继续教育地方立法的理论与实践反思
刘杨 李祥
【摘 要】地方性继续教育法治化建设具有完备性、区域性、创新性、多样性等特征，但目前继续教育地方立法还存在许多亟需解决的问题，需要进一步完善。为适应学习型社会的持续推进，应通过立法确立继续教育地位，均衡受教育权，突出地方立法特色，满足现实与未来的需要，实现我国继续教育的可持续发展。
【关键词】地方；继续教育；立法
【中图分类号】G72 【文献标识码】A 【文章编号】1001-8794（2018）04-0014-06
【收稿日期】2017-10-17
【基金项目】贵州师范大学资助2016年博士科研启动项目“教育治理法治化问题研究”（2015社科博6号）及贵州省2016年度本科教学工程项目“《教育政策与法规》教学内容与课程体系改革研究”，项目编号为2016JG8
【作者简介】刘杨（1984—），女，山东聊城人，硕士，讲师，研究方向为职业与成人教育；李祥（1981—），男，贵州遵义人，博士，副教授，硕士生导师，研究方向为教育政策与法律。 《中共中央关于全面深化改革的若干问题》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理现代化。”在依法治国和建设学习型社会的时代背景下，继续教育法治治理的现代化是发展继续教育事业的有效手段，是我国教育治理现代化的关键。积极发展继续教育对我国确保2020年全面建成小康社会、进入人才强国和人力资源强国行列具有重要的战略意义。[1]地方教育立法作为国家教育立法的重要组成部分，具有地域性、从属性、自主性、多样性等特点，[2]发挥着添补法律空白的作用。目前我国《继续教育法》尚未出台，应重视继续教育地方立法，推进继续教育工作的制度化和法治化建设，运用法律手段为继续教育发展保驾护航。
一、继续教育地方立法现状分析
（一）继续教育立法体系与地方继续教育立法的表现形式
1.继续教育立法体系基本框架已初步建立
我國继续教育起步较晚但发展迅速，自1979年清华大学张宪宏教授把继续教育的理念引入到中国以来，我国继续教育得到快速发展，关于继续教育的规范性文件也持续增多。1980年8月《关于积极开展在职科技人员专业培训工作的意见》、1987年7月《企业科技人员继续教育暂行规定》、1995年11月《全国专业技术人员继续教育暂行规定》、2012年《关于加快继续教育的若干意见》以及2015年8月《全国技术人员继续教育规定》等一系列政策的出台，标志着继续教育法治化进程进入新阶段。此外，《宪法》《教育法》《劳动法》《就业促进法》等十余项法规均对继续教育做出了一些原则性规定，表明我国继续教育法制建设已初见端倪，继续教育工作走上了有法可依、有章可循的法制化轨迹，我国继续教育法律体系基本框架已初步建立。
2.继续教育地方立法的表现形式
继续教育地方立法体制由地方行业规章、地方政府规章及地方性法规三类构成。[3]一是地方政府规章，指由地方政府常务会议或者全体会议决定，并由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布的相关规章，如《河南省专业技术人员继续教育条例》《山东省专业技术人员继续教育条例》等。二是地方性法规，指由拥有立法权的地方人民代表大会或地方人大常委会通过并颁布的相关法规，如《上海市专业技术人员继续教育规定》《天津市专业技术人员继续教育规定》等。三是地方行业部门规章，指由地方政府各行业主管部门制定的有关规章，如北京市建筑行业学会制定的《北京市建设行业专业技术人员继续教育规定》、江苏省财政厅制定的《江苏省会计人员继续教育实施办法》等。从法律效力上看，国家法律的效力高于地方性法规、规章，部门规章和地方政府规章具有同等法律效力，地方部门规章法律效力最低。
（二）各地《专业技术人员继续教育地方性条例/规定》实施情况
天津市1989年颁布的《专业技术人员教育教育条例》（以下简称《条例》）开创了地方继续教育先河，各地结合本地实际制定了一系列具有地方特色的继续教育法规，为继续教育发展提供了有力支撑和法律保障。目前，我国除台湾、 香港、澳门以外的31个省、自治区、 直辖市中，12个行政区已经制定继续教育地方性法规，16个行政区制定继续教育地方政府规章。[4]其中，自治区制定继续教育条例占40%。各地制定《条例》时结合本地实际，内容具体，亮点频出（见表1）。虽然个别省份、自治区暂未制定《条例》，但针对继续教育颁布了一系列通知和实施政策。如内蒙古自治区暂未制定《条例》，但包头市走在了制定继续教育法规的前列，自1986年至今制定了4项关于继续教育的法律法规相关政策，包括《包头市专业技术人员继续教育条例实施细则》《关于2013年度包头地区造价员继续教育的通知》等，填补了《条例》空白。
