浅论终身教育法的调整范围、立法模式和基本原则
【摘 要】终身教育是贯穿于人的一生并扩展到社会各个方面的连续性教育。国民教育是终身教育的重要组成部分，应当纳入终身教育法的调整范围。终身教育法宜采用基本法和特别法分别立法的模式，先制定终身教育基本法，然后根据终身教育基本法确立的目标、基本原则和具体架构，制定或修订终身教育特别法。终身教育法需要坚持保障公民终身学习权利原则、政府主导和社会参与相结合原则、统筹教育资源与拓宽学习渠道原则、尊重学习意愿与引导学习行为相结合原则。
【关键词】终身教育法；調整范围；立法模式；基本原则
【中图分类号】G40-011.8；G72 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2018）04-0010-04
【收稿日期】2017-10-17
【作者简介】俞晓婷（1982—），女，浙江海宁人，硕士，讲师，研究方向为职业教育立法。 终身教育是因应人类不断增长的知识需求而形成的一种教育理念和教育模式，它从根本上克服了传统学历教育无法一次性满足人的知识需求的缺陷，实现了正规教育与非正规教育的融合，有助于提高人的素质和创新能力，保证社会的可持续发展。早在1995年，《中华人民共和国教育法》第11条就明确强调“国家要建立和完善终身教育体系”。此后，终身教育日益引起各界关注，并摆上了党和政府的工作日程。2010年公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，明确提出“构建体系完备的终身教育”，“促进全体人民学有所教、学有所成、学有所用”。《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》则要求“研究制定人才开发促进法和终身学习等方面的法律法规”。在此背景下，福建省、上海市、河北省，山西太原、浙江宁波等地先后出台了专门的终身教育地方法规，但国家层面的终身教育立法仍是空白。国家层面的终身教育立法之所以迟迟未能出台，究其原因，主要在于难以确认终身教育法是“大教育法”还是“小教育法”、“一般法”还是“特别法”、“教育法”还是“学习法”。[1]从一定意义上说，立法的内容可以通过立法的技术加以解决，确定法律的适用范围，选择合适的立法模式，提炼基本的法律原则，显得更为重要。本文拟就终身教育法的调整范围、立法模式和基本原则谈点个人粗见。
一、终身教育法的调整范围
终身教育法的调整范围取决于终身教育法的调整对象。终身教育法之所以不同于其他法，就在于它所调整的是终身教育活动中形成的各种社会关系，或者叫终身教育关系。
历史地看，“终身教育”最早是由法国成人教育专家保罗·朗格朗（Paul Lengrand）提出的。朗格朗认为，接受教育这一行为应贯穿于人的一生，是一个持续且长久的过程；一个理想化的教育模式应该有一个一体化的教育组织，能保证每个人在随时有需求的时候，能够以最恰当的方式为其提供最优的教育机会。“终身教育意指一系列非常具体的思想、实验和成就。换句话说，终身教育集教育这个词所包含的所有意义，包括了教育的各个方面、各项范围，包括从生命运动的一开始到最后结束这段时间的不断发展，也包括了教育发展过程中的各个点与各个阶段之间的紧密而有机的内在联系”。[2]1975年，曾任联合国教科文组织汉堡教育研究所研究员的戴夫（R.Dave）将终身教育理论总结为二十条，[3]对终身教育做了系统的表述，勾画了终身教育理论的基本框架。1996年，联合国教科文组织发布了《教育——财富蕴藏其中》的报告，明确将终身教育界定为“贯穿于人的一生并扩展到社会各个方面的一种连续性教育”。
终身教育的理念在20世纪80年代开始传入我国，之后的相当一段时间内，无论是学者还是政府，基本认同并沿用了国际社会关于终身教育的理念，将终身教育看做是贯穿于人生始终，涵盖学校教育、家庭教育、社会教育等在内的所有教育形态的教育。学者们认为，“终身教育是一种手段，用以实现国民权利；终身教育是一个过程，用来不断扩展知识和培养判断能力；终身教育是一个体系，可以统筹各级各类教育”。[4]党和政府的重要文件也一再明确终身教育是由各级各类教育组成的教育体系，涵盖了所有教育的内容。
显然，终身教育作为一种教育理念，从一开始就被赋予了不同于传统教育的特定内涵，这就是贯穿于人的一生的所有教育，具有教育时间的终身性、教育对象的全员性、教育空间的全方位性、教育内容的全面性、教育体系的开放性，以及教学过程的自主性和创造性等特点。[5]终身教育的特定内涵与特点，决定了终身教育法调整范围的完整性。换句话说，终身教育法应当对人的一生中涉及的包括国民教育在内的各种教育形式做出规定。
