高校全面预算绩效评价体系优化研究
宫景玉
【摘 要】 在2019年政府会计制度全面实施的背景下，如何提高资金使用绩效和进行预算绩效管理成为社会关注热点。鉴于绩效评价是绩效管理的核心内容，文章以高校现行预算绩效评价存在的主要问题及优化对策为切入点，对高校全面预算绩效管理方案进行设计，运用平衡计分卡对高校全面预算绩效评价体系进行构建。选取2019年教育部部分直属高校预算绩效评价关键指标数据进行对比分析，以期对推进高校全面预算绩效管理工作有所借鉴，进而提升高校的管理水平、管理质量和持续发展能力。
【关键词】 政府会计制度; 高校; 平衡计分卡; 全面预算绩效评价体系
【中图分类号】 F235.1;G475? 【文献标识码】 A? 【文章编号】 1004-5937（2020）15-0121-07
一、引言
政府会计制度的全面实施，对高校预算绩效管理提出了更高要求：第一，要求完善高校预算管理体系框架，健全绩效指标和标准体系;第二，要求提升和完善高校预算管理信息化建设，提升绩效管理科学化水平;第三，要求加快预算项目库的建设，优化项目预算绩效管理[ 1 ]。为了更好地贯彻落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的部署，加快推进教育部所属高等学校预算资金绩效管理，优化教育资源配置，提高教育经费使用效益，教育部在2019年12月18日印发了《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》（财预〔2019〕6号），意见中指出到2020年底，基本建成覆盖部门预算和转移支付的全面预算绩效管理制度体系。近年来，教育部对直属高校提出了“过紧日子、加快预算执行、做好经费统筹、实施预算绩效管理”四个方面的具体工作要求。第四方面工作“实施预算绩效管理”前面加了“全面”二字，更加体现了预算绩效管理的重要性。虽然各高校在预算绩效管理工作方面取得了很大进步和一些经验，但与中央全面实施预算绩效管理的要求相比还存在一定差距。基于此，为了提高资金使用绩效，如何科学构建全面预算绩效评价体系成为当前高校迫切需要研究的課题。
二、高校现行预算绩效评价存在的主要问题
（一）对全面预算绩效评价体系重视程度、执行力度不够
当前，许多高校还未建立以全面预算绩效管理为目标和导向的中长期战略管理理念，存在重投入、轻管理，重支出、轻绩效的现象，没有深刻认识到此项工作的重要性。校内有些部门认为预算绩效管理是财务部门的事情，绩效评价是财务和人力资源部门共同负责，与本部门无关，本部门只是对绩效指标打打分而已，不考虑预算目标的实现与否。各预算申请部门没有完全落实中长期规划要求，缺乏绩效目标，导致预算执行进度缓慢。同时，由于没有建设中长期规划的项目库，预算项目前期准备不充分，没有科学的测算和规划，只在快到预算编制申报时，才仓促准备申报项目，未能对项目进行充分的调研论证，流于形式，导致预算编制的科学性和合理性不足。
（二）预算绩效评价体系结构不完善
大多数高校的预算绩效评价体系不够健全，没有系统化。主要体现在以下方面：第一，没有设立专门的预算绩效管理机构;第二，没有建立一套完善的预算绩效管理制度，缺乏有力的绩效监管机制，监控不到位，不能够充分利用绩效评价结果;第三，人员配备力量不够，没有专业高效的预算绩效管理队伍;第四，培训力度不够;第五，绩效管理的广度和深度不够;第六，预算绩效管理信息化建设不完善;第七，预算绩效激励约束机制不够健全。
（三）预算绩效评价指标体系不健全
很多高校没有建立起科学有效的全面预算绩效评价指标体系，还处于初级阶段。目前只是对财政专项资金进行了绩效评价，专项资金预算绩效评价指标包含三个级别指标和指标值：一级指标包括产出、效益、满意度指标;二级指标包括成本、数量、质量、时效、社会效益、经济效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度指标;三级指标是自定指标，有共性和个性指标。现行预算绩效评价指标体系存在诸多问题，主要体现在：第一，与学校本身的中长期战略目标脱节;第二，预算绩效评价体系以财务指标为主，没有与非财务指标相结合;第三，指标量化程度不够，定性指标过多而定量指标过少;第四，指标可衡量性不够，特别是效益指标;第五，指标与项目匹配度不高，指标与预算项目关联性不强，指标与资金量不匹配，指标值与工作实际出入大;第六，指标设置不规范，主要是三级指标分类不准确，指标值为“是”或“否”;第七，预算绩效评价未对各个环节进行全过程监控。
