，村庄已不再是一个信息封闭、累世所居的社会，而是逐渐走向陌生化。理性的利益计算逐步取代“人情”“面子”等乡土社会逻辑，“权力的文化网络”“礼治秩序”等维系乡村社会的内生性规则趋向碎片化。村庄内生性权威丧失了治理村庄的能力。在内生性权威不能有效发挥治理作用的情况下，村民发生纠纷后，只能以“谁更狠，谁获胜”的逻辑来解决，甚至升级为“暴力竞赛”。有些学者将这个阶段概括为传统内生性规则解体下的“结构混乱”、无规则性、灰色化的乡村社会[15]。日益陌生化、异质化和流动化的村庄，比以往任何时候都需要一套权威性的规范体系和力量来维持秩序[15]。
（二）村级治理权责失衡
农业税费时期，农民向村级组织缴纳税费，同时为了减少征收难度，村级组织也承担起为农民提供生产生活公共物品、调解纠纷的义务。一方面有国家、上级政府的任务、压力；另一方面农民通过税费杠杆进行反向施压[16]，在双重压力的作用机制下生成农村基层组织的治理责权，他们就有动力和压力去进行乡村治理。农业税费改革在减少治理任务的同时，弱化了治理权力，更提供了卸责的制度空间。村级组织没有收取税费的责任和压力，而农民也失去了利用税费向其施壓的筹码，农民与村级组织之间演变为松散的悬浮型关系。
由此导致的问题是，以农田水利、道路为基础的农村公共物品供给缺失，原有的基础设施得不到维护而不断损毁破坏；村民的诉求、矛盾在村级组织内部得不到有效化解，小矛盾处理不及时演化为严重的政治社会问题。据笔者对乌村2016年村民通过“12345”政务服务热线反映的共58件诉求的统计分析（见表2），对公共物品的诉求占24%，包括公厕维修、垃圾池处理及机耕道、桥梁建设等。因干群冲突、邻里纠纷、公共物品纠纷而产生的诉求占55%，两者比例高达79%。例如，有些村民反映，本自然村村道上2盏路灯不亮已有1周，要求维修路灯。还有村民反映，村里公厕建在自家房屋后面，臭气难闻，要求重新选址，搬迁厕所。
村级治理权责失衡造成村民的合理诉求无法在村级组织内部得到及时解决，而是寻求于上访或政务服务热线，大量矛盾、纠纷外溢至科层组织，“将矛盾、问题解决在基层”成为一句空话。
（三）治理资源匮乏
治理资源的匮乏加速瓦解了中国农村基本经营制度中“统”的力量和融于集体之中的村落共同体意识。
家庭联产承包责任制极大释放了农村劳动生产力，充分调动了农民从事农业生产的积极性和创造力。但是，在由以“统”为特点的集体经济向家庭承包经营转型之时，“分”的方面更为彻底，“统”的方面却缺乏必要的经济条件[17]。农业税费时期，村级组织向农民收取公积金、公益金和管理费等3项提留款，以此为基础向农民提供水利、道路、环境卫生等生产生活公共物品和其他公共服务事项。农业税费改革极大减轻了农民的负担，缓和了干群关系，但是也切断了村级组织从村民那里获取治理资源的可能性。特别是随之而来的一系列配套政策，国家试图甩开县乡政权和村级组织，持续加强直接与农民打交道的能力，以撒胡椒面式的直接对接数以亿计的分散小农家庭的方式，通过提高财政支农惠农政策的瞄准率并保证惠农资金直补到农户的办法来巩固国家与农民关系日趋改善的成果[18]。
然而，由于缺乏必要的经济基础，基层治理成为“无源之水、无本之木”，村级组织没有能力为村民提供基本公共物品和公共服务，许多村务处于管理真空状态；农民与村集体彻底失去利益联结，表现出“你不找我，我也不会主动找你”的关系状态。农民越发注重获取个人利益，认为集体事业于己无关。就如村干部坦言，“现在让农民义务干集体公益事业几乎没有可能，必须先谈好价钱，才有人愿意干”。
为了摆脱以上困局，国家行政力量以职业化村干部为媒介下沉到村一级，通过建立正式激励系统，实现对村级组织权责利的再配置；现代公共规则的输入再造了具有公共性的村级治理主体。
1.正式激励系统的重塑与权责利的再配置。正式激励系统的重塑是要解决村干部的村治动力问题，使村干部始终围绕村民自治的目标开展工作。它主要通过两种途径：一是建立强制度关联性乡村关系。一方面，密集的输入性资源使得村级组织对乡镇政府产生资源依赖，由此形成乡镇政府对村级组织的资源权力；另一方面，自上而下的行政任务分配和严格而细致的考核，使得村级组织既有压力又有动力去完成治理工作。乡村治权的最主要特点是配置性，其配置性决定了只要给农村基层组织以任务、目标和压力，即使不配套任何资源，它也会使出浑身解数，利用政策空间、调用所有能调用的资源、力量配置成权力，以履行责任[16]。二是为村干部提供丰厚的收入和福利，增强其职业预期。乌村村干部收入由基础工资、考核工资、奖励工资3部分构成。平均计算，村支书收入为10万元/年，其他村干部收入也有7～8万元/年。而当地村民外出务工平均收入为3～4万元/年。村干部的收入是当地村民外出务工收入的2倍甚至更多，而且还能享受正常的家庭生活。从2014年开始，全镇的主职村干部都有“三险一金”的福利保障。丰厚的收入和福利使村干部岗位成为一份体面的职业，完成职业本身所承载的任务是村干部的主要目标，从而规避了目标替代现象，提高了村干部的积极性。