然而，从我国现行的终身教育地方立法看，各地的地方法规都对适用范围做了一定的限制。比如，《上海市终身教育促进条例》和《河北省终身教育促进条例》规定，条例适用于“现代国民教育以外各级各类有组织的教育培训活动”。《福建省终身教育促进条例》则将适用范围限定于“现代国民教育体系之外有组织的终身教育活动”。《太原市终身教育促进条例》则规定适用于“由国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业等组织依托各类教育资源开展的社区教育、职工教育和农村成人教育等活动”。这些地方立法对于调整范围的表述不尽相同，但都没有将国民教育纳入适用范围。
国民教育是指纳入国家教育计划里的教育系列的各类教育，以学校教育为主体，以学生成长成才教育为重心的教育形式。那么，终身教育是否包含国民教育？上述地方立法并没有做明确规定。考虑到我国国民教育立法已相对健全，各地以促进法的形式对终身教育中立法相对薄弱的部分加以重点规定，并不能得出其将国民教育排除于终身教育之外的结论。在地方立法中，唯一明确将国民教育排除在终身教育之外的是《宁波市终身教育促进条例》。该《条例》第二条明确规定：“本条例所称终身教育，是指除现代国民教育体系外，各类有组织的教育培训活动。”我们认为，除去国民教育的终身教育在体系上是不完整的，在逻辑上也是不周延的。“终身教育的内涵应包括学校教育与学校外继续教育在内的各种正规与非正规乃至非正式的教育形态”。[6]“国民教育是终身教育的基石，而国民教育体系则是终身教育体系的重要组成部分”。[7]将国民教育排除在终身教育法适用范围之外的做法是不科学的，终身教育立法不应游离于国民教育之外而单独立序。
二、终身教育立法模式的选择
对于终身教育法的立法模式，学界有不同意见。罗建河认为，终身教育立法可采取渐进式的立法策略：即制定国家和终身教育特别法——健全或修改相关的教育单行法——修改教育母法和宪法——形成国家层面的终身教育一般法。[8]项秉健认为，可通过设立特别法、修订或健全单行法方式推进终身教育立法。[9]毫无疑问，制定统一的终身教育法典，可以将不同教育立法的内容进行体系化的整合，有利于避免因分散立法可能导致的在制度配套、内容协调以及法条解释等方面存在的问题。然而，终身教育法涉及的范围和内容涵盖了家庭教育、学校教育和社会教育的各个方面，要一次性完成如此宏大的立法工程并非易事。从我国现行的教育立法情况看，学校教育方面的法律法规比较健全，已经形成了以《教育法》为基础，《义务教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》、《高等教育法》等为支撑的相对比较完整的教育法体系。但是，家庭教育因其具有特殊性，一直缺少有效的管理模式和法律依据；社会教育包括成人学历教育、职业技能培训以及社区教育等，至今也没有一部具体的法律加以保障。即便是法律规定已经比较完善的学校教育，一旦将其纳入终身教育的范畴，其与家庭教育、社会教育之间的衔接也会面临许多难题。如何把学校与学校外的教育有机地连接起来，并打破制度化与非制度化之间的鸿沟与壁垒，已经成为终身教育体系构建过程中不可回避的重要命题。
终身教育立法不仅需要明确学校教育的定位，而且还要在学校與学校外教育之间架起连接的立交桥并构建开放的教育制度。[10]在目前我国尚不具备制定统一终身教育法典的情况下，可以采用分别立法的模式，先制定终身教育基本法，然后根据终身教育基本法确立的目标、原则和具体架构，制定或修订终身教育特别法。
终身教育基本法在终身教育法体系中发挥统领作用，是所有特别法制定的依据，其主要任务就是要通过立法构筑一个科学完整的终身教育体系，保障终身教育事业得以健康和谐的发展。同时，通过各种制度的构建，为全体社会成员的终身学习创造条件，有效地满足其终身学习的需求。终身教育基本法的内容可以通过“提取公因式”的方式，对终身教育中需要规范和解决的共性问题加以规定，包括立法目的、基本原则、教育体系、管理体制、资源利用、保障措施、法律责任，等等。
终身教育特别法可以在不违反终身教育基本法规定的前提下，根据不同的教育形式分别立法。对于立法尚处空白的领域，应当按照终身教育基本法的基本要求抓紧立法。比如：成人教育、特殊教育、行业教育、社区教育，以及相关教育机构的法律支持等。对于学校教育等立法相对比较完备的领域，应当在终身教育的体系框架内，按照终身教育基本法确立的基本要求整合、修订现行法律，衔接好学校教育与学校外教育的法律关系。