表1部分省市、自治区直辖市《条例》颁布时间、主要内容及亮点
（三）继续教育地方立法取得的成绩
继续教育政策法规经过3O多年的发展演化，已经形成了一个由行政法规、部门规章、地方法规及地方政府规章组成的多种类、多层次、多部门、多地方的分散立法体系，具备门类众多、种类丰富的特征，涉及范围广泛，包括专业技术人员教育、成人教育、老年人教育、职工教育、自考、函授、电大、扫盲教育等。[5]根据表2统计，针对1986—2015年有关继续教育国家、地方性法律法规统计，继续教育法律法规政策共计896项，其中国家出台了133项，地方性政策共计763项。特别是2006—2015年，吸收近十年来的改革成果，从社会生活的各个层面出台了586项继续教育法律法规。地方继续教育法制化建设发展迅速、内容全面、成果丰硕，占据主导地位。
表21986—2015年地方性专业技术人员继续教育法规规章、政策文件发布情况
根据中国法律信息网（www.law-star.com）的资料统计编制。
二、继续教育地方立法特征
我国继续教育地方立法经历了漫长且复杂的嬗变过程，各地立法在彰显法律体系个性的同时，无形中突显其共性之处，具有以下特征。
（一）覆盖主要问题，立法呈现完善性
继续教育地方立法体系完备、内容全面，基本覆盖了继续教育事业发展的重要问题。一是继续教育工作体制具备完善性。各地政府根据本地实际，加强对继续教育的宏观规划和管理，采取一系列措施完善继续教育立法体系。各地政府根据国家《条例》要求和本地实际，以法规的形式制定了一系列专业技术人员继续教育纲要、培训制度和考核管理标准，设立完整的继续教育立法体系，并对学习时间、学习效果、监督体系等具体事项进行了明确规定。例如《江西省中长期教育改革与发展纲要》中明确指出立足江西省情，面向鄱阳湖生态经济区建设和区域经济社会发展需求，积极发展继续教育，开发整合继续教育资源、加快构建终身教育体系组织，完善了继续教育立法体系。二是现有的专业技术人员继续教育法规体系较为完备。现有的继续教育法律体系包括《宪法》《教育法》《教师法》和各部委及各省颁布的继续教育《条例》以及其他法律，这些法律通过不同形式对继续教育的目的、受教育者的权利和义务、继续教育的形式、领导管理、经费投入、基地建设、奖惩制度等进行了明确规定，法律体系较为完善。
（二）立足本地特色，立法彰显区域性
彰显本地特色是地方立法的重要使命，也是衡量地方立法的价值所在。目前，部分省市继续教育地方立法区域性特征明显。一是各地设定继续教育法规时，根据当地政治、经济、文化的特点，联系紧密当地实际出台了一系列政策。如上海市是我国经济、文化中心，对外交流频繁，其继续教育理念、发展水平处于领先地位，《规定》中对提高外语、计算机水平及做好涉外工作等继续教育实施办法做出明确规定，提出调动各方面积极性，广开学路，提倡跨省市、跨国联合办学办班。二是充分考虑本地的经济、文化和社会发展水平，因地制宜地开展继续教育法规建设工作，继续教育法规亮点突出。如重庆市规定专业技术人员接受继续教育，要求每年接受继续教育的时间累计不少于80学时。黑龙江省对不同层次的人员（初级、中级、高级）接受继续教育的学时有不同要求，同时实行继续教育考核制度，要求企、事业单位把继续教育工作纳入本单位目标管理和领导任期目标等。
（三）与时俱进，立法极具创新性
继续教育立法是当今世界继续教育发展的大趋势，[6]在激烈竞争的市场环境中，只有不断创新，才有生命力。一是立法持续创新，与时俱进。专业技术人员处于科技前沿，知识更新快，继续教育法规内容必须及时更新才能体现科技最新趋势。目前，大多地方继续教育立法机构紧跟时代步伐，及时依照法定程序对《条例》的某些规定进行必要的修正和补充，如上海出台《条例》后，从1993年到2012年，持续进行颁布、修正、废止、重新颁布等环节，不断进行完善。二是借助互联网工具，注入新活力。部分省份在信息化社会的时代背景下，建设了专门的继续教育培训网站，实施网络培训，并通过QQ群、微信公众平台的方式发布各类培训、招考信息。如青岛市建设继续教育基地，于2003年首次通过网络的形式建设青岛人事考试信息网站，将继续教育的相关事项通过网络进行发布。四川省在2014年2月首次开通了专业技术人员考试微信公众平台等便民措施，继续教育实现了信息公开与实时互动。
（四）继续教育持续发展，立法形式多样性