2.公共治理主体的再造。在职业化变革以前，村民对村干部的选拔标准主要是个人特质，大量在财富、关系网络、个人威信等方面突出的富人、能人、强人被推选上村庄政治舞台。他们可统称为威权型干部[6]，其典型形态是“富人治村”。然而，已有的大量研究表明，富人村干部利用个人的经济资源、关系网络等私人资源进行村庄治理，构建“权力的利益网络”，村庄治理从治理目标到权力运作均遵循“私”的逻辑，实质上是与公共治理相违背的“私人治理”[19]。而职业化村干部具有显著的公共治理特征。其一，人员选拔完全依据于参选者的专业知识和业务能力；其二，权力运行遵循“事本主义”原则，即公共规则。与威权型干部垄断村庄政治排斥普通村民不同，公共性村级组织更具开放性。
四、行政消解自治：村干部职业化的结构性张力
基层治理转型对村干部提出了知识化、年轻化、职业化的要求，然而，由于乡村社会转型与治理转型的非同步性，以及乡村社会本身的非均衡性，下沉的国家行政权力会与乡村社会形成一定的结构性张力。其最主要的张力表现在行政权力对村庄原有自治秩序的破坏。
（一）村庄内部动员体系解体
工资水平的差距造成村干部与村民之间的“自己人”关系转变为“官民”关系，村庄内部动员体系解体。“半正式化”村干部是村庄熟人社会的一员，其身份具有社会性、民間性。在处理村务时，它可以灵活运用现代公共规则和人情、面子等乡土社会资源。村庄内部还有村组干部、党员、积极分子等一套有效的治理结构和体系。村级组织通过村庄内部的小组长、党员、积极分子将农民组织起来，共同解决村务。而职业化以后，最明显的特征是村干部工资收入的增加，其身份由“村民”转变为“村官”，村干部与村民由“自己人”关系变为“官民”关系。村干部难以利用乡土社会的情理资源处理村务，村庄内部的动员体系也在这个过程中逐渐变异。
例如，在职业化实行以前，乌村的大部分治理事务，如基础数据采集、调解地界纠纷、邻里矛盾、管水、维护环境卫生、拆违控违等，都分解到村民小组，由小组长、组会计协助完成。由村级组织支付每人100元/月的误工补贴。小组长和会计基本上都是本组中具有威信和能力的村民，他们往往能够及时调解矛盾纠纷并顺利完成下派的工作任务。而村干部职业化以后，发生最大变化的是小组长和会计的心态，“干同样的事情，凭什么他们拿那么高的工资”。小组长不再主动介入村务治理，遇到邻里纠纷或矛盾，他们直接打电话给包村干部，等着村干部来处理。
（二）形式主义与治理成本问题
职业化村干部遵循规则化的治理方式，这里的“规则”是一种狭义上的理解，它是伴随着村级权力的规范化和制度化过程而逐渐成熟的，代表着国家权力的正式行政性规则。规则化治理是一种复杂治理形式，它的好处是能够规范村级权力运行，实现对各方利益的协调与包容。然而，复杂制度的运转必须要以密集的利益作为支撑，离开了这个前提条件，再好的制度设置也只能“空转”或沦为形式主义。
村务治理导向形式主义，即大量的人力、物力、精力耗费在程序环节，村级治理事务集中于做台账、填表格、迎接检查，村干部着眼于规范程序以顺利通过考核。其工作重心变成确认和落实规则，而并非实质性地解决问题。村务治理的形式理性化导向无益于基层治理能力的真正提高。
（三）选择性执行与信息传达渠道阻塞
职业化村干部以完成政府的考核任务为旨归，造成“政务”与“村务”的选择性执行。据乌村会计介绍：“现在村干部80%的精力用在自上而下的行政性任务，而用在村务上的仅占20%，并且这20%中的绝大多数都涉及到乡镇政府的考核”。农民的需求和利益不能通过村级组织得到自下而上的传达，只能借助于上访或“12345”政务服务热线将自己的诉求传递到科层组织，利用自上而下的压力型体制迫使村级组织回应需求。杨华的研究发现，治理型上访在税改后猛增，是当前治理困局的导火索和诱导根源[20]。
由此，政府陷入信息短缺和信息泛滥并存的境地。一方面，科层组织内部无法形成有效的机制来收集和处理各种信息，而有效率的信息传递和处理对于有效的决策是必不可少的；另一方面，大量无甄别的信息在科层组织内部累积，造成信息传达渠道的超载和阻塞。