三、优化高校全面预算管理绩效评价体系的对策
（一）树立全面预算绩效管理理念
通过实施预算绩效评价，高校应树立全面预算绩效管理理念。高校管理者应高度重视绩效管理（关系到学校中长期战略目标的实现和学校的全局），转变旧观念，以有效控制高校的各项成本支出，提高资金使用效率，使高校能够持续发展;促进各部门密切配合、全员参与，充分贯彻预算绩效管理理念，齐抓共管，共同加大对绩效评价的宣传力度;明确预算绩效管理责任主体，切实做到“花钱必问效，无效必问责”。按照各高校确定的中长期规划轻重缓急顺序，组织建立3—5年的滚动预算项目库，实现项目“申报—论证—审核—入库—执行—绩效评价”全过程动态监控管理，进而提高预算编制工作效率，提升资金使用绩效和高校全面预算管理水平。杜绝由于没有建设中长期规划的项目库，预算项目前期准备不充分，没有科学的测算和规划，担心本部门申报的预算会被财务部门砍掉一部分而在申报预算时“狮子大开口”抬高预算申报金额，造成各部门互争经费，财务部门得一家一家面谈进行“砍预算”，忙得不可开交的现象。这样才能够使各种预算支出凸显最大的作用，保障高校能够实现长久战略发展的重要目标，进而确保高校各项支出的科学性和高效性，推动高校的快速发展和进步。
（二）完善全面预算绩效评价体系
高校应该从机构设置、制度完善和人员配置等方面组织全面预算绩效管理。第一，成立全面预算绩效管理机构，例如建立高校全面预算绩效评价管理委员会、下设工作办公室和各单位预算绩效管理工作领导小组，对预算绩效加强统筹规划。第二，建立一套完善的事前、事中、事后预算绩效管理制度，对预算项目进行事前绩效评估，将最终评估结果作为以后年度预算安排的重要参考依据;全过程监控绩效目标的实现程度和预算执行进度，充分应用全面预算绩效评价的宝贵管理经验。第三，加强人才队伍建设，建设一支专业高效的预算绩效管理队伍。第四，对各部门相关人员进行大量培训，强化全面预算绩效管理意识，进而提高管理水平。第五，进一步拓宽绩效管理的广度和深度，实现财政资金和非财政资金全覆盖。第六，加大大数据和云平台的应用，加快建立全面预算绩效管理信息化系统，与现有系统做好衔接、互联互通，打破“信息孤岛”，提升绩效管理科学化。第七，建立预算绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩考核机制，切实做到“花钱必问效，无效必问责”。
（三）引进平衡计分卡理念，科学构建高校全面预算绩效评价指标体系
全面预算绩效评价指标体系是预算绩效管理工作中的重中之重，本文通过引进平衡计分卡（BSC），为高校提供了一个综合的绩效评价框架，高校的战略目标转化为一套条理分明的绩效评价体系，将学校本身的中长期战略目标、财务指标与非财务指标、定量指标与定性指标相结合，经济指标和效益指标相整合，以高校战略目标为导向，分解成可量化的具体绩效评价指标，建立精细的、应用广泛的全面预算绩效评价指标体系。
四、构建基于BSC的高校全面预算绩效评价体系
（一）高校全面预算管理方案设计
高校全面预算管理是高校财务管理工作中的重要内容，是预算理念全员参与、业务范围全面覆盖、管理流程全程跟踪并将高校的所有关键问题融合于一个体系之中的管理控制方法。它是一个持续改进的过程，通过预算编制、预算执行与控制和预算考核三个阶段，可以使高校的中长期目标、战略和高校的年度行动计划很好地协调，如图1所示。
高校全面预算管理应以战略目标为导向，通过全面预算编制、全面预算执行与控制和全面预算考核三个阶段，最终达到全面预算管理的终极目标——促进高校发展战略的实现。高校全面预算编制阶段主要包括全面预算目标的确定，编制、汇总和审批全面预算;高校全面预算执行与控制阶段主要包括全面预算分解、分析、控制与调整;全面预算考核阶段主要包括通过定期或动态的预算考核，发现发展中存在的问题和风险，及时采取纠偏防范措施，为高校预算目标的实现提供合理、科学的保障。这些管理流程互相关联、作用和衔接，循环交替。高校全面预算绩效管理方案设计以高校全面预算管理流程为基础，笔者根据高校的实际情况对其进行设计：