继续教育是实现经济发展的秘密武器，立法是发展继续教育的强力支撑，政府和各行业、各部门制定了一系列配套政策，逐步建立和完善了继续教育法律体系，立法形式呈现多样性。一是各地政府出台了一系列配套政策，保障继续教育有法可依，顺利实施。如四川省人事厅先后制定了《继续教育登记及开合办法》《证书使用管理办法》《专业技术人员继续教育登记认定办法》等配套制度。北京市人大于1995年制定颁布《北京市专业技术人员继续教育规定》后，出台了《北京市专业技术人员继续教育规定》的14项配套制度，保障继续教育工作顺利实施。二是地方性行政部门制定的继续教育法律法规。不同行政部门根据自身职责协同出台继续教育规范性措施。如深圳市教育局、深圳市财政委员会颁布了《深圳市幼儿园保教人员继续教育实施办法》等，基本覆盖了继续教育事业发展的重要问题。三是行业协会从本行业需求出发，出台了一系列继续教育法律规范。如2015年广西壮族自治区律师协会制定的《广西壮族自治区律师继续教育实施办法》等，行业协会及各部门在新时期继续教育立法研究工作上起到了政府职能的必要补充作用。
三、继续教育地方立法的问题反思
截至2015年8月，我国每年参加继续教育的专业技术人员近5 000万人次，全国继续教育办学服务机构超过20万所，[7]但国家层面《继续教育法》的缺位，导致继续教育地方立法虽然取得了一定成效，但受地方立法机构权限低、制度建设不完善等因素的影响，在实践中存在诸多问题。
（一）国家层面立法缺乏，继续教育地位低下
地方教育立法是对继续教育法制体系的补充和完善，但国家层面继续教育法的缺位，造成继续教育法律体系的缺陷。一是继续教育上位法缺失导致继续教育地位低下。在教育体系中，继续教育应与本科和研究生等学历教育具有同等重要的地位和作用，但在缺乏国家层面立法的引领下，开展继续教育的主要依据是散见于各部门、各地方的分散性法律规范，立法主体各自为政，多头立法现象普遍存在，执法时又出现推诿扯皮、效率低下、执法依据交叉等问题。没有明确的制度化依据，导致继续教育无法把握自身定位，造成继续教育地位低下。二是地方立法权限有限，当前继续教育地方性立法大多处于“非法”状态。由于地方性法规立法层级低、法律效力弱、缺乏相应的权威，使继续教育难以得到国家法律保障。在具体实施过程中，“钻空子”、有法不依、多头管理等行为仍时有发生，导致继续教育办学行为随意、辦学标准不齐、办学质量不一、监管力度不够等问题频现，人才培养乱象时有发生，办学效果不佳。
（二）继续教育受教育权失衡，不具社会普适性
根据《条例》规定，我国接受继续教育的对象多为集中在企事业单位（特别是学校、医院）的知识分子，农民、企业职工接受继续教育的权利有限，导致继续教育的受教育权不均衡，不具社会普适性。一是继续教育法规不完善，农民及外来务工人员接受继续教育的权利有限。目前我国有2 700万农民，但地方性继续教育法规及配套政策中鲜有对农民工接受继续教育的阐述。此外，受各地户籍制度及地方财政能力因素约束，导致外来劳务人员和农民接受教育的机会较小，甚至不少在外地务工数十年的员工都未接受过正规的继续教育。二是未针对企业进行专业继续教育立法，企业职工接受继续教育的门槛较高。目前，《条例》对接受继续教育的人群设定上存在重视事业单位（特别是医院、学校和科研机构）、轻视企业单位的现象。如国家经委、国家科委制定的《企业科技人员继续教育暂行规定》规定：“企业继续教育的对象为具有中專以上文化程度或初级以上技术职务，从事生产建设、科研、设计、科技管理及其它技术工作的在职科技人员，重点是具有中级以上技术职务的科技骨干和优秀青年科技人员。”地方性继续教育条例沿用国家经委和国家科委的规定，导致企业（特别是一线工人）接受继续教育的权利有限，这与我国2025年要实现制造业强国的战略相违背。
此外，还存在着经济发达地区继续教育立法走在前列而经济落后地区至今尚未制定继续教育法规的情况。
（三）继续教育地方立法笼统宽泛、雷同冗长
总体上看我国继续教育法规政策较为丰富，但对宏观层面的表述较多，实际操作性不强。一是地方继续教育立法笼统宽泛，大多数地方政府和行业主管部门没有对企事业单位及专业技术人员在继续教育中的权利、义务、时间、内容、经费、保障措施等做出明确而有力的规定，也未对具体实施部门、监督机关、财政投入主体、投入比例、教师资格的培训等实际问题做出明确规定。二是继续教育法规特色不明显，立法雷同冗长。为了追求继续教育法律体系的体例完整和追求大而全的立法效果，缺乏地方特色，导致地方性法规适应性不明显，缺乏针对性和可操作性。如甘肃省《规定》内容与国家《规定》内容重复率较高，当地继续教育立法没有结合当地实际发挥出应有的效果，在具体实施过程中继续教育法形同虚设，难以发挥实际效果。
（四）继续教育地方立法、监管体系相对滞后
