《档案馆应急管理规范》（DA/T84—2019）解读
张丹
摘要：国家档案局颁布《档案馆应急管理规范》（DA/T84—2019），是基于科学应对突发事件多发、深度夯实档案馆功能、全面推进档案行业应急管理体系和能力现代化的现实背景提出的。此标准在编制上作为现有相关法律、标准、规范性文件的必要补充，突出档案馆应急管理的阶段性与实操性内容，遵守标准编制的统一性与严谨性要求，形成7章30项条款，建立档案馆应急管理系统，完善突发事件内容以及风险预警、应急响应机制分级，设立监测预警和信息报告机制。但仍存在术语疏漏和英文翻譯不一致、引用标准的适用性有限、应急管理对象和评估细则还有待完善等不足。
关键词：档案馆 应急管理 档案行业标准
《档案馆应急管理规范》（DA/T84—2019）[1]（以下简称《规范》）于2019年12月16日由国家档案局批准发布，并于2020年5月1日起实施。这是档案行业首次推出应急管理标准，是推进档案事业可持续发展的有力保障，旨在提高档案馆对突发事件应急指挥和处置能力，保证档案抢救工作迅速、高效、有序地进行，满足突发情况下档案馆应急抢救与恢复工作的需要，确保档案业务工作的正常开展。
一、《规范》的出台背景
（一）科学应对突发事件多发的迫切需要
近年来，世界各地重大突发事件多发，给人类社会带来无比伤痛的同时，也导致档案馆、博物馆等保管珍贵社会记忆的主要“阵地”蒙受巨大损失。“2004年印度洋海啸中，洪水使印尼班达亚齐省档案馆失去了80%的照片档案，Ace文献信息中心更是失去了全部文件”[2]；2018年9月2日巴西国家博物馆遭遇火灾，“持续6个小时的大火让巴西国家博物馆几乎沦为废墟，2000万件考古学和人类学文物瑰宝，约九成付之一炬”[3]，被称为“巴西记忆的切除”；2019年4月15日傍晚，法国巴黎圣母院发生大火，“造成巴黎圣母院塔尖倒塌，建筑损毁严重”，“马克龙表示，巴黎圣母院发生大火，‘整个国家都感到心情沉痛。”[4]我国是世界上重大突发事件多发国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。“据统计，1998年洪水灾害期间，湖南全省有8个档案馆、136个档案室被淹。虽然被淹案卷只有1313万个，但是受潮案卷和磨损案卷分别是5619万个和1516万个。”[5]2008年5月12日汶川大地震，四川全省“203个县级以上综合档案馆有118个不同程度受损。4个档案馆坍塌或濒于坍塌，56个档案馆被鉴定为D级危房；仅各级综合档案馆就有10万余卷档案被埋，375万卷档案处于D级危房中，302卷档案处于危险环境下，档案保管保护的设施设备5511台（套）被损毁”[6]。面对种种悲痛事件以及现实国情，全面强化我国档案馆应急管理体系迫在眉睫。
（二）深度夯实档案馆功能的现实需要
2009年全国档案馆工作会议，国家档案局局长、中央档案馆馆长杨冬权在会上指出，将公共档案馆定位为爱国主义教育基地、档案安全保管基地、档案利用服务中心、政府信息公开中心、电子文件管理中心等“五位一体”的功能定位。其中，作为档案安全保管基地，保障好档案馆的安全稳定，加强风险管理意识，提升对抗突发事件的应急管理能力，科学应对突发事件，应是我国各级各类档案馆深入贯彻可持续发展、全面履行档案馆职能的必然要求，更是深度夯实档案馆功能的现实需要。
2008年8月27日，国家档案局、中央档案馆颁布《档案工作突发事件应急处置办法》（档函〔2008〕207号），距今已十年有余，其中仅对档案实体提出应急管理处置办法已过于狭隘。现如今，在信息化高速发展的时代，各种新型技术层出不穷，技术依赖趋势越发增强，电子文件载体的不稳定性、虚拟网络系统的脆弱性，导致系统风险已成为威胁档案安全的“头号杀手”。因此，电子文件管理系统的应急管理工作也要纳入整个档案馆应急管理体系之中，全面强化应急准备和快速响应能力，确保电子文件的真实、完整、可靠、可用。同时对于风险排查、预警监测、应急处置办法、保障机制等内容还需进一步规范、细化。
（三）全面推进档案行业应急管理体系和能力现代化的长远需要