1.构建组织结构体系
高校全面预算管理工作的开展需要构建专门的组织结构体系，通常由决策机构、工作机构和执行机构组成。
（1）高校全面预算管理决策机构
高校党委常委会是高校全面預算管理的最高权力机构，审查和批准全面预算草案、执行情况的报告及调整方案。高校预算管理委员会是高校全面预算管理的议事机构，负责对学校预算草案、预算执行情况以及决算草案等情况进行初步审查，审查结果应按有关规定向学校党委常委会报告。
（2）高校全面预算管理工作机构
高校全面预算管理工作机构是全面预算管理委员办公室，负责全面预算管理的组织领导和日常工作，主要由校长办公室、发展规划处、人力资源和社会保障处、计划财务处（部）、经费监管办公室、审计处等部门构成。一般设在财务部门，是学校全面预算编制和执行的管理部门，负责编制一级预算，指导和监督二级预算的编制与执行。其管理职责包括：第一，具体编制全面预算草案;第二，组织和监督学校全面预算的执行;第三，提出全面预算中动用预备费的具体方案;第四，编制全面预算的具体调整方案;第五，定期向总会计师、校长、学校全面预算管理委员会、学校党委常委会、上级主管部门报告全面预算执行情况。
（3）高校全面预算管理执行机构
学校各基层预算单位是全面预算执行主体，包括各机关职能部门、各学院、二级核算单位。其职责包括根据学校要求，结合本单位实际，落实本单位的预算收入，提出本单位预算支出建议;按照批复的预算，严格控制和监督本单位的预算执行，并对执行结果负责。
2.编制全面预算
（1）确定全面预算目标
实施高校全面预算管理的首要环节是编制全面预算，而编制全面预算的基础工作是确定全面预算目标。在确定全面预算目标时应遵循以下原则：第一，先见性原则;第二，适应性原则;第三，可行性原则;第四，导向性原则;第五，系统性原则。除了这些原则外，还会受到内外部因素的影响。内部因素主要有高校组织机构、“双一流”建设情况、以前年度预算的执行情况和有关支出绩效评价结果、教学科研资源配置及质量等因素，外部因素包括国家宏观调控、社会满意度等因素。
（2）全面预算编制的依据与原则
高校全面预算应当根据国家宏观调控的总体性要求，结合学校中长期发展规划和运营实际情况，参考以前年度预算的执行情况和绩效评价结果，科学预测本年度收支，征求学校各方意见，进行预算编制。编制预算时要量力而行，考虑学校的偿债能力，不能编制没有资金来源、债务风险过大的预算。各级预算单位收入的编制必须将所有收入全部纳入预算，遵循不得私设小金库的原则;各级预算单位支出的编制遵循节俭开支、分清主次轻重的原则。
（3）编制全面预算方式、方法的选择
高校部门预算与校内预算均应采用“二上二下”的预算编制方式，能够有效避免学校预算“两张皮”现象的出现;高校采用的预算编制方法有滚动预算法、零基预算法、弹性预算法、项目预算法和作业预算法等。高校应当根据国家宏观调控总体要求，充分考虑学校自身中长期发展规划，结合自身规模和管理需要，选择或综合运用预算编制方法。
3.全面预算的执行与控制
高校应加强全面预算执行的管理，增强预算执行的时效性和均衡性。安排预算时与预算执行相挂钩，进行绩效奖励，落实预算执行责任主体，建立盘活财政存量、统筹自筹专项的长效机制。预算控制贯穿整个预算编制和执行的过程，建立事前、事中和事后控制全过程控制模式。学校各个预算执行部门要切实根据预算计划推进工作，如果确因重大情况变化导致预算计划无法执行，需要及时向学校反映，以调整预算计划。高校要建立完善高效的预算反馈体系，对预算执行情况能够及时了解，及早发现问题，采取有效的措施解决预算偏差。
4.全面预算的考核
对全面预算组织工作的考核，是对全面预算管理各环节工作质量的评价，其目的是提高高校的预算管理水平。高校要明确绩效管理主体责任，落实“谁使用，谁负责”的管理要求，硬化预算和绩效“双约束”，建立全面预算绩效评价指标體系，并对考评结果不断修正和优化，完善全面预算考核体系，明确学校战略目标导向，强化激励机制，改善学校绩效评价，提升学校管理水平，真正发挥全面预算绩效管理的作用[ 2 ]。