在“互联网+”时代背景下，传统的课程体系和管理制度已发生翻天覆地的变化，但目前我国各地大多沿用1995年制定的继续教育条例，立法及监管体系相对滞后。一方面，继续教育立法体系相对滞后。随着经济全球化的到来，我国已进入工业4.0时代，智能化、网络化已成为时代发展的强音和人才培养的方向。现有的继续教育法规立法滞后，对人才培养目标、人才培养规格等设定仍沿用上世纪的标准，导致继续教育人才培养结构、专业设置等不适应时代的发展。另一方面，继续教育监管体系相对滞后。在继续教育的评估机制上，缺乏对法律层面上继续教育办学机构、办学质量、办学标准等的社会监督与监管，监管法制建设不健全，监管效率不高。某些地方虽然提出了对继续教育办学行为的监管制度，如广州《规定》中第三十六条明确提出负责继续教育的有关部门构成犯罪的，要追究刑事责任，但监管体系局限在事后弥补，事先预防性措施不到位，容易造成教育资源的浪费。
四、完善继续教育法律体系的对策建议
现代社会知识更新迅速，接受继续教育成为终身学习体系的重要组成部分，应满足社会经济和继续教育迅速发展的需要，确立继续教育法律体系的科学建构，均衡受教育权，突出地方立法特色，实现立法、监管体系与时俱进，完善继续教育法律体系。
（一）确立继续教育法律体系的科学建构，有效推进继续教育法治化进程
在继续教育上位法缺乏的情况下，我国继续教育法律法规从属于政府规章或部门规章，法律效度不高，应通过立法规范继续教育制度，确立继续教育的地位。一是提高继续教育立法层次，建立国家层面的继续教育法治模式。国外发达国家早已通过立法形式出台了继续教育的相关政策，确立了继续教育的法律地位。如早在1971年，法国就公布了《终身继续教育法》《职业训练法》《技术教育法》等，统称为法国的继续教育职业法。美国于1976年通过了《终身学习法》，通过立法全面而系统地规定了继续教育的各个方面，有关继续教育的法律法规已成为美国法律体系中的重要组成部分。[8]我国应借鉴发达国家经验，尽快建立国家层面的继续教育法治模式，应以《宪法》和《教育法》为引领，以人社部制定的《专业技术人员继续教育条例》为中心，以地方性继续教育法规为补充，国务院、教育部牵头制定国家层面的《继续教育法》，保障继续教育的法定地位。二是提升继续教育规章的法律效力和配套性法律体系保障。确保继续教育法律制度的可行性，有效推动继续教育法治化发展，形成法律文件，明确继续教育的法定身份，对接受继续教育人员的权利和义务、办学行为规范、接受继续教育的学习时间和学习效果等进行明确规定。从涉及继续教育的学生、教师、教育教学、经费保障等入手，涵盖继续教育制度的主要内容，形成规范性的继续教育制度，并对继续教育机构的性质、职能、职责等进行法定划分。特别是对拟定衡量、评价继续教育的指标体系要做具体性划分，建立完善的评估体系，对继续教育办学机构、办学质量、办学标准等进行法制化监管与监督，落实责任追究制度，消除继续教育法律缺位的窘境。
（二）均衡受教育权，多种措施鼓励民众参与继续教育
随着法制建设的不断开展，法律与人民群众之间的关系也开始变得日益密切。人们开始尝试运用法律的武器来维护自己的受教育权利。[9]应从法律角度均衡受教育权，多种措施鼓励民众参与继续教育。一是继续教育政策应促进城乡教育均衡发展，均衡各类人群的受教育权。目前，我国农村及经济欠发达地区继续教育基础薄弱，农民工接受继续教育的权利有限，应加大对农村、经济欠发达地区继续教育的政策倾斜，通过继续教育实现精准脱贫，缩小城乡差别和地区差距。此外，应改革现有的户籍制度，使农村居民接受继续教育时不受户籍、出生地、身份等的限制。探索“学分累计”“学分互认”等制度，实现“异地就学”，均衡城乡居民的受教育权，使更多的农民工接受继续教育。二是扩大接受继续教育的受众面，鼓励民众参与继续教育。可采取法规形式扩大继续教育受众人群，如甘肃省2007年出台了《条例》，规定在岗从事专业技术工作的人员以及专业技术类公务员均可接受继续教育。还可以以法律的形式把接受继续教育列入政府发展规划中，由政府牵头设立读书日，设立学习节，推选学习模范，营造学习气氛，鼓励社会各界特别是农村和外来务工人员广泛参与继续教育。
（三）突出地方立法特色，通过民主决策解决实际问题