三、终身教育法的基本原则
终身教育法的基本原则应当是贯穿于终身教育法始终的具有普遍指导意义的根本准则。它是表述终身教育法的基本属性和基本价值，对终身教育活动具有最高指导意义，是终身教育工作的价值主线和灵魂。
宏观地说，终身教育法的基本原则应当符合两个条件：第一，应当反映终身教育立法的目的和宗旨。终身教育旨在改变传统的一次性学校教育便受用终身的观念，满足人们在现代科学技术的高速发展和知识大爆炸环境下对知识的需求，实现人的全面发展。终身教育法的目的就是要通过立法，从制度和机制上为终身教育提供法律保障。实现终身教育目的，就是要满足普通民众对终身学习机会的需求，保障公民个体的终身学习与终身发展的基本权利，规范终身教育的组织实施。立法目的是基本原则确立的基础和依据，基本原则是立法内容的抽象和立法精神的体现，也是立法目的得以实现的基本保障。从各国的立法情况看，终身教育立法的目的与终身教育的目的都保持着相当的一致性，并在此基础上形成了终身教育法的基本原则。第二，贯彻于全部终身教育法律规范，并成为终身教育活动的基本准则。终身教育法的基本原则不仅是终身教育立法精神的体现，而且也是所有终身教育法规范的高度概括和抽象，它贯穿于整个终身教育立法，对各项终身教育法律制度和所有终身教育法律规范起着统帅作用。终身教育法的具体内容，都是在基本原则的指导下确立的，是基本原则在特定情况下的具体表现形式。没有基本原则，终身教育法就会失去方向和灵魂，终身教育活动就难以形成共同的价值判断标准，也不可能形成一个完整的终身教育法体系。
关于终身教育法的原则，一些国家和地区在立法上皆有明确规定。美国《终身学习法》确立的原则包括：保障公民终身教育权利的原则，公民终身学习形式多样性原则，终身教育推动科技与国力发展原则、终身教育因地制宜原则和政府与社会的全面保障原则。韩国《终身教育法》规定：“全体国民均享有接受终身教育的保障；终身教育以个人自觉、自愿学习为基础；终身教育不得被利用于进行政治宣传和个人偏见为目的的活动；对于完成一定学业者，应给与相应的社会待遇”四项基本原则。我国台湾地区所谓“终身学习法”确立了三项基本原则：一是行政管理部门的积极推动与立法保障原则；二是确保弱势族群终身学习机会的原则；三是加强正规教育与非正规教育之间整合的原则。
我国现行的终身教育地方立法，则主要从工作原则而不是法律本身进行规定，基本采用“终身教育工作应当坚持……原则”的表述，只是终身教育参与者从事终身教育工作时应遵守的工作原则。这些原则的确定与地方立法的定位有关，目前，各个地方的终身教育立法都是以“促进条例”的形式颁布的，是基于各地终身教育发展相对滞后，人均教育资源较少的现实推出的，目的就是想借助条例的出台来推动地方终身教育事业的发展。在立法内容上，更多体现的是政府部门在终身教育工作中的职责和工作内容，具有较大的局限性。
根据确立终身教育法基本原则的要求和其他国家、地区的经验，结合当前中国终身教育及其地方立法的具体实际，有必要确立如下终身教育法的基本原则。
1.保障公民终身学习权利原则
受教育权是宪法赋予公民的一项基本权利。保障公民终身学习的权利，满足公民终身学习的需求，不仅是国家和政府应当承担的责任和义务，也是终身教育立法的主要任务。保障公民终身学习权利原则主要有如下要求：（1）确保每一位公民享有平等的接受终身教育的权利。受教育权的平等性是教育公正的体现，也是教育立法的价值取向和价值目标。终身教育法规定保障公民终身学习的权利原则，首先必须赋予全体社会成员享有平等的接受终身教育的权利。（2）要为公民终身学习提供具体制度保障。终身教育法应当贯彻以人为本的理念，在制度设计、运行管理、经费保障等各个方面，为公民的终身学习提供制度和条件的保障，以满足不同群体和个人的学习需要，尤其是要通过相应的制度设计，确保那些处于社会底层的困难群体能够获得公平的受教育机会。（3）要为完成一定学业的个人提供相应的社会待遇。（4）要加强对终身学习权利的保护。终身教育法应当对法律责任做出具体规定，对损害终身教育活动和侵犯公民终身学习权利的单位和个人依法追究法律责任。
2.政府主导和社会参与相结合原则
政府是经济社会的管理者和社会公共服务的主要提供者，掌握着丰富的公共资源，应当在终身教育中发挥主导作用。（1）制定相应政策和措施，引导终身教育发展的方向。（2）借助终身教育资源的分配，保障终身教育事业的平衡发展，维护教育公平。（3）通过奖惩制度，杜绝或减少影响终身教育发展的消极因素，鼓励和促进终身教育的健康发展。