（二）高校全面预算绩效评价的应用环境
1.组织架构
高校开展全面预算绩效评价时，应设立绩效评价委员会，负责审核绩效管理的政策和制度、绩效与激励计划、绩效评价结果与激励实施方案、激励评价与激励管理报告等工作。下设绩效评价办公室，办公室设在财务部门，负责绩效评价的日常工作，主要由校长办公室、发展规划处、人力资源和社会保障处、计划财务处（部）、经费监管办公室、审计处等部门构成。
2.预算绩效评价体系
绩效评价工作是预算绩效管理活动中非常重要的一个环节，高校应建立一套科学、合理、系统的预算绩效评价体系，以绩效评价制度、方法、标准和评价指标体系为主要组成部分，设计时应遵循“内容全面、方法科学、制度规范、客观公正、操作简便、适应性广”的基本原则。
3.信息化环境
高校应建立有助于绩效评价实施的信息化环境，即依托“大数据+云平台”的全面预算管理系统，充分整合内外部多维数据，及时修订学校的全面预算制度，实时优化升级全面预算流程，真正实现对全面预算流程中各个环节的精准控制。
（三）构建基于BSC的高校全面预算绩效评价指标体系
为了更好地解决高校现行预算绩效评价存在的问题，将BSC引入高校全面预算绩效管理是一项重大系统工程。其指标体系的构建应以高校中长期战略为核心，针对财务、客户、内部和学习与成长四个层面确定相应的评价指标，以财务层面为保障起点，以内部层面和学习与成长层面作为实现目标的桥梁，客户层面为终极目标，依托“大数据+云平台”的预算管理信息化环境，根据高校的实际情况对其进行合理的调整和修正，构建出一套适用于政府会计制度、符合高校实际发展需要的全新的预算绩效评价体系，即全面预算绩效评价指标体系。构建时要注重四方面原则：第一，全面性。要注重指标体系的完整性、系统性，避免片面性。第二，客观性。指标选取时要尽量多选定量指标，少选定性指标。第三，重要性。指标选取要有侧重点，选取关键指标，对这些指标可适当提高权重，甚至可设立“一票否决”制度。第四，可操作性。指标选取既要注重绩效评价的目标，又要考虑指标的可获得性和运用性。笔者根据近几年在高校预决算管理工作中的经验和相关理论研究[ 3 ]，构建出一套符合高校实际发展需要的全面预算绩效评价指标体系，如表1所示。
（四）基于BSC构建的高校全面预算绩效指标体系四个层面的权重及关键指标的设定
基于BSC构建的高校全面预算绩效评价指标体系关系（如图2所示）在很大程度上符合当前要求，BSC的四个层面有机统一，构成一个整体，将学校的战略目标转化成一套条理分明的绩效评价体系。
1.财务层面
高校的各项教学、科研工作能够可持续发展，都需要大量资金支持。经费不足始终是阻碍高校发展的一大难题。所以，高校在财务层面上应着眼于拓宽筹资渠道，加强预算执行力度，严格控制财务风险，开源节流，合理编制预算，提高资金使用效益。财务层面考核的是高校中长期战略的实现程度、资产的管理及运行情况、风险防控能力等方面，是保障起点。其权重建议设定为30%，具体指标详见表1。笔者认为财务层面最关键的指标是收入增长率，因为不断增加的收入是高校可持续发展的前提条件。
2.客户层面
高校的客户是学生、用人单位、社会及国家，其满意度情况直接影响到高校的现状和未来发展。高校在客户层面考核的是对高校价值的认同感，战略目标是创造和传播知识，培养优秀的学生，终极目标是给高校带来经济效益和社会效益，推动社会进步。其权重建议设定为30%，具体指标详见表1。笔者认为客户层面最关键的指标是就业率和深造率，因为高的就业率和深造率是学生、用人单位、家长、社会及国家关注的深刻体现。
3.内部层面
高校为了实现中长期战略目标，需要通过改善自身的内部管理制度，实现对教学、科研资源的合理高效配置，达到为客户提供高质量的教育管理与服务的目标，为进一步建设世界一流大学和一流学科打下很好的基础，是指标体系中的一个桥梁。其权重建议设定为20%，具体指标详见表1。笔者认为内部层面最关键的指标是“双一流”学科数，因为“双一流”学科数量是衡量一所高校教学、科研质量的硬性指标，是为国家培养一流人才、提供一流社会服务能力的体现。
4.学习与成长层面