“党的十九大之后，国家自上而下构建了以综合应急管理部门为龙头的应急管理新体制，为开创应急管理新时代奠定了坚实基础。”[7]2019年11月29日，习近平就我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习时强调，“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险，及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化”[8]。可见，强化档案行业应急管理能力也是推进我国应急管理体系和能力现代化的应有之义。突发事件往往具有突发性、紧迫性、不确定性、复杂性、破坏性等特点，若事前缺少必要的风险识别、预警监测、应急演练等准备工作，则事中必定出现“漏洞百出、捉襟见肘”的困境，事后再“亡羊补牢”，也“为时已晚”。因此，从标准上保障档案馆应急管理的科学与规范，十分必要。
2020年全球新冠肺炎疫情暴发以来，“突发事件应急管理”再度成为各方关注的焦点。档案馆对抗突发事件的应急管理能力对于档案的安危、档案工作的开展乃至档案事业的可持续发展均起到关键性作用。因此，《规范》的发布与实施可谓是恰逢其时。
二、《规范》的编制思路
（一）作为现有相关法律、标准、规范性文件的必要补充
首先，《规范》编制时遵照了《中华人民共和国突发事件应对法》《建筑设计防火规范》（GB50016—2014）、《信息安全技术信息安全事件分类分级指南》（GB/Z20986—2007）等国家法律、标准文件规定，是我国应急管理体系建设思想在档案行业的规范化、标准化管理实践体现。例如，《中华人民共和国突发事件应对法》中第四条提出“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。相应的，《规范》在“5组织机构及职责”中提到“档案馆应建立档案馆应急工作领导小组，馆长为第一责任人，下设档案应急管理工作领导小组办公室，负责应急管理工作的具体执行。档案馆应急管理工作领导小组向属地档案行政管理部门备案”。而后法律中提到的“应急预案编制”“人员联合演练”“通讯保障”等条款在《规范》中也均有体现。
其次，《规范》在档案行业内部应急管理体系中与已颁布实施的标准、规范性文件之间也形成补充。作为档案馆应急管理的总体标准，《规范》将檔案馆应对突发事件的应急管理原则一以贯之，并联合已有的《档案馆安全风险评估指标体系》《档案信息系统运行维护规范》等相关文件和2010年出版的《档案馆防治灾害工作指南》自上而下、由内到外综合考虑档案馆的突发事件应急管理问题，与档案行业内各个零散标准、规范性文件由点成线、由线及面，囊括于档案馆应急管理体系框架之内，共同维护档案馆安全。据调查，国家档案局为加强档案馆应急管理工作已颁布并实施各类相关标准规范18项，其中涉及档案实体保护、系统技术监测、应急预案管理、灾后抢救等过程性管理规范和火灾、网络系统风险等内容性管理规范，《规范》将其包含在内并顺势根据原有的各类灾害实施办法分而治之，使之形成完整有机体对抗突发事件，保证标准、规范性文件之间的协调。
（二）突出档案馆应急管理的阶段性与实操性内容
首先，阶段性是指《规范》在内容结构上按照应急管理各个阶段推进行文。根据《中华人民共和国突发事件应对法》，应急管理分为“预防准备（事前）—监测预警（事发）—处置救援（事中）—恢复重建（事后）”四个阶段，《规范》亦按照此逻辑思路，囊括档案馆应急管理从“防”到“救”各个阶段的具体管理应对与处置方法。显而易见的是，《规范》中的“事前”部分所占篇幅最多，论述详细，切实反映应急管理中“防”的重要性。