（四）“去人格化”与照章办事的治理限度
职业化村干部遵循“事本主义”原则，“去人格化”的治理方式，即对事不对人。特别是在纠纷调解过程中，它只在当下的时空环境中，从事件本身解决问题，即“就事论事”。而不涉及纠纷产生背后的因素，对于诸多村务而言，这是一种治标不治本的方法。乡村社会中的诸多矛盾因“气”而生，调解过程也重在“顺气”，其本质是对“人”的治理而非事件本身。并且矛盾纠纷的调解主要依靠情、理以及乡土正义，如果事情闹到依靠正式法律规则才能解决的地步，则说明关系的彻底清算和断裂[8]。
职业化村干部的另外一个特点是权责明晰的分工和照章办事，但是村务往往表现出琐碎性、非规则性的特征，非专业化分工的组织体系所能应对，在实践中就会导致相互踢皮球的结果。
上述就是行政权力下沉所表现出的结构性张力。其后果有二：第一，本应该在国家与乡村社会之间发挥上下连接作用的村级组织却没能实现这种连接，政府自上而下的政策、资源输入无法与农民的需求、利益表达有效对接，造成国家与乡村社会之间的疏离。第二，承担着将农民整合起来的村级组织被纳入正式科层体制，农民失去了自己的组织，重新沦为一盘散沙，原本就微弱不堪的自主性力量被进一步消解。正如潘维所言：“人民没有了自己的组织，只剩下办大事的行政社区和行政官僚，没有了公共生活，丧失了对直接涉及自己利益之事的发言权。人民成为无组织的个人，办不好小事，缺少了日常生活中的公正感，已经成为国家治理的主要矛盾”[21]。
五、自治与行政的协调与平衡
对沿海发达地区苏中农村干部的观察发现，当前基层面临着内生性规则的碎片化、村级治理责权失衡和资源匮乏的困境，村庄难以依靠自主性力量实现自我管理和自我服务，迫切需要外在国家力量的助力。村干部职业化是在村庄自主性力量不足以支撑起村民自治运转的情况下，国家以职业化村干部为媒介，向基层输入资源、权力、现代公共规则的过程。它重塑了正式激励系统，再造了公共性的村级治理主体。然而，它对村庄原有自治秩序造成不利影响，主要表现为行政对自治的消解以及国家与乡村社会之间的疏离。因此，在村干部职业化变革以后，要着重解决两个问题：一是如何重建国家与乡村社会之间的制度性连接；二是如何重新整合农民，再造农村公共生活及自下而上的利益表达渠道。
笔者认为，以自然村（村民小组）、村落为单元实行村民自治，是有效平衡自治与行政关系的可行路径。即将行政村改为乡镇的派出机构，专门承办行政任务、开展公共服务和一些党政事项代办服务；根据集体资产、地缘、血缘关系等因素，以一个或若干个自然村（村民小组）为单元开展村民自治。并以“事件”为导向，为小组干部发放误工补贴。
1.自然村（村民小组）具有整合农民、重建国家与乡村社会制度性关联的经济和社会文化条件。一方面，利益相关特别是产权相关是村民自治有效实现的经济基础。目前中国农村的耕地，90%左右的所有权在自然村（村民小组）。同一产权单位的农民更易发生利益关联，同时，在生产生活过程中，地域相近的农民会对公共基础设施、公共服务、灌溉、治安等产生共同需要。另一方面，自然村（村民小组）是农民的基本认同与行动单位。在血缘、地缘基础上形成的自然村内，村民之间彼此了解和熟悉，构成一个熟人社会单元。在熟人社会中，一方面，村民之間知根知底，产生一定的信用与规矩，“搭便车”行为受到抑制；另一方面，村民的集体行动能力强，红白喜事等互帮互助事务在自然村内完成，村民在公共基础设施建设上的协商成本也较低。
2.2017年中央一号文件提出，完善村党组织领导的村民自治有效实现形式，开展以村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点工作。据调查，湖北秭归县的村落自治、广东省和广西壮族自治区的自然村自治实践都取得了良好的治理成效，这些地区的成功经验值得借鉴。
3.治理任务的下沉客观上对社会自治产生需求。十九大报告提出“实施乡村振兴战略”。随着乡村振兴战略的推进，大量常规性治理任务将进一步下沉到乡村两级，而这些治理任务归根到底要与农民的需求相衔接才能有效落实，客观上为社会自治创造了治理空间。
因此，在村干部趋向职业化的背景下，以自然村（村民小组）为单元，将农民重新组织起来进行自我管理、自我服务、自我教育，是形成制度化利益表达机制、连接国家与乡村社会，从而平衡自治与行政关系的可行路径。
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