学习与成长层面是高校自身发展和创新能力的体现，要实现可持续发展并创造出价值，就必须不断地学习与创新。高校既要鼓励教师“走出去”交流学习，又要通过“引进来”高层次人才，优化人才队伍建设，是指标体系的另一个桥梁。其权重建议设定为20%，具体指标详见表1。笔者认为学习与成长层面最关键的指标是全职院士数量，因为院士是中国科学技术最高学术称号，每一位院士都代表一个强势学科专业，院士的数量反映了一所大学的教学科研实力，充分体现了人才队伍建设结构及学术交流、培养学生、学科建设能力，能够促进高等教育质量全面提升。
5.绩效评分的确定
基于BSC构建的高校全面预算绩效指标体系建立后，辅以关键指标法（KPI）、层次分析法（AHP）、专家意见法（DM）等方法分别确定四个层面每个指标对应的权重，计算出高校全面预算绩效评价的综合得分，即高校的全面预算绩效评价综合总分数=Σ（某项指标的分数×该指标对应的权重）。全面预算绩效评价综合总分数反映了高校全面预算绩效评价水平。高校依据绩效评分结果，提出相应激励措施，撰写绩效评价报告[ 4 ]。
（五）教育部直属高校2019年度预算总经费排行榜前十名高校关键指标的对比分析
笔者以教育部直属高校2019年度预算总经费排行榜前十名高校为例（如图3所示），从数据可以看出，第一名清华大学预算总经费接近300亿元，第十名山东大学接近100亿元。高校想要发展，一定的经费是必不可少的，一所高校经费的预算多寡也意味着其发展的潜力和规模。看到这里，有人会这样问“高校这么多经费有没有绩效和监管啊”？在《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财〔2019〕6号）中可以看出，教育部要求各高校和负责人切实做到“花钱必要绩效，无效必要问责”，强调绩效评价与绩效拨款挂钩，必须提高教育经费使用效益，提高预算的科学性和资金使用效率。
从表2可以看出，2019年度預算总经费前十名的教育部直属高校预算绩效关键指标值存在很大差异。在财务层面关键指标收入增长率方面，北京大学的增长率最高，吉林大学增长率最低，主要跟高校自身的造血功能有很大关系，例如投资收益、捐赠收入等方面。在客户层面关键指标就业率方面，清华大学最高，华中科技大学最低;深造率方面，清华大学最高，吉林大学最低。原因主要是专业的设置合理性和学生自我不断开拓视野并在学术上获得更高的造诣。在内部层面关键指标“双一流”学科数量方面，清华大学最高，山东大学最低，原因主要是高校教学科研水平、对“双一流”学科建设的经费投入、学科的综合实力、拥有“双一流”建设学科的“主流”程度等。在学习与成长层面关键指标全职院士数量方面，清华大学最多，中山大学最少，主要是由于高端人才引进力度、科研团队力量的强弱、学校教学科研文化底蕴的深浅等因素。通过对比，建议各高校重点关注全面预算绩效评价指标体系中关键指标的提升，提高绩效评价的积极性，分析预算绩效的薄弱环节并加强控制，提高教育资源利用效率，提升学校综合实力，实现内涵式高质量发展。
五、结论与展望
综上所述，随着我国政府会计制度的全面施行，“财务会计和预算会计适度分离并相互衔接”，以“双体系”“双基础”“双报告”为特色的全新会计核算模式对高校财务预算管理提出了更高要求。高校应以此为契机，结合自身特点，全面实施预算绩效管理。与高校现行的预算绩效评价指标体系相比，构建基于BSC的高校全面预算绩效指标体系，能够从更多角度对高校预算绩效管理情况进行科学评估。健全内部控制制度，对财务风险进行科学预测和评估，优化全面预算绩效管理的实施环境，依托“大数据+云平台”的预算管理信息化，建立一套科学的全面预算管理信息系统[ 5 ]，有利于提升高校各部门战略共识，对资金的使用进行更好规划，提高资金使用效率，加快“双一流”建设步伐，提升学校综合实力。为了更好地全面实施预算绩效管理，各高校还应做好以下方面的保障工作：加强组织领导，明确责任主体，加强队伍建设，加快信息化建设，完善工作考核，强化监督问责。
【参考文献】
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[5] 姚瑶.“大数据+云平台”环境下的高校全面预算管理构建：以D大学为例[J].会计之友，2020（1）：119-124.