其次，实操性是指《规范》在监测预警、人员演练、应急处置等表述上细致入微，具有较强的导向性、专指性、落地性。例如，《规范》在“7.5.2.1”中提到“档案馆发生火灾、破坏性地震、洪水等自然灾害；水管爆裂、雨水倒灌、屋顶漏水；网络与信息系统事故、电子数据受损；档案盗抢等突发事件，造成库房或档案损毁、档案信息丢失或者泄露时，应启动应急工作”，突发事件表述清楚、全面到位，能够较好地指导实践中启动应急工作的时机；再如，《规范》关于“水灾”明确要“迅速查找根源、调度抽水泵，迅速排水，尽快将水淹档案干燥处理，对于重要档案可先行冷冻处理，为今后处理争取时间”，明确档案抢救原则、理清应急处置顺序，切合实际，便于操作。
（三）遵守标准编制的统一性与严谨性要求
首先，统一性表现在《规范》的结构排列、文体表述、参考引用上，均达到了《标准化工作导则第1部分：标准的结构和编写》（GB/T1.1—2009）的标准编制要求。而且在适用性设计上，《规范》不仅用于综合档案馆，更包含企业档案馆、专业档案馆、城建档案馆等在内的全国各级各类档案馆的应急管理工作，促使全国范围内的档案馆应急管理规范达成统一。
其次，严谨性表现在《规范》措辞较为周全、准确、精炼。例如，“6.2预警分级”中，一级预警的档案实体为“遭到特别严重损毁”，二级为“一定程度损毁”，三级为“一定程度受损”，四级为“部分受到轻微损伤”，对各级预警档案实体受损程度的表述，能够明显体现出级别之间的差别，方便实操时“对号入座”，采取相应措施。
三、《规范》的主要内容
标准化开展档案馆应急管理工作，是防控档案馆各项风险的重要切入点。作为首次发布实施的档案馆应急管理行业标准，《规范》在《档案工作突发事件应急处置管理办法》基础上，秉持科学性、人本性原则，统一档案馆应急管理指挥体系、风险预警、应急响应与实施方法，适用于我国各级各类档案馆工作实践。坚持以实战牵引，强调应急管理组织的系统性、协同性，预警监测的常态性、制度性，应急响应的流程性、次序性，恢复重建的权责性、专业性，保障我国档案事业的可持续发展。
《规范》由前言（制订标准应遵循的规则、提出与归口单位、起草单位、主要起草人）、引言（制发标准的目的和主要目标）、正文及参考文献（相关法律、国标、行标、规范性文件、著作等12条）等4部分组成，体例结构较为规范。正文部分共有7章30项条款，主要规定了档案馆应急管理原则、组织机构及职责任务、运行机制、管理保障及监督管理等内容。其中，“1范围”简要说明了本标准的主要内容与适用范围；“2规范性引用文件”仅列出《档案工作基本术语》（DA/T1—2000）一项，主要为术语方面的引用；“3术语和定义”除引用文件中的术语外，特增加“档案馆突发事件”“档案灾害预警”“档案馆应急管理”“预警信息”等4个与应急管理相关的术语及其英文翻译和定义，为本标准服务；“4应急管理原则”列出4项基本原则，分别是“统一领导、明确职责”“及时报告、信息通畅”“以人为本、人档兼顾”“防护结合、以防促管”，作为本标准的指导性原则统领、贯穿全文；“5组织机构及职责”明确档案馆应急管理的主体构成与相应职责，建立档案馆应急管理体系；“6风险管控”详细指明预测评估、预警分级、预警监测、预警发布与处置等整个突发事件的事前预警过程，提高档案馆风险管理能力；“7管理内容与方法”围绕突发事件的“生命周期”，既明确应急预案管理、应急演练管理、应急组织管理、应急响应管理、应急响应工作启动、应急处置、恢复重建等应急管理流程，也突出人员、经费、物资、通讯等关键环节的具体实施办法，做到有据可依、有规可循、有法可查。
四、《规范》的核心特点
（一）聚焦组织架构，建立档案馆应急管理系统
档案馆应急管理是一项系统性工程，《规范》聚焦组织架构，建立档案馆应急管理系统，具有“纵向贯通、横向协同、全域联动”的鲜明特点。
首先，纵向贯通宏观与微观。《规范》在宏观上提出应急管理原则、确立组织机构及职责，形成统一协调的档案应急管理工作领导小组，并明确具体职责，建立档案馆应急管理体系，利用制度约束档案馆应急管理各项工作，以提高档案馆风险识别与对抗能力。而后进入微观层面，强化日常监测与工作人员应急管理能力，发布具体应急管理内容与方法，明确突发事件平、战两种状态下的同一应对主体及不同职责，从组织架构上确保预警预案、应急响应实施办法的连续、贯通，体现档案馆应急管理系统的动态性、灵活性。最后在“7.6.2调查处理与后果评估”指出要“分析突发事件的原因，分清责任，评估突发事件或自然灾害的后果和影响。对事故原因进行调查、分析和处理，对事故后果进行评估，并对事故责任处理情况进行监督检查”。分析事故原因、评估事故结果、落实事故责任，《规范》拧紧从“防”到“救”的责任链条，确保责任链条无缝链接，保障档案馆应急管理工作责任制的有效落地。