终身教育是涉及所有人也是惠及所有人的事业，在政府主导的同时，应当广泛发动和吸引社会力量的参与。社会参与既包括民间资本和民间资源对终身教育的投入，也包括各种社会力量参与终身教育的管理和服务。鼓励自然人、法人和其他社会组织积极投身终身教育事业，充分发挥他们在终身教育工作中的积极性，这是所有终身教育立法的共同任务。
3.统筹教育资源与拓宽学习渠道原则
统筹教育资源就是要整合现有的教学资源，不仅要将现有的不同教育形式中的教学资源，诸如教学师资、教学设施、教学课程等进行整合与统筹，而且要将一切社会资源，诸如博物馆、图书馆、文化馆、体育馆、科技馆等都纳入终身教育之中，“从根本上突破传统的体制性和制度性障碍，拓宽资源的服务功能；将各类教育资源逐步规范化、标准化，形成开放共享、标准统一、内容丰富的教育教学资源共享平台，服务于广大学习者的自主学习”。[11]
拓宽学习渠道就是要根据终身教育的特点，架起连接学校教育与学校外教育的终身教育立交桥，建立起家庭教育、学校教育和社会教育完善的终身教育体系，在学校教育之外，通过继续教育、岗位培训、远程教育、社区教育等学习形式，学习型组织、广播电视大学、开放大学、网络平台等学习平台，全方位地提供学习渠道，满足不同人的不同学习需求，提高人的素质。
4.尊重学习意愿与引导学习行为相结合原则
终身教育以满足公民不同阶段、不同方面的学习需求为宗旨，要注意培养终身学习的理念、态度、习惯、能力和方法。除了义务教育外，应当尊重公民的个人意愿，允许根据公民个人的自身需求，选择恰当的学习内容、学习时间和学习方式。教育主管部门和举办者不能强迫公民参加终身教育或者接受特定形式的学习，但可以通过适当的方式引导公民养成良好的学习习惯，学会学习，使每个人都能在终身学习中不断丰富知识，健全人格，实现自我发展。
【参考文献】
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Adjustment Range， Legislative Model
and Basic Principles of the Law for Lifelong Education
YU Xiao-ting
（Zhejiang Vocational College for Special Education， Hangzhou 310032， China）
【Abstract】Lifelong education is a continuous education that individually involves in the whole life and extends to society variously. National education is an important part of lifelong education， and it should be included in adjustment of the law. The law of lifelong education should be divided into basic law and special law separately. Basic law of lifelong education should be established first， then the special law of lifelong education should be set up according to the aim of the target， fundamental principle and instruction. The law of lifelong education should adhere to integrating civics learning right， government leading and social participation， runeducation resources and expanding learning and respect learning desire and guiding learning principle.
【Key words】law of lifelong education； adjustment range； legislative model； basic principle