在不违背上位法规定的基础上，应着力体现地方继续教育的特点，切实有效地解决地方教育管理工作中遇到的实际问题，提高立法的针对性和可執行性。一是继续教育地方立法应具备特色性。我国幅员辽阔，各省市的省情、市情有别，在一个省域内的各地方的情况也不完全相同，立法机构在制定继续教育地方性法律体系时应做好规划、做好调研，和当地的经济、文化、风俗习惯紧密连接在一起，深入到开展继续教育中来。如根据贵州省“边疆、民族、贫困、山区”四位一体的省情，贵州省人民政府根据本地多民族、教育落后、经济欠发达的现状，于2007年颁布了《贵州省专业技术人员继续教育规定》，因地制宜对接受继续教育的内容、形式进行了划分。二是继续教育地方立法应从少数人决策走向民主决策，解决实际问题。在依法治国的时代背景下，教育行政部门应转变管理方式，严格根据法定的权限和程序办事，实现政务公开，并增加和拓宽社会各界参与立法的渠道，广泛征求各方面的意见和建议。可利用公共网络平台，采取通过微博、微信、QQ等进行投票和留言的方式对继续教育地方立法提出建议和进行实时互动。也可借鉴发达国家的经验，通过大数据分析的方式消除政府和民众的信息不对称。如美国的政策决策运用NCES系统，即教育信息管理综合体，整合经济、政治等多种资源对教育决策进行科学分析，广泛征求民众意见，消除信息不对称，将单向的行政管理演变为社会共同参与的公共治理，解决百姓关心的实际问题。
（四）立法、监管体系应与时俱进，与世界接轨
继续教育地方立法应立足现在、面向未来，根据继续教育发展规律，不断进行教育改革，落实继续教育发展建设的配套性制度建设，实现继续教育地方立法、监管体系与时俱进，与世界接轨。一是继续教育地方立法、监管体系应解决新形势下出现的急需解决的新问题。随着“互联网+”时代的到来，移动互联网得到了快速发展，数字化、网络化、智能化、云计算成为时代的强音，影响到社会各个领域，微课、慕课、国家开放大学等新型教学模式成为接受继续教育最重要的途径。继续教育地方立法和监管体系应适应时代发展的新形式，在针对性、前瞻性上下功夫，把立法决策与改革决策有机结合起来，推动地方继续教育事业的持续健康发展。二是继续教育地方立法、监管体系应与世界接轨，适应国际化发展需要。“互联网+”时代，全球对高科技、智能化的需求占据主导地位，但我国的工业制造水平还处于中低端。继续教育是实现我国经济迅速崛起的重要手段，应根据继续教育自身发展规律，不断进行教育改革和政策改革，落实继续教育法制建设的配套性制度建设，并借鉴国外立法实践与立法体系的先进经验与立法理念，不断开拓创新，适应现实需要并与世界接轨，进而调节继续教育者专业技术人员同企事业单位、国家同企事业单位之间的关系，保障和规范继续教育的顺利实施。
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Its Practical Self-reflection
LIU Yang1， LI Xiang2
（1.Liaocheng Institute of Educational Science， Liaocheng 252000；
2.Guizhou Normal University， Guiyang 550001， China）
【Abstract】The construction of legalization of local continuing education has the following features-complete， regional， innovative， diverse and so on. On the other hand， at present， there are still many problems with local legislation for continuing education， which urgently need to be settled or further improvement. To meet the needs of carrying forward the learning society， more legislation will pass to establish the status of the continuing education， balance the right of education， highlight the features of local legislation. Therefore， meeting the demands of reality and future and achieving the sustainable development of continuing education in our country.
【Key words】local； continuing education； legislation