其次，横向体现在跨部门、跨馆、跨专业的应急联动、协作与配合，充分诠释应急管理并非单打独斗，紧密合作才是制胜关键。在档案馆应急管理原则的指导下，《规范》在“7.3应急组织管理”中提到“档案馆应急管理工作领导小组应与档案馆所属地消防、地震、交通、通信等部门建立联动机制。档案馆应主动与安全、消防、宣传、保密、公安、武警、交通、地震、气象、水利、卫生等部门联系，争取各方力量支持”；“7.4.2人员保障”中指出“档案馆应急管理人员由档案馆工作人员、工程与建筑领域专家组成。建立由计算机、通信、建筑、保密、化学、生物、心理等专业人员组成的档案馆应急管理专业人才库”。横向的协同合作，将档案馆应急管理扩展为应急联动，突破馆内应急管理封闭系统，既保证档案馆能够借助社会力量提升自身应急管理能力，尽力减少损失；又将档案馆的应急管理置于地区应急管理的重要一部分，突出档案馆应急管理的重要性。由此形成纵向贯通、横向协同、全域联动的网格化系统，更有利于档案馆应急管理工作的实施与开展。
（二）聚焦事件应对，完善突发事件内容以及风险预警、应急响应机制分级
根据《规范》“3术语和定义”，“档案馆突发事件”包括“自然灾害、事故灾害、社会安全、网络安全等紧急事件”，《规范》在综合原有标准、规范性文件的基础上，兼顾自然与人为灾害、实体与虚拟安全，全方位界定突发事件内容，突破了《档案工作突发事件应急处置管理方法》仅考虑实体安全的界限，与时俱进。基于现有突发事件的种类繁多、危害程度不一，《规范》在“7.5.2.3先期处置”中设置“档案馆主要突发事件先期处置方式”表，分为“火灾、地震、水灾、信息系统灾害、社会群体及社会灾害”，并给予针对性先期处置方式；“7.5.3应急处置”中又根据档案载体形式不同，确立不同的应急处置要求、方式等，条理清楚，保障档案馆能够迅速响应、井然有序、临危不乱。
在事件分级上，《规范》参考气象、地质等灾害预警分级，将自然灾害、人为事故、系统破坏程度等综合融入档案馆应急管理的预警分级与应急响应机制中，分为四个级别（特别重大、重大、较大、一般），每一级别分别列出档案馆、档案、档案工作人员所遭受到的伤害程度，阐述细致分明，实操性强。且与后续“预警发布”“应急响应分级”一脉相承，保持突发事件等级识别——应急处置的连续性，分门别类，分级处置，有的放矢，确保处置的可行、精准。
（三）聚焦流程管理，设立监测预警和信息报告机制
预警监测机制是风险早期识别、抓好源头治理的必要保障。《规范》“6.3预警监测”中提出“档案馆应急管理工作领导小组应建立相应的预警监测机制，对档案馆库环境、设备设施运转、档案管理过程、档案信息系统运行等日常情况实施监测分析，及时发布预警信息，保障预警监测工作顺利进行”。源头治理位于应急管理流程起始端，通过确保馆藏建筑、设备、虚拟系统的定期监测，注重未雨绸缪，完善预警监测网络，提高馆内预警能力，彻底将风险解决在萌芽之时、成灾之前。
信息报告机制是监测预警信息发布与处置、各流程上传下达的必要保障。《规范》从应急管理原则的高度保障信息报告机制的设立，并在“6.4预警发布与处置”“7.5.1应急响应分级”“7.5.2应急响应工作启动”“7.5.3应急处置”“7.6恢复重建”等多次指明信息报告内容、关键上报时点。信息报告过程是档案馆与上级主管部门、属地各相关部门信息共享、协同操作、共同解决的纵横联动与协同合作过程。但对信息报告格式、表现形式、通道、流程等要求还有待进一步明确。
凡事预则立、不预则废。监测预警和信息报告是应急管理建设的必要流程，通过常态化监测与联动型沟通管理达成精准处置、充分调动各方力量，形成地区整体合力，有力保障档案馆、档案、工作人员的三方安全。
五、《规范》的不足与修改建议
首先，术语存在疏漏与英文翻译不一致现象。对于前者，《规范》“6.预测评估”中的“档案流转”未在《档案工作基本术语》（DA/T 1—2000）和本标准中给出定义与解释，不知具体何意；再如，“5.2职责”中“应急准备”为应急管理活动的专业术语，却未给出定义与解释。而按照《公共安全应急管理突发事件响应要求》（GB/T 37228—2018），应急准备为“为突发事件应急响应所做的准备活动”[9]，那么在《规范》“5.2职责”中提及的“档案馆应急管理资源调配”“档案馆应急宣传、培训与教育等”是否也属于“应急准备”呢，未给出特定的专业术语解释易产生误解。对于后者，遵照《标准化工作导则第1部分：標准的结构和编写》（GB/T1.1—2009）标准编写的“一致性”要求，“如果有相应的国际文件，起草标准时应以其为基础并尽可能保持与国际文件相一致”[10]。《规范》在“3术语和定义”中将“档案馆突发事件”翻译为“sudden events in archives”，而相应的国际标准《安全与韧性词汇》（ISO22300：2018）〔目前已被采标为《公共安全应急管理突发事件响应要求》（GB/T37228—2018）〕中未出现“sudden events”，而是选用“emergency”一词，解释为“sud？ den， urgent， usually unexpected occurrence or event requiring immediate action”[11]。很显然，“emergency”比“sudden”词义更广，含有“紧急、通常不可预测之意”，更为准确。术语和定义的不一致，会影响标准的实际应用效果，违背标准出台本意，建议采用统一的术语和定义，保持标准体系的有机统一与规范科学。
其次，引用标准的适用性有限。将虚拟系统的安全风险纳入档案馆应急管理工作是推动档案行业应急管理体系建设现代化的进步之举，然而当档案信息化产物成为《规范》有机组成部分之时，其引用标准的适用性却明显不足。就目前《规范》所引的引用标准文件而言，《档案工作基本术语》（DA/T1—2000）所采集术语和相关信息主要来自模拟环境，极少涉及数字环境，与《规范》定位稍显不符。鉴于我国目前已陆续制定和发布了《电子档案管理基本术语》（DA/T58—2014）、《电子文件归档与电子档案管理规范》（GB/T18894—2016）等一系列适用于档案信息化标准，《规范》的“规范性引用文件”中应有所体现。
最后，《规范》中应急管理对象和评估细则还有待完善。目前，《规范》主要兼顾实体与虚拟，但实体方面更倾向于纸质载体，基本没有论述磁性载体、缩微胶片、光盘载体等传统声像档案的应急处置，需要进一步细化与完善。至于评估，是档案馆采取应急管理措施的有效衡量手段，《规范》中也多次提到“评估”，而关于受灾情况评估、事故后果评估等《规范》一无给出具体细则与方法，二无给出参考意见。可见，在档案馆应急管理体系建设中，此部分内容还有待补充。
总之，“人虽脆弱而无法根绝，金阁虽顽强而可使之毁于一旦”。《规范》的出台标志着我国档案馆的应急管理工作正在逐渐走向制度化、系统化，这是提高档案馆应急管理能力、促进档案事业可持续发展的有力举措。然而也需要在实践中充分贯彻执行，并不断反馈、完善、优化、提升档案馆应急管理体系建设，才能真正做到防患于未然。
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[10]中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局，中国国家标准化管理委员会.标准化工作导则第1部分：标准的结构和编写：GB/T1.1—2009[S].北京：中国标准出版社，2009：4.
[11]Security and resilience–Vocabulary：ISO22300： 2018[S]. London： BSI Standards Limited，2018：10.
作者单位：中国人民大学信息资源管理学院
